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Como constatam Santos e Avritzer (2003), o século XX vivenciou, inicialmente, um vívido debate sobre a desejabilidade da democracia, que lhe resultou favoravelmente, ao qual se seguiu um novo debate acerca dos requisitos estruturais necessários para sua existência e vigor, que derivou, nas suas últimas décadas, para as possíveis formas e variações dos Estados ou regimes democráticos. Nessa disputa, a democracia ganhou vários adjetivos que a qualificaram conforme critérios diferenciados, alguns com base empírica, outros baseados em tipos ideais: direta, representativa, participativa, deliberativa, liberal, elitista, social- democrata, consociativa, poliarquia, procedimental, substantiva, radical, de baixa ou alta

intensidade (PATEMAN, 1992; HELD, 1987; HABERMAS; 1995; DAHL, 1996; SANTOS E AVRITZER, 2002; dentre outros).

Uma distinção importante entre esses modelos democráticos reside em que alguns deles têm seu foco nos meios ou procedimentos pelos quais se alcançam as decisões políticas não importam quais sejam elas, tendo uma concepção de política e de democracia mais restrita e relacionada ao âmbito político-administrativo. Outros enfatizam o ideal igualitário (jurídico, social, econômico) contido na ideia de democracia, independente dos meios utilizados para alcançá-lo, e concebem-na, assim como a política, de forma mais abrangente e presente em todos os campos da vida social. Análises de experiências inovadoras conduzidas no campo democrático têm levado alguns autores a constatar a correspondência entre meios e fins, ou seja, que é possível e desejável que os ideais democráticos igualitários balizem as regras e procedimentos, assim como se deve observar não só o processo decisório, mas também o contexto em que as instituições estão inseridas, as condições que conformam os atores que tomam decisões e mesmo os resultados delas (PATEMAN, 1992; HELD, 1987; MACPHERSON, 1978; MANIN, 1987; BOBBIO, DAHL, 1996; HABERMAS, 1995; SANTOS E AVRITZER, 2002; SANTOS, 2000; 2006; HELLER & ISAAC, 2002; CUNHA, 2004; POGREBINSCHI, 2004; 2005).

Ao analisar as possibilidades de ampliar e aprofundar a democratização do Estado, Santos (2000; 2006a) considera que o poder relevante do espaço da cidadania (ainda que seja o menos despótico dentre aqueles presentes nas estruturas sociais) o coloca como campo de luta e de emancipação social, no sentido de transformar o poder como dominação em autoridade partilhada. Por ser dual, não-homogêneo e permeável, o Estado garante tanto a reprodução da sociabilidade dominante quanto a experimentação de novas formas de sociabilidade, expandindo e consolidando as formas emancipatórias de sociabilidades emergentes, assim como viabilizando a articulação das constelações de práticas e de conhecimentos emancipatórios existentes nos diferentes espaços estruturais. Assim, o autor entende que não há sentido em opor reforma e revolução quando se trata de mudanças democráticas, pois as reformas cumulativas podem ser potencializadas e, com isso, alterar as estruturas de poder, uma vez que a democratização diz respeito a “todo processo social através do qual as relações de poder se transformam em relações de autoridade partilhada” (2000, p.60)22.

22 _{Para Santos (2000), uma vez que a cada espaço estrutural corresponde um tipo de poder, todos eles podem ser}

democratizados. Nesse sentido, suas idéias correspondem à concepção de Dewey sobre a democracia, já que, sendo ela uma idéia que se funde com a idéia de comunidade, todos os espaços sociais (e não apenas os da

Para Santos, reinventar o Estado democrático é, na verdade, reformá-lo em sua natureza e em suas qualidades, numa direção diferente daquela que vem sendo dada até então, que visava assegurar tão somente as condições institucionais que garantiam a hegemonia do princípio do mercado. Reformar caracteriza a ação do próprio Estado sobre si mesmo, seja diretamente, seja por reflexo da sua ação na sociedade e da sociedade sobre ele. Como lembram Heller e Isaac (2002), as democracias efetivas (ou ativas) são caracterizadas pela inter-relação entre um Estado capaz e uma sociedade civil robusta, livre e dinâmica, que se condicionam mutuamente, sendo que sua “saúde” é medida pela natureza qualitativa tanto das instituições formais quanto dos padrões associativos. No espaço do Estado, especificamente, essa interação pode transformá-lo no que Santos (2005, 2006b) denomina de Estado- novíssimo-movimento-social23.

