ANKARA ÜNİVERSİTESİ FEN BİLİMLERİ ENSTİTÜSÜ
YÜKSEK LİSANS TEZİ
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÖLGESEL POLİTİKALAR VE TÜRKİYE’NİN UYUM SORUNLARI
İbrahim Çağan KAYA
TARIM EKONOMİSİ ANABİLİM DALI
ANKARA 2016 Her Hakkı Saklıdır
i ETİK
Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü tez yazım kurallarına uygun olarak hazırladığım bu tez içindeki bütün bilgilerin doğru ve tam olduğunu, bilgilerin üretilmesi aşamasında bilimsel etiğe uygun davrandığımı, yararlandığım bütün kaynakları atıf yaparak belirttiğimi beyan ederim.
11/11/2016
İbrahim Çağan KAYA
ii ÖZET
Yüksek Lisans Tezi
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÖLGESEL POLİTİKALAR VE TÜRKİYE’NİN UYUM SORUNLARI
İbrahim Çağan KAYA
Ankara Üniversitesi Fen Bilimleri Enstitüsü Tarım Ekonomisi Anabilim Dalı
Danışman: Doç.Dr. Sema GÜN
Avrupa Birliği’nin kurucu antlaşmalarında belirtildiği üzere, üye ülkeler arasındaki bölgesel farklılıkların azaltılması temel amaçlardan biridir. Bölgesel farklılıkların giderilmesine yönelik olarak AB Bölgesel Politikası geliştirilmiştir. Bölgesel politika yıllar içinde reforma tabi tutulmuş ve 2008 yılı krizi sonucunda oluşturulan 2020 Stratejisi kapsamında “Akılcı Büyüme” odaklı hale getirilmiştir. Türkiye’de, bölgesel farklılıkların giderilmesi çalışmalarına 1963 I. kalkınma planı ile başlanmış, fakat merkezi kararların bölgesel yapıdan farklı olmasından dolayı başarılı olunamamıştır. Türkiye’nin AB’ye adaylık sürecinin başlamasıyla birlikte, bölgesel politika konusunda uyum çalışmaları hızlanmıştır. AB İlerleme Raporlarına göre 2009 yılına kadar sınırlı bir ilerleme kaydedilmiştir. Yapılan çalışmaları genelde yasal düzenlemeler olup, bölgesel gelişmeye etki edecek atılım sağlanamamıştır. 2010 yılında kalkınma ajanslarının kurulması ile bölgesel projeler yerel düzeyde hazırlanmaya başlanmış, bölgesel kalkınma planları hazırlanmış ve merkezin projeler üzerindeki yetkisi azaltılması amaçlanmıştır. Türkiye’nin bölgesel gelişme konusunda yaptığı uyum çalışmaları her ne kadar yasal mevzuat üzerinde uyumlu gözükse de, AB 2020 stratejisi kapsamındaki bölgesel gelişme hedeflerinden uzaktır. Bölgesel projelerin ve bölgesel kurumların etkinliğinin ölçülememesi, bölgesel farklılıkların azaltılması konusunda Türkiye’nin hangi noktada olduğu ile ilgili belirsizlik yaratmaktadır. Bölgesel politika yürütücülerinin, yerel düzeyde sadece mali bir araç olarak faaliyet göstermesi ve aktardığı fonları denetleyememesi, aynı zamanda politika üretme ve yürütme konusunda merkez ekseninden çıkamaması, etkin bölgesel gelişme politikalarını engellemektedir. Uyumun sağlanabilmesi amacı ile, uyum performansına ait hedef göstergelerinin objektif olarak hazırlanması ve takip edilmesi gereklidir. Ayrıca, AB tarafından hibe olarak verilen mali yardımlar ile bölgesel politikanın finanse edilmeye çalışılması gerçekçi değildir. Olası AB üyeliği sonrasında bölgesel bütçe dağılımının oldukça etkileneceği ve AB tarafından buna karşı bir önlem alınacağı çok açıktır. Bu sebepten dolayı Türkiye’nin sabit sermaye yatırımlarına ihtiyacı vardır ve bu yatırımların bölgesel farklılıkların yüksek olduğu bölgelere yatırımcı çekilerek yapılması ve Ar-Ge ve teknoloji yoğun sektörlere yönelik olması katma değer üzerinde olumlu etki yapacaktır. Bölgesel politika konusunda sorumlu olarak kurumların idari kapasitelerinin kuvvetlendirilmesi ile fonların bölgesel politika konusunda kullanımı konusunda verimlilik artışı sağlanacaktır. Kalkınma ajanslarının merkezi yönetimden bağımsız olarak üretecekleri bölgesel politikaların daha etkin olacağı gayet açıktır.
Kasım 2016, 180 sayfa
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Bölgesel Politika, Bölgesel Farklılıklar, Uyum Politikası
iii ABSTRACT
Master Thesis
REGIONAL POLICIES IN EUROPEAN UNION AND HARMONIZATİON PROBLEMS OF TURKEY
İbrahim Çağan KAYA
Ankara University
Graduate School of Natural and Applied Sciences Department of Agricultural Economics
Supervisor: Assoc.Prof.Dr. Sema GÜN
As it is stated in the founding treaties of the European Union, decreasing regional differences among member nations has been one of the main objectives. European Union Regional Policy has been developed in order to eliminate regional discrepancies. The regional policy has been reformed throughout the years and has shifted its focus towards “Smart Growth” with the Europe 2020 Strategy developed after the 2008 crisis. In Turkey, studies to eliminate regional discrepancies have started with 1963 I.
Development Plan; however the studies failed since the decisions made by the central authority were not compatible with the regional structure. Along with the acceptance of Turkey’s accession stage to the European Union, practice on competence in regional policies has started. Until 2009 there has been limited improvement according to the Progress Reports. A substantial portion of the practices were legislative regulations and they could not provide the breakthrough that would affect regional development. With the founding of development agencies in 2010, regional policies have started to be prepared at the local level and central authority on the projects has been planned to get reduced. Regional plans prepared by the development agencies have been made compatible with the central plans. Despite the seeming compatibility of Turkey’s competence practices in regional development with the European Union in the legislations, it is still far away from the regional development goals identified in the context of EU 2020 strategy. Not being able to assess the effectiveness of regional policies and regional institutions creates ambiguity on where Turkey is in decreasing regional discrepancies. Regional policy executioners operating only as financial tools on local level, not controlling the funds they transfer and at the same time not leaving the axis of central authority in making and pursuing policies restrain effective regional development policies. In order to provide compliance, target indicators regarding the compliance performance are required to be prepared and monitored objectively. Attempts to finance regional policies only with financial aids donated by EU are not realistic. It is clear that after a potential Turkey membership, regional budget distribution is sure to be affected considerably and EU is to take precautions against this. For this reason, Turkey needs fixed capital investments and it is important that these investments which R&D and technology intensive sectors would have positive effect on value added are made by attracting investors to regions with high regional discrepancy. Investments in. By strengthen the administrative capacity of regional policy responsible institutions,, the efficiency of fund usage on regional policy would increase. It is clear that the policies produced by development agencies independently from central administration would be more efficient.
