5. AVRUPA BİRLİĞİ BÖLGESEL POLİTİKASI
5.3 AB Bölgesel Politikasının Tarihsel Gelişimi
AB bölgesel politikasının kuruluşundan itibaren gelişimi üç dönemde incelenmiştir.
Birinci dönem politikanın temellerinin atıldığı 1957-1999 arası dönem, ikinci dönem bölgesel politikada yapılan önemli reformların olduğu 2000-2006 yılları arası dönem ve üçüncü dönem ise 2007-2013 dönemidir.
5.3.1 1957-1999 Dönemi
1957-1999 yılları arasındaki dönemde AB bölgesel politikasının temelleri çeşitli antlaşmalarla oluşturulmuştur. Roma Antlaşması’nın 2. maddesinde, “Topluluk
31
düzeyinde üye ülkelerin geri kalmış bölgeleri ile diğer bölgeler arasındaki farklılıkların azaltılmasının amaçlandığı” belirtilmiştir. Fakat ortak bir bölgesel politikanın izlenmesi ile ilgili herhangi bir hüküm getirilmemiştir (Karluk 2005). 1958 yılında Roma Antlaşması’nın 130. maddesinde, ekonominin bütün sektörler için az gelişmiş bölgelerin kalkınmasına yönelik projelerin desteklenmesine yönelik, Avrupa Yatırım Bankası’nın (AYB) kuruluşu ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır (Can 2004). İşgücü piyasasındaki hareketliliği düzenlemek ve işgücünün eğitimi, gelişimi konularında destek sağlayarak istihdam olanaklarını iyileştirmesi amacıyla Avrupa Sosyal Fonu (ASF) kurulmuştur (Can 2004). Ayrıca, OTP’nin bir parçası olarak tarımsal ürün fiyatlarının düzenlenmesi, arz-talep dengesizliği bulunan ürünlerin üretimi ve pazarlanması için gerekli olan desteğin sağlanması için 1962 yılında Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF) kurulmuştur (Karluk 2005, Akşahin 2008).
Bölgesel politika komitesinin 1975 yılında kurulması ile birlikte, ortak bir bölgesel politikanın temelleri atılmıştır. Bölgesel politika komitesinin temel görevi ülkelerin kalkınmada az gelişmiş bölgelerinin belirlenmesi ve gerekli politika adımlarının incelenmesidir. Komitenin kurulmasının yanında, bölgesel politikayı desteklemek ve bölgeler arasındaki sosyoekonomik dengesizlikleri azaltmak amacıyla Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF) kurulmuştur (Karluk 2005).
1986 yılında Yunanistan, Portekiz ve İspanya’nın üyeliği ile birlikte az gelişmiş bölge sayısı da iki katına çıkmıştır (Karluk 2005). Genişleme ile birlikte birliğin etkin işleyişinin sürdürülebilmesi için diğer birlik politikalarının yanında, bölgesel politikada da reform adımlarının atılması gerekli hale gelmiştir (Akşahin 2008). Bundan dolayı 1987 yılında yürürlüğe giren Tek Avrupa Senedi ile Roma Antlaşması’nda bazı değişiklikler yapılmış ve yeni düzenlemeler getirilmiştir (Can ve Akdenizli-Kocagül, 2008). Tek senet çerçevesinde; birliğin genelinde uyumlu bir gelişmeyi sağlamak için ekonomik ve sosyal birliğin geliştirilmesi, özellikle çeşitli bölgeler arasında var olan farklılıkların azaltılması, az gelişmiş bölgelerin geri kalmışlığının telafi edilmesi, bu amaç için ekonomik ve sosyal alanda birliğin güçlendirilmesini sağlayacak önlemlerin alınması, ortak pazarın uygulanması sırasında bu amaçlara ulaşılması için yapısal fonların, AYB’nin ve diğer mali araçların kullanılması hedeflenmiştir (Akşahin 2008).
32
Tek Avrupa Senedi ile birlikte, bölgesel politika için ASF, ABKF ve ATYGF yapısal fonlar çerçevesinde birleştirilmiştir (İncekara ve Kılınç-Savrul 2011).
Maastricht Antlaşması ile (Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın 158-162.
maddeleri) “Topluluk, farklı bölgelerin kalkınmışlık düzeyleri arasındaki dengesizlikleri azaltmayı hedefleyecektir” hükmü getirilmiş ve ekonomik ile sosyal uyum ilkesi birliğin temel taşlarından biri olmuştur. Maastricht Antlaşması ile İrlanda, Yunanistan, Portekiz ve İspanya’yı desteklemek üzere Uyum Fonu; balıkçılık sektörüne yönelik Balıkçılığı Yönlendirme Mali Aracı (BYMA); ve karar alma sürecine yerel otoritelerin katılımının sağlanması için Bölgeler Komitesi kurulması ile 1993 reformuna yönelik ilk adımlar atılmıştır (Akşahin 2008).