A concepção de Estado como um novíssimo movimento social articula os princípios do Estado e da comunidade, pois considera que está em formação uma nova forma de organização política “articulada pelo próprio estado e composta de um conjunto híbrido de fluxos, redes e organizações, no qual elementos do estado e não estatais, nacionais e globais combinam e interpenetram” (SANTOS, 2002d, p.489). Nessa nova forma de organização, o Estado é um parceiro, dentre outros (ainda que detenha certos privilégios), com funções de coordenação e de articulação num contexto em que atores estatais e não estatais, que têm diferentes concepções de bem público, participam tendencialmente em termos iguais (idem, 2005a). O Estado detém o monopólio da meta-regulação, entendida como a “seleção, coordenação, hierarquização e regulação dos agentes não-estatais que, por subcontratação política, adquirem concessões de poder estatal” (idem, 2006b, p.364).

Assim, a luta política gira em torno da natureza, do perfil e da orientação política da meta-regulação, visando à sua democratização, e ocorre num espaço público mais amplo, não- estatal, em que o Estado é um dos participantes. É uma luta pela democratização da coordenação de interesses divergentes e às vezes contraditórios, dentre eles os do próprio Estado. Isso faz do Estado um campo aberto à competição, assim como o torna atrativo, uma vez que o controle público do Estado passa a ser relevante para a proteção dos interesses

política) podem ser democratizados (POGREBINSCHI, 2004). Ambos os autores compartilham com Marx a idéia de que a política também ocorre fora dos limites do Estado e que corresponde às idéias de autogoverno, autodeterminação e autonomia (POGREBINSCHI, 2006).

23 _{O outro modelo é o Estado-empresário, concepção dominante que sustenta-se em duas recomendações:}

privatizar as funções que não sejam exclusivas do Estado e geri-lo como uma empresa, utilizando os critérios empresariais para tal fim. O pressuposto é de que as relações institucionais podem ser contratualizadas e de que o social é uma forma do econômico, sendo, portanto, uma articulação entre os princípios do Estado e do mercado.

sociais e direitos dos segmentos sociais que se encontram em alguma situação de subordinação e/ou exclusão (idem, 2002d; 2005a; 2006b; NOGUEIRA, 2005).

Dada a articulação entre os princípios do Estado e da comunidade, o potencial democratizante da meta-regulação está relacionado com a reforma simultânea do Estado e da própria sociedade, articulando democracia representativa e democracia participativa, de modo que os isoformismos normativos existentes entre eles (cooperação, solidariedade, participação, democracia e prioridade da distribuição sobre a acumulação) possam ser credibilizados politicamente. Santos (2005a; 2006a) considera que a obrigação política vertical entre Estado e cidadãos está tão frágil que não garante por si só a legitimidade do Estado e, por isso, precisa contar com a obrigação política horizontal, que sustenta o princípio da comunidade, que, por sua vez, não se sustenta no conceito de cidadania, mas no de comunidade. Só a democratização de ambos possibilita a reinvenção do Estado numa direção mais solidária e participativa, proposta de reforma defendida pelo autor.

O desafio quanto ao exercício destas novas funções de articulação social tem gerado o que Santos denomina de “Estado experimental”, que associa democracia, participação e redistribuição como meio de “reconstituição do espaço público de deliberação democrática” (2006, p.372). Internamente, tem sido acompanhada da reconstrução da materialidade institucional do Estado por meio de desenhos institucionais alternativos que visam a assegurar a eficácia democrática da sua articulação com os atores da sociedade. O “Estado experimental” 24 deve reger-se por dois princípios: assegurar oportunidades às diferentes propostas de institucionalidade e garantir padrões mínimos de inclusão que possibilitem à cidadania avaliar as experiências.