November 2016, 180 pages
Key Words: European Union, Regional Policy, Regional Disparities, Cohesion Policy
iv
İÇİNDEKİLER
TEZ ONAY SAYFASI
ETİK ... i
ÖZET... ii
ABSTRACT ... iii
SİMGELER DİZİNİ ... vii
ŞEKİLLER DİZİNİ ... ix
ÇİZELGELER DİZİNİ ... x
1.GİRİŞ ... 1
2.KURAMSAL KAVRAMLAR ... 5
2.1 Bölge Kavramı ... 5
2.2 Bölgesel Farklılıklar... 7
2.3 Bölgesel Gelişme Kavramı ... 10
2.4 Bölgesel Gelişme Politikası Kavramı ... 10
3. MATERYAL VE YÖNTEM ... 12
3.1 Materyal ... 12
3.2 Yöntem ... 12
4. AB’NİN TARİHÇESİ VE GENİŞLEME SÜRECİ ... 16
5. AVRUPA BİRLİĞİ BÖLGESEL POLİTİKASI ... 25
5.1 AB’de Bölgesel Farklılıklar ... 25
5.2 Avrupa Birliği’nde Bölgesel Politika Geliştirme Amaçları ... 29
5.3 AB Bölgesel Politikasının Tarihsel Gelişimi ... 30
5.3.1 1957-1999 Dönemi... 30
5.3.2 2000-2006 Dönemi... 34
5.3.3 2007-2013 Dönemi... 40
5.4 Avrupa 2020 Stratejisi ve Bölgesel Politikanın Geleceği ... 54
5.4.1 2020 stratejisinin hedefleri ve hedef performansları ... 60
5.4.2 2020 stratejisi ile desteklenmesi gereken öncelikler ... 69
5.4.3 Bölgesel politikanın geleceği ve uyum politikası 2014-2020 dönemi ... 71
5.5 AB Bölgesel Politika Uygulama İlkeleri ... 83
5.5.1 Yoğunlaşma ilkesi ... 83
5.5.2 Programlama ilkesi... 84
5.5.3 Ortaklık ilkesi ... 85
v
5.5.4 Katılımcılık ilkesi ... 85
5.5.5 AB bölgesel politikası üye ülke örnekleri ... 86
6. TÜRKİYE’NİN AB BÖLGESEL POLİTİKASINA UYUMU ... 99
6.1 Türkiye’de Bölge Kavramının Gelişimi ... 99
6.2 Türkiye’de Bölgesel Farklılıklar ... 101
6.3 Türkiye’de Yürütülen Bölgesel Projeler ... 105
6.4 Kalkınma Planları-Yıllık Programlar ve Bölgesel Gelişme Politikaları ... 111
6.4.1 Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1963-1967) ... 111
6.4.2 İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1968-1972) ... 112
6.4.3 Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1973-1977)... 113
6.4.4 Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı (1979-1983) ... 113
6.4.5 Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Programı (1985-1989) ... 113
6.4.6 Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı (1990-1994) ... 114
6.4.7 Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000)... 115
6.4.8 Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (2001-2005) ... 115
6.4.9 Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2007-2013) ... 116
6.4.10 Kırsal Kalkınma Planı 2010-2013 ... 117
6.4.11 Onuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı (2014-2018) ... 119
6.4.12 Katılım Öncesi Ekonomik Program 2014-2016 ... 121
6.4.13 Orta Vadeli Program (2014-2016) ... 122
6.4.14 2016 Yılı Programı ... 123
6.5 Türkiye’nin AB Bölgesel Politikasına Uyumunun Değerlendirilmesi ... 124
6.5.1 2001 Katılım Ortaklığı Belgesi ... 124
6.5.2 Katılım Ortaklığı Belgesi (2003 Revize) ... 125
6.5.3 Katılım Ortaklığı Belgesi (2006 Revize) ... 125
6.5.4 Katılım Ortaklığı Belgesi (2008 Revize) ... 126
6.5.5 Ulusal Program (2001) ... 127
6.5.6 Ulusal Program (2003) ... 127
6.5.7 Ulusal Program (2008) ... 128
6.5.8 AB İlerleme Raporları ... 129
6.6 AB Bölgesel Politikasına Uyum Çalışmaları ... 135
6.6.1 Eş Finansmanlı Kalkınma Programları ... 136
6.6.2 Katılım Öncesi Mali Yardım Programı (IPA) ... 141
6.7 Türkiye’de Bölgesel Politikayı Yürüten Kurumlar ... 149
vi
6.8 Kalkınma Ajanslarının Bölgesel Politika Kapsamında Rolü ... 152
7. SONUÇ ... 157
KAYNAKLAR ... 163
EK 1 Düzeylere Göre Bölgelerin Dağılımı ... 178
ÖZGEÇMİŞ ... 180
vii
SİMGELER DİZİNİ
€ Euro
$ Dolar
Kısaltmalar
AB Avrupa Birliği
ABKF Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu AET Avrupa Ekonomik Topluluğu
AK Avrupa Komisyonu
AP Avrupa Parlamentosu Ar-Ge Araştırma Geliştirme ASF Avrupa Sosyal Fonu
ATYGF Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu AYB Avrupa Yatırım Bankası
BYMA Balıkçılık Yönlendirme Mali Aracı CARDS
Batı Balkanlarda Yeniden Yapılanma, Kalkınma ve İstikrara Yönelik Topluluk Yardımı
DAP Doğu Anadolu Projesi
DOKAP Doğu Karadeniz Kalkınma Programı DPT Devlet Planlama Teşkilatı
ESPON Avrupa Mekansal Planlama Gözlem Ağı EURATOM Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
GAP Güneydoğu Anadolu Projesi GKRY Güney Kıbrıs Rum Yönetimi GSKD Gayri Safi Katma Değer GSYH Gayri Safi Yurt İçi Hasıla IMF Uluslararası Para Fonu
IPA Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı
ISPA Katılım Öncesi Yapılandırma Politikası Aracı İBBS İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflaması
JASMINE Avrupa’daki Mikro-finans Kurumlarını Desteklemek için Ortak Eylem JASPERS AB Bölgelerinde Destekleme Projeleri Ortak Yardımı
JEREMIE KOBİ’ler için Ortak Avrupa Kaynakları
JESSICA Kentlerde Sürdürülebilir Yatırım için Ortak Avrupa Desteği KOBİ Küçük ve Orta Büyüklükte İşletmeler
KOP Konya Ovası Projesi
MFİB Merkezi Finans ve İhale Birimi
viii MTEP Milyon Ton Eşedeğer Petrol
NUTS İstatistik için Bölge Birimleri Sistematiği OTP Ortak Tarım Politikası
ÖUKP Ön Ulusal Kalkınma Planı
PHARE Polonya ve Macaristan: Ekonomilerini Yapılandırmak için Yardım SAPARD Tarımsal ve Kırsal Kalkınma için Özel Eylem Programı
SEGE Sosyo Ekonomik Gelişme Endeksi
SWOT Güçlü yönler, Zayıf yönler, Fırsatlar, Tehditler TÜİK Türkiye İstatistik Kurumu
YHGP Yeşil Irmak Havzası Geliştirme Projesi
ix
ŞEKİLLER DİZİNİ
Şekil 2.1 OECD ülkelerinin ortalama kişi başına düşen harcanabilir gelirleri -
2015 ($)... 8
Şekil 2.2 OECD ülkelerinin bölgesel gelir dağılımı-2015 (100:00)... 9
Şekil 4.1 AB kurucu ülkeleri... 16
Şekil 5.1 Satın alma paritesine göre kişi başına düşen GSYH (NUTS II-2014).. 26
Şekil 5.2 İşsizlik oranı (NUTS II-2014)... 27
Şekil 5.3 Net göç hızı (NUTS III-2014)... 28
Şekil 5.4 2007-2013 döneminde mali yardımı alacak bölgelerin destek türüne göre dağılımı... 42
Şekil 5.5 Rekabet edebilirlik ve istihdam politikasının uygulandığı bölgeler... 45
Şekil 5.6 Bölgesel işbirliği kapsamında olan bölgeler... 46
Şekil 5.7 Tuna bölgesel stratejisi kapsamındaki ülkeler... 51
Şekil 5.8 AB-27 işsizlik ve büyüme oranlarının yıllara göre değerleri... 55
Şekil 5.9 Zayıflık gösterge sayılarını bölgesel dağılımı... 60
Şekil 5.10 Üye ülkelerin ve türkiye'nin 2020 stratejisi göstergelerinin performans ölçüm grafiği... 68
Şekil 5.11 Politika kapsamında desteklenecek bölgelerin tarihsel gelişimi... 72
Şekil 5.12 2014-2020 yapısal fonların amaçlara göre dağılımı... 77
Şekil 5.13 2014-2020 dönemi yapısal fonların coğrafi dağılımı... 81
Şekil 5.14 2014-2020 dönemi uyum fonunun coğrafi dağılımı... 82
Şekil 6.1 IPA idari birimler... 150
Şekil 6.2 Kalkınma ajansları idari yapılanma... 151
x
ÇİZELGELER DİZİNİ
Çizelge 2.1 NUTS nüfus kriterleri... 5
Çizelge 2.2 NUTS düzeylerine göre bölge sayıları... 6
Çizelge 5.1 1994-1999 döneminde ABKF'den üye devletlere aktarılan pay (%)... 33
Çizelge 5.2 Yapısal fonların hedeflere göre dağılımı (2000-2006)... 35
Çizelge 5.3 2000-2006 dönemi hedeflere göre finansal program (milyon €)... 39
Çizelge 5.4 2000-2006 dönemi ile 2007-2013 dönemleri arasındaki hedef ve finansal araç farklılaşması... 43
Çizelge 5.5 2000-2006 dönemi hedeflerinden bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam hedefine geçiş kriterleri... 45
Çizelge 5.6 INTERREG IVC kapsamında aktarılan fonların katkı tipi ve öncelik ayrımında dağılımı (€)... 48
Çizelge 5.7 URBACT II kapsamında aktarılan fonların katkı tipi ve öncelik ayrımında dağılımı (€)... 48
Çizelge 5.8 ESPON kapsamında aktarılan fonların katkı tipi ve öncelik ayrımında dağılımı (€)... 49
Çizelge 5.9 Bölgesel politika bütçesinin ülke ve hedefe göre dağılımı... 53
Çizelge 5.10 2007-2013 yılları arasında verilecek mali yardımların ülke bazında yıllara göre dağılımı (milyon €)... 54
Çizelge 5.11 AB 2020 stratejisi genel zayıflık endeksi... 59
Çizelge 5.12 2020 stratejisi ekonomi ile ilgili hedef göstergelerinin ülke bazında dağılımı... 61