Reformların uygulanmasından önce yapısal fonların kullanımında, ulusal düzeyde bölgesel desteğe ihtiyaç duyan tüm alanların doğrudan Avrupa yapısal fonlarından yararlanması kabul görmüştür. Ancak 1993 reformu ile fonlardan sadece 5 hedef bölgenin yararlanması karara bağlanmıştır. 1995 yılında İsveç ve Finlandiya’nın birliğe üye olmasıyla bu önceliklere 6. bir hedef daha eklenmiştir (http://ec.europa.eu 2008b).
Hedef 1: Kişi başına GSYH’si AB ortalamasının %75’inden az olan bölgeler girmektedir. Geri kalmış bölgelerin geliştirilmesi ve yapısal bakımdan düzenlenmesi amaçlanmaktadır. ABKF’nin yaklaşık %71’i hedef 1 kapsamına giren bölgelere aktarılmıştır (http://ec.europa.eu 2008b).
Hedef 2: Yüksek işsizlik oranlarının olduğu veya iş kayıplarının yaşandığı alanlar için belirlenmiştir. Sanayideki gerilemeden olumsuz yönde etkilenen bölgelerin ve bu bölgelerin içindeki kısımların dönüştürülmesi amaçlanmaktadır. ABKF’nin yaklaşık
%12’si hedef 2 kapsamına giren bölgelere aktarılmıştır (http://ec.europa.eu 2008b).
Hedef 3: Herhangi bir sınırlandırma yapılmamıştır. Uzun süreli işsizlik ile mücadele amacıyla belirlenmiştir. ABKF’nin yaklaşık %5’ini oluşturan istihdam destekleri kapsamında kaynak aktarılmıştır (http://ec.europa.eu 2008b).
33
Hedef 4: Herhangi bir sınırlandırma yapılmamıştır. Genç nüfus için yeni iş alanlarının yaratılması amacıyla belirlenmiştir. ABKF’nin yaklaşık %5’ini oluşturan istihdam destekleri kapsamında kaynak aktarılmıştır (http://ec.europa.eu 2008b).
Hedef 5 ve 5b:Toplam istihdam içinde tarımsal istihdam payının yüksek olduğu fakat tarımsal gelirin düşük olduğu bölgeler hedef kapsamına alınmıştır. Balıkçılık ve tarımsal üretim ile uğraşan kırsal alanların kalkındırılması amaçlanmıştır. ABKF’nin yaklaşık %5’i hedef 5 ve 5b kapsamına giren bölgelere aktarılmıştır (http://ec.europa.eu 2008b).
Hedef 6: 1995 yılındaki genişlemeden sonra Kuzey Avrupa ülkelerinin kilometre kare başına 8 kişiden az nüfuslu bölgelerine destek amacı ile eklenmiştir. ABKF’nin yaklaşık
%1’i hedef 6 kapsamına giren bölgelere aktarılmıştır (http://ec.europa.eu 2008b).
Çizelge 5.1 1994-1999 döneminde ABKF’den üye devletlere aktarılan pay (%) (http://www.europarl.europa.eu 1999a)
Ülke ABKF- Aktarılan Pay (%)
İspanya 25.1
İtalya 14.8
Almanya 14.0
Portekiz 12.0
Yunanistan 11.9
Fransa 7.0
Birleşik Krallık 6.6
İrlanda 4.8
Belçika 1.1
Hollanda 0.8
Finlandiya 0.7
Avusturya 0.6
İsveç 0.5
Danimarka 0.2
Lüksemburg 0.0
Toplam 100.0
34
1994-1999 döneminde yapılan reformların etkinliği konusunda çeşitli çalışmalar yapılmıştır. Çizelge 5.1’den anlaşıldığı üzere, ABKF tarafından aktarılan fonların
%80’den fazlasının gelişmemiş bölgelere aktarılmış ve bu durumu AB’ye yeni katılan ülkelerin bu bölgelerin çoğunu kapsamasından dolayı bütçeye oldukça büyük bir yük gelmiştir. 1993 yılında bölgesel politika için bütçeden aktarılan pay, 1987’ye kıyasla iki kat artmıştır (Hannequart 1992). Bütçeden aktarılan payın artmasından dolayı, fonların doğru araçlarla doğru yerlere aktarılması için, kaynak yöneticilerinin arasındaki koordinasyonun sağlanması gerekmektedir. Karşılıksız olarak verilen bu fonların denetlenmesi konusundaki eksikliklerden dolayı etkin kullanımın olmadığı ve özellikle gelişmesi istenen sanayi bölgelerine kaynak aktarımının yapılamadığı Hannequart (1992) tarafından belirtilmiştir (Hannequart 1992).