Além da experimentação institucional e organizacional, essas mudanças implicam que o Estado transforme o poder estatal em autoridade partilhada, reconheça os diversos tipos de direito, construa o conhecimento emancipação, articule democracia representativa e participativa de modo a fortalecer e tornar mais justa a redistribuição social e faça com que as políticas de redistribuição articulem o princípio da igualdade e o princípio do reconhecimento da diferença. Enfim, a efetivação do que Santos (2006) entende como o isoformismo dos valores que subjazem os princípios da comunidade e do Estado: cooperação, solidariedade, participação, democracia e prioridade da distribuição sobre a acumulação.

24 _{Também Gohn (2004) fala da experimentação institucional que possibilita transformar o Estado em um campo}

Reinventar o Estado, portanto, é mudar a sua qualidade na produção de quatro bens públicos – a legitimidade, o bem-estar social, a segurança e a identidade cultural – de modo que se possa pensá-lo como um “terreno de experimentação institucional”. Isso significa que podem coexistir distintas soluções institucionais a serem testadas e avaliadas em sua qualidade democrática, na qual se experimentam nova organização interna e novas formas de articulação com as organizações sociais, o que faz com que o Estado também se transforme num campo de lutas por arranjos institucionais alternativos.

As experimentações democráticas devem apontar na direção da transformação do que Santos e Avritzer (2003) denominam de “democracias de baixa intensidade” em “democracias de alta intensidade”. Ambas se sustentam nas condições básicas apontadas por Held: governo eleito - eleições livres e justas, nas quais o voto de cada cidadão tem peso igual; sufrágio universal; liberdade de consciência, de informação e de expressão para todos os assuntos públicos amplamente definidos; direito de todo adulto se opor ao Governo e de se candidatar a cargos públicos; e autonomia de associação, isto é, direito a formar associações independentes, incluindo movimentos sociais, grupos de interesse e partidos políticos. O que as difere é que a democracia de baixa intensidade

concebe as características da teoria política liberal como dispositivos técnicos dotados de capacidade para proporcionar governabilidade numa sociedade aberta assente no individualismo, na liberdade e na prioridade das exigências do mercado [e a democracia de alta intensidade] concebe tais características como princípios políticos de aplicação concreta, princípios que conferem poder aos cidadãos e às suas organizações numa sociedade aberta para promover a liberdade e a igualdade e confrontar a exclusão social produzida pelos mercados globais desregulamentados com a organização da solidariedade transnacional (SANTOS, 2002b, p.161).

Ainda que ambos os tipos de democracia concebam as sociedades nacionais como sociedades abertas, na democracia de baixa intensidade, a abertura é a do mercado livre e da globalização econômica, pois o capitalismo mundial é visto como o critério final da vida social moderna, tendo precedência sobre a democracia. Na democracia de alta intensidade, a sociedade aberta está ligada aos resultados, riscos e oportunidades emergentes da globalização hegemônica e da globalização contra-hegemônica25_{, uma vez que a democracia é o critério}

final da vida social moderna, tendo precedência sobre o capitalismo.

25 _{Santos (2002c; 2006b) considera a globalização como a intensificação das interações transnacionais nos}

domínios estatal, econômico, social e cultural, envolvendo um conjunto diferenciado de relações sociais que originam diferentes fenômenos de globalização (ou, como ele prefere, globalizações). Estas são relações

A democracia de alta intensidade aceita a de baixa intensidade como ponto de partida, admitindo suas soluções políticas e institucionais para tornar democracia e capitalismo compatíveis; a diferença é que não acredita na durabilidade e pacificidade desta compatibilidade e que, no caso de confronto, é a democracia quem deve prevalecer, uma vez que o capitalismo global impõe danos sistemáticos à maioria da população mundial e à natureza. Outra diferença é que a democracia de alta intensidade é menos processual e mais substantiva que a de baixa intensidade, centrando-se “menos na governabilidade do que na coesão social e na participação dos cidadãos” (2002b, p.165). Esses tipos ideais nunca aparecem puros nos processos políticos concretos, mas com combinações heterogêneas, em formas híbridas.