Çizelge 5.13 2020 stratejisi çevre ile ilgili hedef göstergelerinin ülke bazında dağılımı... 64
Çizelge 5.14 2020 stratejisi eğitim ve sosyal dışlama ile ilgili hedef göstergelerinin ülke bazında dağılımı... 65
Çizelge 5.15 AB-15 ülkeleri için 2000-2006 ve 2007-2013 yılları kriterlerinin bölgelere göre dağılım sayısı 71 Çizelge 5.16 AB-15 ülkelerinin bölgesel politika bütçesinden aldıkları payların dönemler itibariyle karşılaştırılması (%)... 73
Çizelge 5.17 En fazla büyüme gösteren NUTS II bölgeleri... 74
Çizelge 5.18 2014-2020 dönemi uyum politikası yapısı... 75
Çizelge 5.19 2014-2020 uygunluk kriterleri... 76
Çizelge 5.20 Yapısal fonların ülkelere ve amaçlara göre dağılımı (milyon €). 78 Çizelge 5.21 Macaristan en zengin ve fakir bölgeler arasındaki fark... 87
Çizelge 6.1 Kalkınmada öncelikli iller... 100
Çizelge 6.2 Yıllar itibari ile illerin ve bölgelerin gelişmişlik sıralamaları... 102
Çizelge 6.3 İBBS II düzeyinde bölge gelişmişlik göstergeleri... 104
Çizelge 6.4 Bölgesel gelişme ve rekabet edebilirlik - gelişme ve hedefler.... 120
Çizelge 6.5 2009-2013 yılları arası ilerleme raporları (Özet)... 131
xi
Çizelge 6.6 Gelişme eksenlerine ait maliyet tablosu (milyon €)... 136 Çizelge 6.7 Doğu Anadolu kalkınma planı kapsamında AB tarafından
sağlanan hibeler ve tutarları... 139 Çizelge 6.8 Bölgesel kalkınma operasyonel programının alt bileşenlere göre
dağılımı (milyon €)... 142 Çizelge 6.9 IPA çevre operasyonel programı finansman çizelgesi (milyon
€)... 144 Çizelge 6.10 IPA türkiye ulaştırma operasyonel programı finansman çizelgesi
(milyon €)... 145 Çizelge 6.11 IPA rekabet edebilirlik operasyonel programı finansman tablosu
(milyon €)... 147 Çizelge 6.12 IPA II dönemi fonların önceliklere göre dağılımı (milyon €)... 148
1 1. GİRİŞ
II. Dünya Savaşından sonra ulus devletlerin, savaşın yarattığı olumsuz etkilerden kendi başlarına çıkamayacakları anlaşılmıştır. Ulus devlet ilkesi, yerini büyük bir hızla bölgesel oluşumlara bırakmıştır. Coğrafi olarak başlayan siyasi kutuplaşma ilkesi ile ilk bölgesel oluşumlar ortaya çıkmıştır. NATO ve Varşova Paktı ilk siyasi bölgesel oluşumlardır. Avrupa içerisinde bölgeselleşme hareketleri 1951 yılında 6 ülke tarafından kurulan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ile başlamıştır. Zamanla diğer ülkelerin katılımı ile genişleyen birlik 1992 yılında Maastricht Antlaşması ile Avrupa Birliği (AB) adını almıştır.
AB, sadece siyasi bir bölgesel oluşum değildir. Aynı zamanda ekonomik ve sosyal olarak ortak bir yapıdır. Birlik üye ülkelerinin ekonomik ve sosyal olarak birbirleri ile uyumlu olması gerekmektedir. Bu yüzden ortak bir uyum politikasına ihtiyaç duyulmuştur. 1957 Roma Antlaşması ile temelleri atılan bölgesel politika, üye ülkelerin kendi içlerindeki ve ülkelerin kendi aralarındaki fakir ve zengin bölge farklılaşmasını azaltmayı amaçlamıştır ve sorunlar sadece ekonomik açıdan ele alınmıştır. AB doğası gereği devamlı genişlemeye devam etmiştir. Her eklenen yeni ülke ile sadece ekonomik olarak yetersiz bölgeler birliğe dahil olmamıştır. Aynı zamanda sosyo kültürel olarak birliğe uyum sağlayamayacak ülkelerde eklenmiştir. 2008 ekonomik krizine kadar ekonomik ve sosyal alanda karşılıksız desteklenen bu bölgeler AB üzerinde oldukça büyük bir yük getirmiş ve bölgesel politika konusunda köklü revizyon ihtiyacını doğurmuştur.
2014 yılında AB bölgesel politikası, Avrupa 2020 stratejisi hedefleri doğrultusunda oldukça büyük bir reforma tabi tutulmuştur. Gelişmemiş bölgelerin amaç gösterilmeden doğrudan desteklenmesi yerine, bölgelerin ekonomik yapılarına uygun ve istihdam yaratıcı sektörlerin desteklendiği akılcı bir büyüme sistemi getirilmiştir. Ayrıca Ar-Ge ve yenilik konularında bölgelerin desteklenmesi amaçlanmıştır. Ekonomik büyümenin sağlanabilmesi amacıyla yapılacak desteklerin, üretim artışına yol açacağı varsayımıyla 2020 hedeflerinin içerisine çevre konusu da eklenmiştir. Sektörlerin yaratacakları ekonomik gelişmenin çevreye duyarlı olması ve sera gazı emisyonunda üst limitlerin
2
belirlenmesi yoluyla çevre dostu bir büyüme hedeflenmiştir. 2020 stratejisi, bölgesel gelişmeyi sadece ekonomik olarak ele almamaktadır. Gelişmemiş bölgelerin sosyal açıdan da gelişmiş bölgelerin düzeyine getirilmesi amaçlanmaktadır. Eğitimli nüfusun artırılması ve sosyal olarak dışlanmış bölgelerin AB hedeflerine uygun hale getirilmesine yönelik politikaların desteklenmesi öngörülmüştür. 2014-2020 döneminde önceki dönemlerden farklı olarak ekonomik ve sosyal gelişmenin sağlanması için karşılıksız mali transferlerin yerine, hedeflere yönelik ve desteklenen ülkelerin de dahil olduğu finansal bir sistem getirilmiştir.
AB bölgesel gelişme politikası sadece üye ülkelere için geliştirilmemiştir. Aday ülke durumunda olan ülkelerin, üye ülke durumuna geçtiklerinde, AB ile tam uyumlu hale gelmiş olmaları gerekmektedir. AB ile uyumun, kurumsal yapı ve yasal mevzuat üzerinden olduğu kadar, ekonomik ve sosyo kültürel açıdan da sağlanması gerekmektedir. 2004 yılındaki ve önceki genişleme süreçlerinin tamamında aday ülkeler, sadece yasal mevzuat üzerinden AB ile uyumu sağlayabilmişler fakat ekonomik ve sosyokültürel açıdan uyumu tam olarak sağlayamamışlardır. 2004 yılı genişlemesi ile birlikte, eski Doğu bloku ülkeleri birliğe katılmışlardır. Ekonomik ve siyasi sistem olarak merkezi planlama sisteminden çıkmış olan bu ülkeler adaylık sürecinde yapısal reformlarını tamamlayamamışlardır. AB tarafından yapısal araçlar ile yapılan mali yardımların verimli bir şekilde kullanılamaması, mali yardımların doğru projelere aktarılamaması ve AB tarafından fonların kullanım şekillerinin denetlenmemesinden dolayı ekonomik açıdan geliştirilmesine çalışılan bölgelerde istenen sonuçlar alınamamıştır. Nüfus olarak %20 genişleyen AB, ekonomik olarak sadece %5 büyüyebilmiştir.
2016 yılı itibari ile aday ülke konumunda olan ülke sayısı 5 olup; bu ülkeler ise, Arnavutluk, Makedonya, Karadağ, Sırbistan ve Türkiye’dir. Katılım müzakereleri yapılan ülkeler ise Sırbistan ve Türkiye’dir. Türkiye ile katılım müzakereleri 2005 yılında başlamasına rağmen adaylık süreci 1960’lı yıllarda başlamıştır. Türkiye’nin AB’ye üye ülke olma çalışmaları, 1999 yılı Helsinki Zirvesinde adaylığının kesinleşmesiyle birlikte yasal zemine oturmuştur (http://www.europarl.europa.eu 1999a). 2005 yılında müktesebat konusunda uyum çalışmaları başlamıştır. AB uyum
3
çalışmaları kapsamında 35 konu başlığında yasal ve kurumsal uyumun sağlanması gerekmektedir. 2005 yılından başlayan katılım müzakerelerinde 2016 yılı itibariyle 16 konu başlığı açılmıştır. Tezin konusu olan bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu 22. başlıktır ve 2013 yılında açılmıştır.
Müzakere başlıklarından biri olan bölgesel politikanın temel amacı bölgesel farklılıkların azaltılarak aday ülkenin AB üye ülkelerine uyumlaştırılmasının sağlanması olarak düşünülmektedir. Bu açıdan değerlendirildiğinde Türkiye’de bölgesel gelişmişlik farklılıkları oldukça fazladır. Türkiye tarafından yaratılan gayri safi katma değere (GSKD) 26 bölgenin katkısı incelendiğinde, 2004-2011 yılları arasında, Türkiye GSKD’sinin yaklaşık %50’si sadece 3 bölge (6 il) tarafından sağlanmaktadır. Bu durum ekonomik farklılaşmayı ortaya net bir şekilde koymaktadır. Uygulanan politikaların yetersiz kaldığı, bölgelerin gelişme sağlayamadığı gayet açıktır (http://www.tuik.gov.tr 2011a). 2014 yılı yoksulluk çalışmasına göre, nüfus gelire göre
%20’lik beş gruba bölünmüştür. En zengin olan son grup ile en fakir olan ilk grup arasındaki oran 7.7 çıkmıştır. Buna göre en zengin kesim, en yüksek kesimden yaklaşık 8 kat daha fazla kazanmaktadır. GSKD ve yoksulluk çalışmaları sonuçlarına bakıldığında bölgeler arasında ve bölgelerin kendi içlerinde ciddi farklılaşmalar bulunmaktadır (http://www.tuik.gov.tr 2015a).
Tarihsel olarak incelendiğinde Türkiye’de bölgesel politika ile ilgili çalışmalar, 1960’lı yıllarda planlı kalkınma dönemi ile başlamıştır. 1990’lı yılların sonuna kadar bölgesel gelişmişlik farklılıklarının giderilmesine yönelik çok fazla çalışma yapılmamış sadece durum tespiti yapılmıştır. 2002 yılında çıkarılan kanunla beraber Türkiye 12 ana ve 26 alt bölgeye bölünmüştür (http://www.resmigazete.gov.tr 2002). Bölgelerin kalkınmasına yönelik projeler üretilmeye başlanmıştır. 2005 yılından itibaren başlayan AB müzakereleri ile bölgesel politika konusunda ulusal çalışmalar artık AB bölgesel politikası odaklı hale gelmiş ve bu çalışmaların büyük bir çoğunluğu Türkiye’nin yasal mevzuatının AB’ye uyumlaştırılması üzerine olmuştur. Avrupa Komisyonu (AK) tarafından yıllık olarak hazırlanan ilerleme raporlarında bölgesel politika konusunda 2009 yılına kadar sadece yasal mevzuatın uyumlaştırılması konusunda çalışmaların yapıldığı ve bu çalışmaların sınırlı olduğu, idari ve teknik kapasitenin yetersiz olduğu
4
belirtilmiştir. 2010 yılından itibaren yayınlanan ilerleme raporların bazı ilerlemelerin kaydedildiğinden bahsedilmeye başlanmıştır AB’ye uyum çalışmaları kapsamında, bölgesel farklılıkları gidermeye yönelik yapılan projelerin finansmanında katılım öncesi mali yardım aracı (IPA) kullanılmıştır. AB tarafından sağlanan bu hibeler çevre, ulaştırma, bölgesel rekabet edebilirlik ve kırsal kalkınma alanlarında kullanılmıştır (http://www.ab.gov.tr 2015b). AB bölgesel politikası konusunda atılan en önemli adım 2006 yılında kalkınma ajanslarının kurulmasıdır. Kalkınma ajanslarına kendilerin bağlı bölgelerdeki kalkınmayı sağlama görevi verilmiştir. Merkezi idarenin bölgelerdeki temsilcisi rolü olan kalkınma ajansları, yönetim olarak özerk bir yapıda kurulmuştur (http://www.resmigazete.gov.tr 2006a). Kendilerine bağlı bölgelerdeki gelişmeyi sağlamaya yönelik bölge planları hazırlamışlar ve yürürlüğe koymuşlardır.
AB bölgesel politikası konusunda Türkiye tarafından atılan adımlar, her iki tarafı önemli derecede etkilemektedir. AB bölgesel politikası, bölge GSKD’si AB ortalamasının %75’inden az bölgelerin desteklenmesi için mali fon aktarmaktadır.
Türkiye’nin olası üyeliğinin sonucu olarak, ülke tamamının bölgesel politika kapsamında desteklenmesi gerekmektedir. Bölgelerin alacakları fon miktarı nüfus ile doğru orantılıdır. 2004 yılında Polonya’nın AB’ye katılması ile birlikte, nüfusa oranla bütçeden en fazla pay alan ülke konumuna gelmiştir (http://ec.europa.eu 2013a). Aynı durumda olan Türkiye’nin AB’ye katılması durumunda, üye ülkelerin bölgesel politika konusunda aldıkları pay bölgesel politika bütçesinin sabit kaldığı varsayımı ile giderek küçülecektir. Bu durumun başlıca nedeni, her genişleme ile birlikte, gelişmemiş veya az gelişmiş ülkeler birliği dahil olmakta ve ekonomik olarak birliğe yaptıkları katkı, destekleme kapsamında alacakları fon miktarından daha az olmasıdır. Bu açıdan ele bakıldığında Türkiye’de yapılacak bölgesel politika çalışmalarının AB bölgesel politikasına yönelik olmalı fakat yapılacak çalışmaların finansmanı konusunda AB tarafından destek beklenmemelidir. Ulusal ve yerel düzeyde kurum ve kuruluşların bölgesel politika çalışmalarına dahil edilmesi ile hem karar alma sürecinde katılımcılık gerçekleşecek hem de finansal anlamda daha fazla paydaş politikaya katılacaktır.
5 2. KURAMSAL KAVRAMLAR
2.1 Bölge Kavramı
Bölge kavramı, temelde bir ulus devletin altında oluşturulmuş kara parçasının sınırları (homojen özelliklere sahip) veya farklı özelliklere göre belirlenmiş bir kara parçası olarak tanımlanabilir (Ecemiş-Kılıç ve Mutluer 2004). Bölgeyi tanımlayan kendine özgü özellikler vardır. Buna göre bölge kavramı şu şekildedir:
Doğal sınırlardan ve iklimsel koşullardan oluşan bölgeler
Tarihsel sınırlardan oluşan bölgeler
İdari sınırlardan oluşan bölgeler
AB bölgesel politikasının uygulanmasında idari bölgeler kavramı kullanılmaktadır.
AB’de İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması (İBBS); Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques (NUTS), üye devletler için idari sınırlara dayalı bir bölge sınıflaması oluşturulmuştur (http://ec.europa.eu 2010c). NUTS’a duyulan ihtiyaç bölgesel verilerin karşılaştırılabilmesinden kaynaklanmaktadır. Doğal ve tarihsel sınırlardan oluşmuş bir bölünüş ülkeler ve bölgeler arası bir standart yaratamayacağı için NUTS standardı ile bölgeleri karşılaştırabilme olanağı doğmuştur. Buna göre, NUTS nüfus büyüklüklerine göre üç düzeye ayrılmakta olup düzeylere ait bilgiler çizelge 2.1’de verilmiştir. ;
Çizelge 2.1 NUTS nüfus kriterleri (http://ec.europa.eu 2010c) Bölge Düzeyi Minimum Nüfus Maksimum Nüfus
NUTS I 3000000 7000000
NUTS II 800000 3000000
NUTS III 150000 800000
6
2013 yılı verilerine göre AB-28 NUTS I düzeyinde 98, NUTS II düzeyinde 273 ve NUTS III düzeyinde ise 1315 bölgeye ayrılmıştır. Çizelge 2.2’den anlaşılacağı üzere en çok bölgeye NUTS III düzeyinde 412 bölge ile Almanya sahiptir (http://ec.europa.eu 2010d).
Çizelge 2.2 NUTS düzeylerine göre bölge sayıları (http://ec.europa.eu 2010d)
ÜYE ÜLKELER ADAY ÜLKELER
Ülke Adı NUTS
I
NUTS II
NUTS
III Ülke Adı NUTS
I
NUTS II
NUTS III
Almanya 16 38 412 İzlanda 1 1 2
Avusturya 3 9 35 Karadağ 1 1 1
Belçika 3 11 44 Makedonya 1 1 8
Bulgaristan 2 6 28 Sırbistan 2 5 24
Çekya 1 8 14 Türkiye 12 26 81
Danimarka 1 5 11 TOPLAM 17 34 116
Estonya 1 1 5
Finlandiya 2 5 19
Fransa 9 26 100
GKRY 1 1 1
Hırvatistan 1 3 21
Hollanda 4 12 40
İngiltere 12 37 139
İrlanda 1 2 8
İspanya 7 19 59
İsveç 3 8 21
İtalya 5 21 110
Letonya 1 1 6
Litvanya 1 1 10
Lüksemburg 1 1 1
Macaristan 3 7 20
Malta 1 1 2
Polonya 6 16 66
Portekiz 3 7 30
Romanya 4 8 42
Slovakya 1 4 8
Slovenya 1 2 12
Yunanistan 4 13 51
TOPLAM 98 273 1315
AB’de yapısal fon tüzük ve yönetmeliklerinin uygulanmasında NUTS bölgelerinin tanımlanmasının büyük bir önemi vardır. Şöyle ki, bölgesel planlamanın ve programlamanın yapılmasında, bu programların ve projelerin uygulanmasının
7
izlenmesi, kontrolü ve değerlendirilmesinde NUTS II düzeyinde istatistiksel verilere ihtiyaç duyulmakta ve yapısal fonlar yine bu düzeydeki bölgelere aktarılmakta ve yönetilmektedir (Hasançebi 2004).
2.2 Bölgesel Farklılıklar
Bölgesel farklılıklar tanım olarak, coğrafi alanların çeşitli kriterler üzerinden değerlendirilmesi ve kriterlerin bölgeler arasında tutarsız olmasıdır. Coğrafi alan olarak, ülkeler ele alınabileceği gibi ilçe düzeyinde de değerlendirme yapılabilir.