Santos (2002) identifica duas vulnerabilidades no projeto de democracia de baixa intensidade: uma é que as desigualdades sociais devem ser mantidas num limite politicamente tolerável, sob pena de gerar instabilidade democrática e a outra é que devem existir regras básicas que garantam “a igualdade entre todos os cidadãos perante a lei e uma responsabilidade idêntica do governo em relação a eles” (2002b, p. 172). Essas são condições que têm sido difíceis de sustentar nas democracias ocidentais. Se, em alguns países, a frustração das expectativas colocadas nos regimes democráticos representativos em relação à redistribuição da riqueza, à proteção social e à transparência do poder político gerou instabilidade política, em outros países, foi canalizada, principalmente no nível local, para a forma de democracia participativa, assente “na ideia de que os cidadãos devem participar diretamente nas decisões políticas e não apenas, como quer a democracia representativa, na escolha dos decisores políticos” (SANTOS, 2002a, p.8).

No debate em torno da desejabilidade e/ou da possibilidade das concepções de democracia liberal e participativa, três questões são apresentadas como relevantes por Santos e Avritzer (2003). A primeira diz respeito à democracia como forma ou como substância,

desiguais e, portanto, relações de poder, mas não são fenômenos lineares, produzindo o que ele denomina de globalização hegemônica e contra-hegemônica. A globalização hegemônica (produzida “de cima para baixo”) é aquela que gera fenômenos e entidades dominantes, que se desvinculam de seus âmbitos, espaços e ritmos de origem, expandindo-se para além das fronteiras nacionais e subjugando, por exclusão ou inclusão subordinada, as práticas e os fenômenos locais. A globalização contra-hegemônica (determinada “de baixo para cima”) produz entidades e fenômenos dominados que inicialmente são desintegrados e desestruturados, mas posteriormente revinculados aos seus âmbitos, espaços e ritmos, locais de origem. A globalização contra-hegemônica produz lutas contra a exclusão social, tendo, portanto, fins redistributivos quanto a recursos materiais, sociais, políticos, culturais e simbólicos, baseando-se no princípio da igualdade e da diferença. São lutas por trocas iguais e iguais relações de autoridade, ou seja, visam a transformar trocas desiguais em trocas de autoridade partilhada. Ambos os tipos de fenômenos sofrem transformações internas, de expansão e retração, faces da mesma globalização.

tendo prevalecido nas sociedades contemporâneas a ideia da democracia como forma, em que regras e procedimentos neutralizariam as divergências. As regras de decisão transformaram-se em método de constituição de governos representativos, identificando-se a democracia com as regras do processo eleitoral. Nessa questão, o potencial dos procedimentalismos participativos26 reside em abarcar a representação das diferenças.

Uma segunda questão trata do papel da burocracia na vida democrática, uma vez que a complexidade da administração estatal demandaria agentes especializados que teriam o controle sobre os processos de decisões políticas e econômicas, retirando esse controle dos cidadãos. No entanto, a burocracia produz soluções homogeneizantes e os tempos atuais produzem questões que são cada vez mais plurais e complexas, demandando soluções também plurais, daí a importância de arranjos participativos.

Uma terceira questão diz respeito à inevitabilidade da representação em democracias de larga escala, sustentada na idéia de autorização. O limite da solução da representação é que ela se restringe à perspectiva da autorização, quando também tem relação com identidade e com prestação de contas e, dessa forma, não há representação de agendas e identidades específicas, o que pode ser possível nos arranjos participativos.

O que se vislumbra, portanto, é que a democracia é um dos campos no qual é possível a reinvenção da emancipação social, que reside na complementaridade entre democracia representativa e democracia participativa. Sendo a democracia “uma gramática de organização da sociedade e da relação entre o Estado e a sociedade” (SANTOS e AVRITZER, 2003, p.44), a democracia participativa reconhece a pluralidade humana e nega as formas homogeneizantes de solução para os problemas. A busca dessa solução deve ocorrer por meio de procedimentos decisórios que possibilitem que se expresse a idéia de democracia como forma de vida e de aperfeiçoamento da convivência humana, articulando a inovação social com a inovação institucional.