Değerlendirme kriterleri genellikle ekonomik ve sosyal göstergeler üzerinden seçilmektedir. Ekonomik göstergeler olarak, kişi başına düşen GSYH, istihdam oranı, ücret oranları vb.; sosyal göstergeler olarak ise, eğitim, sosyal dışlanmışlık vb.
göstergeler kullanılmaktadır.
Bölgelerin kendi aralarında ve içlerinde bulundukları farklılıkların giderilmesi bölgesel farklılıklar ayrı olarak değerlendirilmelidir. Örneğin, ülkelerin ortalama kişi başına düşen harcanabilir gelir bilgilerinin yer aldığı şekil 2.1 incelendiğinde, ülkelerin birbirlerinden oldukça farklılaştıkları görülmektedir. En yüksek gelir ABD’de iken en düşük gelir Meksika’dadır. Coğrafi olarak birbirleri ile komşu olsalar da gelir dağılımı olarak oldukça farklı yapıda oldukları anlaşılmaktadır. Ülkelerin kendi içlerindeki bölgelere ait gelir dağılımına ait farklılıklar ise şekil 2.2’de verilmiştir. Çizelgede veriler 100 üzerinden standart hale getirilmiştir. 100 değeri her ülkenin ortalama kişi başına düşen harcanabilir gelirini, 100’ün üzerindeki değerler en yüksek gelire sahip bölgeyi, 100’ün altındaki değer ise en düşük gelire sahip bölgeyi ifade etmektedir. Ortalama harcanabilir gelir yani 100 değerinden bölgeler konum olarak ne kadar uzaklaşırsa, bölgesel farklılıkların o kadar fazla olduğu anlaşılmaktadır. Şekil 2.2 incelendiğinde, Meksika ve Türkiye’de ki kişi başına düşen harcanabilir gelirin bölgeler arasında oldukça farklı olduğu anlaşılmaktadır. Avusturya ve Danimarka’da ise bölgeler arasında harcanabilir gelir düzeyi arasında farklılaşma nerede ise yoktur (Keeley 2015).
8
Şekil 2.1 OECD ülkelerinin ortalama kişi başına düşen harcanabilir gelirleri - 2015 ($) (Keeley 2015)
0 10 000 20 000 30 000 40 000
Meksika Türkiye Şili Estonya İsrail Yunanistan Macaristan Polonya Çekya Slovakya Slovenya Yeni Zelanda Günek Kore Portekiz Hollanda İspanya Danimarka Finlandiya Belçika İsveç Japonya İrlanda İngiltere İtalya Fransa İsviçre Norveç Almanya Kanada Avusturya Avustralya ABD
Kişi Başına Düşen Ortalama Harcanabilir Gelir
9
Şekil 2.2 OECD ülkelerinin bölgesel gelir dağılımı-2015 (100:00) (Keeley 2015)
Şekil 2.1-2.2 üzerinden yapılan çıkarsamalar Türkiye üzerinden detaylandırılabilir.
Türkiye’de bölgesel farklılıklar konusunda Kalkınma Bakanlığı tarafından yapılmış olan çalışmalar bulunmaktadır. Sonuncusu 2011 yılında yayınlanan sosyoekonomik gelişmişlik endeksi Düzey 2 sınıflandırılmasında, 26 alt bölgenin birbirleri ile olan farklılıklarını endeks olarak ortaya koymaktadır. Söz konusu çalışmaya göre en gelişmiş
98 97 96 93
99 97 91
94 92 85
97 86
94 93 89 86 85 91 84
91 65
82 76 69
88 75
88 79
88 82 46
51
104 104 104 107
115 113 110
118 118 114
126 116
125 126 125 129 129
137 130
143 118
136 133 128
152 143
157 165
193 188 152
166
Danimarka Avusturya Slovenya İrlanda Belçika Norveç Günek Kore Finlandiya Japonya Almanya İsveç Hollanda İsviçre Macaristan Fransa Portekiz Polonya Çekya Kanada İngiltere İtalya Yeni Zelanda İspanya Estonya Şili İsrail Yunanistan ABD Avustralya Slovakya Türkiye Meksika
0 50 100 150 200 250
En yüksek gelire sahip bölge değeri (100:00) En düşük gelire sahip bölge değeri (100:00)
10
bölge TR-10 İstanbul bölgesi, en gelişmemiş bölge ise TR-B2 Bitlis, Hakkari, Muş, Van bölgesidir (Keeley 2015).
2.3 Bölgesel Gelişme Kavramı
Bölgesel gelişme, bölgeler arasındaki farklılıkların azaltılarak, bölgelerin birbirleriyle uyumlu hale getirilmesidir. Genel olarak bölgeler arasındaki farklılıklar ekonomik olarak ele alınmaktadır. Fakat yaşam kalitesinin aynı düzeye getirilmesi, istihdama yönelik sosyal farklılıkların azaltılması, çevre koşullarının düzeltilmesi bölgesel gelişme kavramı içinde alınmaktadır (http://www.imf.org 2015a).
1940 ile 1970’li yıllar arasında bölgesel gelişme, ülkelerin kendi iç politikaları ile birlikte değerlendirilmekteydi ve yerel düzeyde ele alınmaktaydı. Fakat 1970’li yıllar ile başlayan küreselleşme hareketleri, ülkelerin birbirleri arasındaki farklılıkların giderilmesi ve bölgesel gelişmenin sağlanması için ele alınacak politikaların sadece yerel düzeyde değil, uluslararası düzeyde de olması gerekliliğini ortaya çıkarmıştır.
Kurulan EFTA, NAFTA, OECD, AB vb. bölgesel birlikler ile bölgesel gelişme kavramı ülkelerin kendi aralarında ve ülke bütünlerinin birbirleri ile olan farklılıklarının azaltılmasına yönelik adımlar olarak ifade edilmeye başlanmıştır (http://www.imf.org 2015a).
2.4 Bölgesel Gelişme Politikası Kavramı
Politika, Türk Dil Kurumu sözlüğünde “Devletin etkinliklerini amaç, yöntem ve içerik olarak düzenleme ve gerçekleştirme esaslarının bütünü” olarak tanımlanmıştır (http://www.tdk.gov.tr 2016). Bölgesel gelişme kapsamında politika kavramı değerlendirildiğinde; bölgesel farklılıkların giderilmesi yoluyla sağlanacak bölgesel gelişme amacına yönelik araçların kullanım esaslarının bütünü olarak ifade edilebilir.
Bölgesel gelişme politikasının temel amacı, bölgesel farklılıkların giderilmesi için belirlenen hedeflerin gerçeklemesini sağlamaktır. Belirlenen hedefler, ekonomik ve
11
sosyal olarak gelişmemiş bölgeleri, gelişmiş bölgelerin düzeyine getirmeye yöneliktir.
Ekonomik hedeflerin başında büyümenin sağlanması, istihdam yaratıcı sektörlerin bölgeye çekilmesi, altyapının güçlendirilmesi; sosyal hedefler için ise, eğitim altyapısının güçlendirilmesi, çevre ve ulaşım konusunda yapılacak yatırımlarla bölgenin yaşam kalitesinin artırılması, sosyal olarak dışlanmış bölgelerin geliştirilmesi örnek verilebilir (http://www.imf.org 2015a).
Bölgesel gelişme politikasının hedeflerine ulaşması için kullanılacak araçlar büyük oranda ekonomik araçlardır. Ekonomik araçların başında yatırımlar, hibeler ve krediler gelmektedir. Ekonomik araçların dışında, yasal mevzuatlar yoluyla gelişmemiş bölgelerin, gelişmiş bölgelere karşı korunması hedeflenmektedir. Gelişmemiş bölgelere yönelik vergi, ihracat ve istihdam teşvikleri gibi yasal mevzuatlar ile bölgesel gelişmenin sağlanmasına çalışılmaktadır (http://www.imf.org 2015a).
12 3. MATERYAL VE YÖNTEM
3.1 Materyal
Çalışmada AB, AB genişlemeleri, AB bölgesel politikası ve politikanın tarihsel gelişimi, yapısal fonlar, Türkiye AB katılım müzakereleri ve Türkiye’de bölgesel kalkınma konularında bir literatür taraması yapılmıştır. Bunun için AB resmi kaynaklarından ve Türkiye’de konu ile birebir ilgili olan Avrupa Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı gibi kurumların yayınlarından yararlanılmıştır. Bunun yanı sıra birçok konuda birincil mevzuata ve EuroSTAT ile TÜİK tarafından yayınlanan verilere başvurulmuştur.
3.2 Yöntem
AB müktesebatı için kurucu antlaşmalar, resmi belgeler, kurum raporları ve yönetmelikler incelenmiştir. Türkiye’de yapılan resmi çalışmalar konusunda kanun metinleri, yönetmelikler, kalkınma planları ve programları incelenmiş ve analiz edilmiştir. Çalışma süresince betimleme, tarihsel anlatım ve karşılaştırma yöntemleri kullanılmıştır.
Birliğe uyum konusunda yapılan analizler çalışma boyunca değişkenlik göstermektedir.