O procedimentalismo participativo difere daquele próprio da democracia liberal, de agregação de interesses individuais ou de grupos e se funda em “uma forma de exercício coletivo do poder político, cuja base seja um processo livre de apresentação de razões entre iguais” (idem, p.46). Recupera-se, assim, um discurso argumentativo que conecta procedimentalismo e participação e que visa não só à busca de soluções para problemas públicos, mas também inclui o debate sobre as regras da participação, da deliberação e da

26 Os autores denominam de procedimentalismo participativo a experimentação institucional em que as instituições são estruturadas de modo a concretizar não só a participação societária ampliada e diversificada, mas também alterar a relação entre Estado e sociedade (SANTOS e AVRITZER, 2003).

distribuição, para que não haja risco de “assimilacionismo”27. Esta inovação institucional deve articular participação ampliada de atores sociais nos processos de tomada de decisão que venham a incluir novos temas até então ignorados pelo sistema político, redefinindo identidades e pertencimentos.

Inovações institucionais deste tipo, que articulam participação e deliberação, trazem a retórica28 para o campo das decisões públicas. O que se espera é que as decisões acerca de soluções para os problemas públicos não sejam burocráticas, ou seja, decisões autoritárias tomadas a partir da mobilização de procedimentos regularizados e padrões normativos. Elas devem ser assentes na capacidade de convencimento que não subordine a razão aos resultados, mas equilibre-os, e deve se sustentar no diálogo, em que os sujeitos trocam seus argumentos e tentam convencer-se mutuamente. Esse deve ser o princípio regulador da prática argumentativa. Isso implica que não há uma direção pré-definida quanto ao debate e à decisão, uma vez que dependerá de quem participa e das premissas acordadas por eles como argumentação razoável, da capacidade de persuasão e de convencimento de quem participa do processo.

Esses tipos de inovações institucionais demandam a alteração dos padrões de decisão sobre questões públicas, baseados na burocracia e no conhecimento científico, para incluir atores sociais e o senso comum que eles dispõem, superando a ideia de que cidadãos comuns apenas conseguem identificar problemas, mas não têm capacidade de propor soluções para eles - o que Santos (2005) denomina de “cidadania bloqueada”. Trazem a política para o interior do Estado administrativo, uma vez que os procedimentalismos participativos possibilitam a expressão de argumentos plurais e a busca de soluções diferenciadas para questões relacionadas ao bem comum, envolvendo diversos atores sociais e políticos.

Esse tipo de inovação institucional tem o potencial de enfrentar alguns dos riscos relacionados a formas de fascismo social (nomeadamente o fascismo do apartheid social, do Estado paralelo, o para-estatal e o populista)29, uma vez que permitem e promovem a deliberação democrática e, com isso, podem expor publicamente os riscos relacionados aos

27 _{Santos entende como “assimilacionismo” a participação sem discussão acerca das regras sobre esta mesma}

participação (2005a, p.79).

28 _{Para Santos, “A retórica é uma forma de argumentar através de motivos razoáveis, no intuito de explicar}

resultados já consumados ou de procurar adesão à produção de resultados futuros” (2000, p.98), podendo a adesão ocorrer por meio da persuasão ou do convencimento. A primeira assenta-se na motivação para agir, intensificando a motivação por meios emocionais e a tônica é colocada nos resultados. O segundo assenta-se na avaliação das razões para agir, em que a ação pode ou não ocorrer e a tônica recai no esforço de apresentar razões para eventuais resultados.

diversos tipos de fascismo social, colocando-os em debate público e propiciando a busca de soluções alternativas. São instituições que devem articular o respeito à igualdade e o princípio do reconhecimento da diferença, que incluem novos atores e novos temas e, por isso mesmo, também deverão ser mais conflituosas, daí a importância de se assegurarem procedimentos que possibilitem a expressão da pluralidade e a busca de soluções que sejam aceitas por aqueles que participam dos processos deliberativos. Como o Estado tem se transformado na sua natureza, cabendo-lhe coordenar os interesses, fluxos e organizações, a luta pela democratização das funções de coordenação dos interesses distintos coloca o Estado “mais diretamente comprometido com os critérios de redistribuição e, portanto com os critérios de inclusão e exclusão” (Santos, 2005, p.56), o que indica que esses novos espaços são também locais de disputas e conflito. No entanto, a própria capacidade de que esses atores determinem os termos do conflito aponta para o potencial de transformação do poder contido nessas inovações institucionais.

2.4 As relações entre Estado e sociedade civil e seu potencial para a renovação do Estado