AB bölgesel politikasının 2014-2020 dönemlerine ait objektif sayısal hedeflerin ortaya koyulması ile birlikte, Türkiye’nin uyumuna yönelik bulunan sonuçlar sayısal bir şekilde verilebilmiştir. Sayısallaştırma aşamasında Türkiye’ye ait veriler TÜİK’ten elde edilmiştir. Veriler 2008-2012 ve 2013-2020 olarak iki dönem halinde ortaya konulmuş ve diğer AB ülkeleri ile aynı dönemler temel alınarak kıyaslanmıştır. Verilerde Avro, Milyon Ton Eşdeğer Petrol gibi farklı ölçekler kullanıldığı için, istatistiksel standartlaştırma işlemi yapılmıştır.
13 Formülasyonda;
z=Standartlaştırılmış Değer x=Ölçeğin Aldığı Değer µ=Ölçeğin Ortalama Değeri σ=Ölçeğin Standart Sapması i= 1...5 (Gösterge Sayısı) n=Toplam Ülke Sayısı
j= 1,2,3,...29 (Üye Ülke Sayısı + Türkiye)
ifade etmektedir. Formülasyon (3.1) numaralı ifade olarak aşağıda verilmiştir.
𝑧
𝑗𝑖=
𝑥𝑗𝜎−𝜇𝑖𝑖
(3.1)
Bölgesel gelişmenin ülkeler arasında kıyaslanması için, ülke bazında skorların hesaplanması gerekmektedir. Bunun için (3.1) numaralı ifade ile hesaplanmış beş ayrı göstergenin ülke bazında ortalamaları alınmış ve ülke skoru elde edilmiştir. Skor ile ilgili formülasyon (3.2) numaralı ifade olarak aşağıda verilmiştir.
𝑆𝑘𝑜𝑟
𝑗=
∑5𝑖=1𝑛𝑧𝑗𝑖(3.2)
(3.1) numaralı ifade de verilen istatistiksel standartlaştırma işleminde her bir veri, kendi içindeki tüm ülke ortalamalarından çıkartılmış ve standart sapmalarına bölünmüştür. Bu sayede 0 ortalamalı standart bir ölçek ile veriler kıyaslanabilir hale gelmiştir. Yapılan standartlaştırma işleminden sonra hedef göstergeler üzerinde (3.2) numaralı ifade de verilen işlem ile ülke skorları elde edilmiştir. Elde edilen skorlar 2008-2012 dönemi ve
14
2013- 2020 dönemi hedefine yönelik uyum durumlarını hangi oranda yakaladığı hakkında bilgi vermektedir. Negatif değerler, uyumdan uzaklaşmayı, pozitif değerler ise hedefi yakalamayı ifade etmektedir.
Bölgesel uyumun değerlendirildiği ilerleme raporları AK tarafından yayınlanmaktadır.
AK’nın raporların hazırlanması konusunda kendi gözlemlerine dayalı sonuçlar üretmekte ve bunları yayınlamaktadır. Yapılan araştırmaların objektif olup olmadığı konusunda şüpheler bulunmakla beraber, doğrudan uyum değerlendirmesi olarak çalışma da yer almıştır.
Çalışmanın kalkınma ajansları ile ilgili bölümünde ajansların hazırladığı bölgesel kalkınma planları 2010-2013 ve 2014-2023 olarak iki dönem halinde belgeler üzerinden incelenmiştir. Hazırlanmış olan bölge kalkınma planlarının bölgesel gelişme üzerinde etkilerinin değerlendirilmesi her plana ait performans kriterleri belirlenmiş ve bu kriterler planlarda yer almıştır. İkinci döneme ait planlarda, birinci döneme ait performans kriterlerinin sağlanıp sağlanmadığı ile ilgili bilgilere yer verilmemiştir.
Değerlendirmeler yapılırken, konu ile ilgili olarak hazırlanmış tez çalışmalarından faydalanılmıştır.
AB üyesi ülkelere ve aday ülkelere ait uyum değerlendirilmesi için, geniş bir literatür taraması yapılmış. Avrupa’da ve Türkiye’de hazırlanmış çalışmalar incelenmiş ve ülke ayrımında yaşanan uyum sorunları verilmiştir.
Birlik, AB ismini almadan önce kronolojik sırasıyla, Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu, Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Topluluğu isimlerini almıştır. Tez çalışması boyunca AB isimlendirilmesi bütün dönemler için uygun bulunmuştur.
Bu çalışmanın amacı, Türkiye ve AB’de yapılan bölgesel politika çalışmalarını incelemek ve Türkiye’nin bölgesel politika uyum sürecinde yaşadığı sorunları ortaya koymaktır.
15
Çalışmanın akışı içerisinde giriş, materyal ve yöntem bölümünden sonra, üçüncü bölümünde AB müktesebatını oluşturan kurucu antlaşmalar ve kurumsal yapılanma ile ilgili bilgiler verilmiş ve birliğin genişleme süreci kronolojik olarak açıklanmıştır.
Çalışmanın dördüncü bölümünde AB’de bölge kavramı ortaya konulmuş, bölgesel farklılıklar ele alınmıştır. Bölümde ayrıca bölgesel politikanın amaçları belirtilmiş ve AB tarafından politika konusunda yapılan reform hareketlerinden yola çıkılarak bölgesel politikanın tarihsel gelişimi verilmiştir. Bölümün son kısmında ise yapısal fonlar ve mali araçlar hakkında bilgi verilmiş ve AB’nin 2020 stratejisi ortaya konulmuştur. Çalışmanın beşinci bölümünde, Türkiye için belirlenen bölge kavramları ve bölgesel farklılıklar ile bölgesel kalkınma projelerine değinildikten sonra, planlı kalkınma dönemi boyunca hazırlanmış olan planlar hakkında bilgi verilmiştir. Bölüm kapsamında ayrıca AB’ye üyelik sürecinde bölgesel politika konusunda AK’nin hazırlamış olduğu son on yıllık ilerleme raporları özetlenerek sunulmuş ve Türkiye’de hazırlanan yasal mevzuatlar incelenmiştir. IPA ve bölgesel politika konusunda söz sahibi merkezi ve yerel otoritelere de bu bölümde yer verilmiştir.Çalışmanın altıncı ve son bölümü olan sonuç bölümünde ise çalışma sürecinde verilen bilgiler özetlenerek, AB bölgesel politikasına uyum sürecinde Türkiye’nin geldiği nokta, karşılaşılan sorunlar ve bu sorunlara yönelik öneriler verilmiştir.
16
4. AB’NİN TARİHÇESİ VE GENİŞLEME SÜRECİ
I. Dünya Savaşı sonrasında Avrupa’da bir “Birliğin” oluşturulmasına yönelik önemli fikirler üretilmiş olmasına rağmen bunların olgunlaşıp benimsenmesi ancak II. Dünya Savaşı sonrasında mümkün olmuştur. Savaş sonrasında dünya doğu ve batı bloğu olarak bölünmüş ve soğuk savaş dönemine girilmiştir. Batı bloğu içinde yer alan Avrupa ülkeleri bir savaşın tekrar yaşanmaması ve ekonomik siyasal birliğin sağlanmasını ülke önceliklerinde ilk sıraya almışlardır (http://www.ikv.org.tr 2010a). Bu sürecin ilk sonucu, siyasi temelli ve insan haklarını koruma, çoğulcu demokrasiyi sağlama amaçları üzerine kurulmuş bir uluslararası örgüt olan Avrupa Konseyi’nin 1949 yılında Strazburg’da kurulmasıdır (http://www.ikv.org.tr 2010a). 9 Mayıs 1950’de Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schuman tarafından hazırlanan Schuman Planı yayımlamıştır.
Plana göre, yüzyıllardır Avrupa’da süregelen Fransız-Alman çekişmesini ortadan kaldırmanın yolu, yüksek bir otoritenin yönetimi altında, Fransız-Alman ortak kömür ve çelik üretimini sağlamak ve söz konusu örgütü bütün Avrupa ülkelerinin katılımına açık tutmaktı (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Şekil 4.1 AB kurucu ülkeleri (http://europa.eu 2015f)
Schuman planı ile ilk olarak 6 devlet tarafından kurulmuş olan AB, süreç içinde üye ülkelerin artışı ile 28 üye sayısına ulaşmıştır.
17
AB yapılanması tarihsel süreç içerisinde incelenirse öncelikle, Schuman Planı çerçevesinde, 1951 yılında Federal Almanya, Fransa, İtalya, Hollanda, Belçika ve Lüksemburg, Paris’te imzaladıkları bir antlaşma ile Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu (AKÇT) kurmuşlardır. AKÇT ile devletler, tarihte ilk defa, kendi iradeleri ile demir çelik üretimine bağlı ağır sanayilerini ve bundan dolayı ulusal egemenliklerinin bir kısmını uluslar üstü bir kuruma devretmişlerdir. Antlaşmayı imzalanan hiçbir devlet silah yapımını bağımsız bir şekilde yürütemeyecek ve birbirlerine karşı kullanamayacaktır (http://europa.eu 2010a). Kömür ve çelik sektöründe başlayan bu ekonomik entegrasyon Avrupa’da sürekli barışın sağlanmasının ilk adımı olmuştur (http://www.ikv.org.tr 2010a).
AKÇT’nin kurulmasından sonra, Avrupa bütünleşmesinin önce ekonomik alanda gerçekleşmesinin daha gerçekçi olacağı düşüncesi, çabaları ekonomik alanda yoğunlaştırmış ve 25 Mart 1957’de Roma’da Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu (AET) kuran antlaşma AKÇT üyesi 6 ülke tarafından imzalanmıştır. AET gibi Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu’da (EURATOM) 1 Ocak 1958 tarihinde yürürlüğe giren Roma Antlaşması ile kurulmuştur. 1965’de kurucu üyelerin imzalamış oldukları “Birleşme Antlaşması” (füzyon antlaşması) sonucunda, AKÇT, AET ve EURATOM için tek bir konsey, komisyon ve parlamento oluşturulmuş, bütçeleri birleştirilmiş ve “Avrupa Toplulukları” (AT) terimi kullanılmaya başlamıştır (http://europa.eu 2010b). 1968 yılında Gümrük Birliği’nin tamamlanarak yürürlüğe girmesiyle üye ülkelerin gümrük alanları, tek bir gümrük alanı haline gelmiştir (http://www.ikv.org.tr 2010a).
1 Temmuz 1987 tarihinde yürürlüğe giren Avrupa Tek Senedi ile AT’yi kuran antlaşmalar, ilk kez kapsamlı bir biçimde gözden geçirilmiş ve revize edilmiştir. Avrupa Tek Senedi ile yeni ortak politikalar saptanmış, mevcut olanlar geliştirilmiştir (Anonim 2001a). Roma Antlaşması’na sosyal politika, ekonomik ve sosyal uyum, çevre gibi konularda yeni maddeler eklenmiştir. Ayrıca, işbirliği usulü adı verilen bir sistem çerçevesinde Avrupa Parlamentosu’na (AP) AK’nin yasa koyma önerilerini ikinci kez değerlendirmek suretiyle yasama sürecini daha yakından etkileme olanağı verilmiştir (http://eur-lex.europa.eu 1987). Yine Tek Senet ile, daha önce oybirliğinin gerekli olduğu, ortak gümrük tarifesinde değişiklik yapılması, hizmetler, sermayenin serbest
18
dolaşımı, ortak ulaşım politikaları konularında alınan kararların nitelikli çoğunluğa dayanması kararlaştırılmıştır. Ayrıca üye ülkeler arasında Avrupa siyasi işbirliği aracılığı ile dış politikada işbirliği yapılması da karara bağlanmıştır (http://www.ikv.org.tr 2010a).
AT’de tek para birimi ve ortak bir merkez bankası sistemine dayalı bir ekonomik ve parasal birlik ile ortak dış politika ve savunma politikası perspektiflerine dayalı siyasi birlik kurulmasını öngören antlaşma ise (Maastricht Antlaşması) 7 Şubat 1992 tarihinde imzalanmış ve 1 Kasım 1993 tarihinde yürürlüğe girmiştir (http://www.ikv.org.tr 2010a). Maastricht Antlaşması ekonomik faaliyetlerin uyumlu ve dengeli gelişimini;
enflasyonsuz, sürdürülebilir ve çevre korumasına önem veren bir büyümenin sağlanmasını; üye ülke ekonomilerinin uyum içinde birbirlerine yaklaşmasını ve Avrupa vatandaşları için daha güçlü bir birlik yaratılmasını hedeflemiştir (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Antlaşma kapsamında,
Tek paraya geçilmesini sağlayacak bir ekonomik ve parasal birliğin kurulması;
AB vatandaşlarına yaşadıkları ülkenin belediyelerinde seçme ve seçilme hakkı veren bir Avrupa vatandaşlığının oluşturulması;
Avrupa güvenliğini sağlayacak, demokrasi ve insan hakları gibi ortak değerleri savunacak bir ortak dış ve güvenlik politikasının meydana getirilmesi;
Birliğin iç güvenliğini sağlamak üzere hukuk ve içişlerinde işbirliğinin sağlanması
konuları ele alınmıştır. Ayrıca, eğitim, kültür, kamu sağlığı ve tüketicinin korunması, ulaştırma, vize politikası ve sanayi politikası gibi belirli politika alanları da antlaşma kapsamında yer almaktadır. Bu alanlarda oluşturulacak ortak politikalar ve ilgili AB mevzuatı üye ülkeler üzerinde bağlayıcı olacaktır. Maastricht Antlaşması’nın getirdiği en önemli yenilik yetki ikamesi ilkesidir. Buna göre, ancak herhangi bir sorunun boyut ve niteliği nedeniyle ve AB düzeyinde müdahalenin üye devletlerinkinden daha etkin olacağı hallerde AB yetki kullanacaktır (http://eur-lex.europa.eu 1992).
19
Bu gelişmeler sonucunda, Maastricht Antlaşması ile AT kurumları (AKÇT, AET, EURATOM) AB bünyesine dahil edilmiştir. AB’yi kuran bu antlaşma ile AB’nin üç temel sütunu oluşturulmuştur. Birinci sütun, Roma Antlaşması ile oluşturulan AET ve EURATOM ile Paris Antlaşması’yla kurulan AKÇT’den meydana gelmektedir.
Ekonomik ve parasal birlik ve AKÇT, AET ve EURATOM’un yetkileri bu sütuna dahildir. İkinci sütun, Ortak Dışişleri Güvenlik Politikasını içermekte ve Avrupa çapında bir savunma politikasını başlatmayı hedeflemektedir. Üçüncü sütun ise, Adalet ve İçişlerini kapsamaktadır. Bu çerçevede, göç ve siyasi iltica alanlarında aralarındaki işbirliğini artırmak isteyen üye ülkeler bir Avrupa Polis Ofisi kurmuşlardır. Ancak ikinci ve üçüncü sütun, karar alma mekanizmaları ve hükümetler arası karakterleri nedeniyle birinci sütundan farklıdır. Bu alanlarda, üye ülkeler, AB Zirveleri ya da Bakanlar Konseyi kanalıyla girişimde bulunabilirler. Ancak bu çerçevede alınan kararlar siyasi nitelikte olup Adalet Divanı önünde bağlayıcılıkları yoktur (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Ayrıca Maastricht Antlaşması var olan karar alma mekanizması yöntemlerini (parlamento onayı, danışma ve işbirliği) bazı yeni alanlara genişletmiş ve buna ek olarak, yeni bir yöntem olan ortak karar alma prosedürünü düzenlemiştir (http://eur- lex.europa.eu 1992).
1 Ocak 1993’te Tek Pazar’ın oluşmasıyla birlikte, 12 üye ülke arasında malların, sermayenin, hizmetlerin ve insanların serbest dolaşımı tam anlamıyla sağlanmıştır.
Haziran 1993’te ise AB devlet ve hükümet başkanlarının AB’nin merkez ve doğu Avrupa ülkelerini kapsayacak şekilde genişlemesi yönünde karar aldıkları Kopenhag Zirvesi’nde, AB’ye üyelik kıstasları belirlenmiştir. Kopenhag Kriterleri olarak bilinen bu koşullar, AB üyelik başvurusu kabul edilen tüm aday ülkeler tarafından yerine getirilmesi gereken asgari koşulları içermektedir. Siyasi ve ekonomik kriterler ile müktesebat uyumu olmak üzere üç grupta toplanan bu koşullar şunlardır;
(http://ec.europa.eu 2012a)
20
Siyasi Kriterler: AB Antlaşması’nın tam üyelikle ilgili maddesine eklenen demokrasinin güvence altına alındığı istikrarlı bir kurumsal yapı, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlık haklarına saygı koşullarıdır.
Ekonomik Kriterler: İyi işleyen bir pazar ekonomisi ve AB içindeki piyasa güçlerine ve rekabet baskısına karşı koyabilme kapasitesidir.
Topluluk Müktesebatının Kabulü: AB’nin çeşitli siyasi, ekonomik ve parasal hedeflerine bağlılık.
Tek para birimine geçiş ve AB’nin genişlemesine ilişkin sürecin belirlenebilmesi amacıyla Mart 1996’da başlatılan hükümetler arası konferans 16-17 Haziran 1997 tarihlerinde gerçekleştirilen Amsterdam Zirvesi ile tamamlanmıştır. Zirve toplantısında, AB’nin beşinci genişleme sürecine başlaması ve 1 Ocak 1999 tarihinde tek para birimi olan Euro’ya geçilmesi kararlaştırılmıştır (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Amsterdam Antlaşması’nın hedeflerinden biri AB’nin, merkez ve doğu Avrupa ülkelerine doğru genişleme perspektifi dikkate alınarak, kurumsal ve siyasal yapısının güçlendirilmesi olmuştur. Ancak antlaşma genişleme konusunda temel kurumsal mekanizmaları oluşturmada bekleneni verememiş, buna rağmen ortak karar mekanizmasını daha kolay işler hale getirecek bazı önemli değişiklikleri beraberinde getirmiştir (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Amsterdam Antlaşması’nın en önemli sonuçlarından biri, adalet ve içişleri konularının büyük bir kısmını birinci sütun kapsamına almak ve yeni öncelikler koymak suretiyle bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı yaratmasıdır. Nitekim antlaşmanın ana hedefi dış sınır denetimleri, göç, sığınma, suçla mücadele ve önlemeye ilişkin uygun önlemler aracılığıyla, kişilerin serbest dolaşımının garanti edildiği bir özgürlük ve adalet alanı yaratarak birliği korumak ve geliştirmek olarak tanımlanmıştır (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Adalet ve içişleri alanlarında işbirliği konusunda Maastricht Antlaşması’nda sadece demokrasinin ilkeleri ve temel haklar yer alırken, Amsterdam Antlaşması’nda AB’nin özgürlük, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere saygı ile hukuk devleti ilkeleri
21
üzerine kurulu olduğu belirtilmektedir. AT, Amsterdam Antlaşması ile, AB içinde kişilerin serbest dolaşımı için gerekli olduğu ölçüde, göç ve iltica, dış sınırlar ve medeni hukukta adli işbirliği konularında mevzuat çıkarma yetkisine sahip olmuştur. Ayrıca antlaşma ile insan hakları alanında önemli bir adım atılmıştır. Antlaşmanın 7.
maddesine göre, insan haklarını sürekli ve ciddi olarak ihlal ettiği belirlenen bir üye devlete karşı diğer üyelerin yaptırım uygulama hakkı doğmuştur. Bu maddeler şimdiye dek hiç uygulanmamıştır, ancak uygulanabilme olasılığının varlığı dahi üye ülkelerin insan hakları uygulamaları konusunda daha dikkatli davranmasını sağlamıştır (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Ayrıca antlaşma kapsamına, 5 üye ülkenin kendi aralarında gümrük ve sınır kapılarındaki kontrolü kaldırmak için imzalamış olduğu Schengen Antlaşması’da birinci sütun kapsamına alınmış, böylece AB müktesebatının bir parçası olan Schengen müktesebatına aday ülkelerin uyum sağlaması gerekliliği doğmuştur (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Genişleme süreci bir yandan devam ederken, AB, derinleşme çabalarını da sürdürmüştür. 1 Ocak 1999 tarihinde Euro, 11 üye ülkede (Almanya, Avusturya, Belçika, Finlandiya, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İtalya, Lüksemburg, Portekiz) resmi para birimi haline gelmiş ve üye ülkelerin ulusal paralarının Euro’ya dönüşüm oranları geri dönülemez bir şekilde sabitlenmiştir. 2001 yılında Yunanistan, 2007 yılında Slovenya, 2008 yılında Güney Kıbrıs Rum Yönetimi (GKRY) ve Malta, 2009 yılında Slovakya ve 2011 yılında Estonya ve 1/1/2014’te Letonya’nın katılmasıyla Euro bölgesi üye sayısı 18 olmuştur (http://ec.europa.eu 2013b).
23-24 Mart 2000 tarihlerinde gerçekleştirilen Lizbon Zirvesi’nde ise, AB’nin istihdamı güçlendirmeye ve bilgi üzerine kurulu bir ekonomi çerçevesinde ekonomik reform ve sosyal uyumu gerçekleştirmeye yönelik yeni stratejisi tanımlanmıştır. Lizbon Stratejisi olarak adlandırılan bu yeni yaklaşım ile başlayan süreç çerçevesinde AB’nin 2010 yılına kadar; daha çok sayıda ve daha iyi iş ve daha büyük bir toplumsal uzlaşmayla, sürdürülebilir ekonomik büyümeyi gerçekleştirebilecek, bilgiye dayalı dünyanın en rekabetçi ve dinamik ekonomisi haline getirilmesi amaçlanmıştır. Ancak Lizbon
22
Stratejisi’nin kabul edilmesinden 2005 yılına dek geçen beş yıllık süre içinde öngörülen hedeflere ulaşılamadığı gözlemlenmiştir. Bunun üzerine AK tarafından Lizbon Stratejisi’ni canlandırmak üzere 2005-2010 dönemi için yeni bir sosyal gündem oluşturularak 9 Şubat 2005 tarihinde açıklanmıştır (http://www.ikv.org.tr 2010a).
7-9 Aralık 2000 tarihlerinde yapılan Nice Zirvesi’nde AB üyesi ülkeler, genişleme süreci kapsamında AB’nin gerçekleştirmesi gereken kurumsal reformlarla ilgili olarak Şubat 2000’de oluşturulan hükümetler arası konferans çerçevesinde varılan sonuçlar temelinde kurucu antlaşmalara değişiklik getiren bir antlaşma üzerinde uzlaşmaya varmışlardır (http://www.europarl.europa.eu 2000a). 26 Şubat 2001 tarihinde imzalanan Nice Antlaşması, tüm üye ülkelerde onaylanmasının ardından 1 Şubat 2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Başlıca amacı birliği, yeni üyeler alarak genişlemeye hazırlamak olan bu antlaşma, 15 üye ülke ve 12 aday ülkenin AK ve AP’deki üye sayıları dağılımı ile AB Konseyi’nde karar almadaki oy ağırlıklarını belirlemiş, Bakanlar Konseyi’ndeki ağırlıklı oy oranlarını değiştirmiştir (http://www.ikv.org.tr 2010a).
28 Şubat 2002 tarihinde AB anayasası taslağını oluşturmak üzere 105 üyeli Avrupa’nın geleceği kurultayı toplanmıştır. Kurultay, 16 aylık bir dönemin sonunda çalışmalarını tamamlamış ve taslak metnini hükümetler arası konferansta görüşülmek üzere AB dönem başkanlığına sunmuştur. Avrupa için bir anayasa oluşturan antlaşma taslağı, 17- 18 Haziran 2004 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen zirve sonunda kabul edilmiştir.
AB anayasası, üye ve aday ülke liderleri tarafından Roma’da imzalanmış, böylece 29 Ekim 2004 tarihinde son şeklini almıştır. AB anayasası, AB üye ülkelerinin siyasi bir birlik kurma yolunda attıkları en önemli adımı oluşturmakta ve AB’nin temelini oluşturan kurucu antlaşmalar ile onları değiştiren tüm antlaşmaları tek ve yeni bir metinde bütünleştirmektedir (http://www.ikv.org.tr 2010a).
12 Ocak 2005 tarihinde AP tarafından kabul edilen anayasanın yürürlüğe gireceği tarih anayasal antlaşmada 1 Kasım 2006 olarak belirtilmiştir. Ancak anayasanın yürürlüğe girebilmesi için tüm üye ülkeler tarafından onaylanması gerekmekteydi. Özellikle, Fransa ve Hollanda’da gerçekleştirilen referandumlarda çıkan “hayır” kararı onay süreci üzerinde olumsuz etki yaratmıştır. Bu durum karşısında, 16-17 Haziran 2005
23
tarihlerinde Brüksel’de düzenlenen AB hükümet ve devlet başkanları zirvesinde, AB anayasası onay sürecine ilişkin olarak, referandumlardan çıkan hayır sonuçlarının üye ülkeler arasında domino etkisi yaratmasını önlemek için onay sürecine bir yıl ara verilmesine karar verilmiştir. İngiltere, İrlanda, Portekiz, Danimarka, Çekya ve Slovenya karara uygun olarak onay sürecini dondururken, GKRY ve Lüksemburg gibi bazı üyeler süreci durdurmayarak AB anayasasına onay vermiştir (http://www.ikv.org.tr 2010a).
Taslak anayasanın Fransa ve Hollanda’da yapılan referandumlar sonucunda reddedilmesinin ardından 2007 yılında, başta kurumsal değişikliklerin yapılması ve karar alma süreçlerinin basitleştirilmesi amacıyla Lizbon Antlaşması üzerinde çalışmalar başlamıştır (http://www.ikv.org.tr 2010a). 13 Aralık 2007 tarihinde Lizbon’da imzalanan antlaşma, reddedilen anayasada yer verilen sembolik öğeleri kapsamamakta ancak kurumsal ve işleyişe ilişkin değişiklikleri korumaktadır (http://europa.eu 2009a).
Antlaşma ile getirilen önemli değişiklikler şu şekilde özetlenebilir:
AT’yi kuran antlaşmanın adı AB’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma olarak değiştirilmektedir,
AT ve Topluluk ifadeleri Birlik ile değiştirilerek AB’ye tüzel kişilik kazandırılmaktadır,
Konsey başkanlığı sistemi değişmekte ve iki buçuk yıllığına atanacak bir başkan gelmektedir. Altı aylık dönem başkanlığı sistemi ise, üç ülkenin 18 aylık bir başkanlık takımı oluşturması ile değiştirilmektedir.
Dış politikada etkililiğin artırılması amacıyla Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi getirilmektedir. Yüksek temsilcinin, görevlerini, yine bu antlaşmada belirtilen Avrupa dış faaliyetler servisi işbirliği ile yürütmesi öngörülmektedir. Bu bağlamda, AB antlaşmasında bulunan yeni kural, gerekli çalışmaların antlaşma imzalandığı anda başlaması gerektiğini belirtmektedir (Madde 13A ).