1997 yılında Gündem 2000 belgesi üye devletler tarafından kabul edilmiştir. İstihdamın artırılması, sürdürülebilir kalkınmanın ve rekabete dayalı gelişmenin sağlanması Gündem 2000’de bölgesel politikanın ana eksenleri olarak belirlenmiştir. Buna bağlı olarak belgede, geri kalmış ve yeniden yapılanma sürecindeki bölgelerde insan kaynaklarının geliştirilmesi için sürekli mali destek gerekliliği üzerinde durulmuştur (Akşahin 2008). 2000 yılına doğru, AB’de, yapısal fonların yoğunlaştırılması, etkinleştirilmesi ve basitleştirilmesi yaklaşımı doğrultusunda hedef bölgelerin önceden altı olan sayısının üçe indirilmesi önerilmiştir (Akşahin 2008).
5.3.2 2000-2006 Dönemi
Mart 2000’de Lizbon Zirvesi’nde onaylanan ve Lizbon Stratejisi adıyla anılan belgede, istihdamı artıracak ekonomik reformlar ve sosyal uyumu güçlendirecek stratejik amaçlar belirlenmiştir. Belgede AB’nin amacının, 2010 yılına kadar dünyanın en rekabetçi, dinamik ve bilgi tabanlı ekonomisi olması, daha fazla ve daha iyi istihdam olanakları ile sürdürülebilir ekonomik büyümeyi sağlanması ve daha geniş kapsamlı sosyal uyumu gerçekleştirilmesi olduğu belirtilmiştir (Akşahin 2008).
35
Çizelge 5.2 Yapısal fonların hedeflere göre dağılımı (2000-2006) (http://www.europarl.europa.eu 1999a)
HEDEF 1 HEDEF 2 HEDEF 3
ABKF ABKF ASF
ASF ASF
ATYGF BYMA
Gündem 2000 ve Lizbon Stratejisi belgeleri ile bölgesel politikanın hedefleri altıdan üçe düşmüştür. Hedeflerin kaynaklara göre dağılımı çizelge 5.2’de verilmiştir. Belirlenen üç hedefin yanında topluluk girişimleri uygulamaya konulmuştur.
Hedef 1, kalkınmada ve gelişmede geri kalmış bölgelerin yapısal uyumunu teşvik etmek amacıyla belirlenmiştir. Bir önceki dönemde kullanılan hedef 1 ve hedef 6, 2000-2006 döneminde bu hedef altında birleştirilmiştir. Hedef 1 kapsamında yardıma hak kazanan bölgeler, NUTS II düzeyinde kişi başı GSYH’si AB ortalamasının %75’inden daha az olan bölgelerdir (Barnier 2003). Ayrıca Fransa sınırları dâhilinde olan fakat Avrupa kıtasından uzak yerleşim bölgeleri ile Kuzey Avrupa’nın nüfus yoğunluğu düşük bölgeleri (hedef 6) hedef 1 kapsamına alınmıştır. Kuzey İrlanda’da topluluklar arasında uzlaşmayı, istikrarlı ve barışçıl bir ortamı sağlamak amacıyla, 1994-1999 yılında topluluk girişimi olarak oluşturulan Peace II Harekat Programı’da hedef 1 kapsamında yer almaktadır (http://ec.europa.eu 1999b). 1994-1999 döneminde hedef 1 kapsamında olan fakat 2000-2006 dönem kriterlerine göre desteklenmekten vazgeçilen bölgelerde ani bir yapısal kırılmanın yaşanmaması için 31 Aralık 2006 tarihine kadar geçiş desteği altında kaynak aktarılmıştır (http://eur-lex.europa.eu 1999c).
Hedef 1 bölgelerinin ortak özellikleri arasında; yatırım düzeyinin düşük olması, işsizlik oranının ortalama işsizlik oranının üstünde olması, bireyler ve işyerlerine yeterli hizmetin götürülememesi ve alt yapının yetersiz olması sayılabilir (http://eur-lex.europa.eu 1999c).
Hedef 2, yapısal olarak geri kalmış ve sosyal dönüşüm içerisinde olan bölgelerin desteklenmesi amacıyla belirlenmiştir. 1994-1999 arasında hedef 2 ve hedef 5
36
kapsamında kalan bölgelerin, bu hedef altında fonlardan yararlandırılması öngörülmüştür (Barnier 2003). 1994-1999 döneminde AB nüfusunun %18’lik kısmını kapsayan hedef 2, 2004 genişlemesi ile birlikte %31’ini kapsamaya başlamıştır. Hedef 2 kapsamında olan bölgeler 4 ayrı gruba ayrılmıştır. Birinci grup olan bölgeler yoğun olarak sanayi ve hizmet sektörüne dayalı olan ve gelişmekte olup, sosyoekonomik değişim içinde olan bölgelerdir. Bu gruba giren bölgelerde toplam istihdam içinde sanayi sektörünün oranı, birliğin 1985 yılı öncesi sanayi istihdam oranından fazladır, ancak hedefin belirlendiği 1999 yılından itibaren gözle görülür bir düşüş göstermektedir. Ayrıca 2001-2004 yıllarına ait işsizlik ortalaması birlik ortalamasından yüksektir. İkinci gruba giren bölgelerde kırsal alanda küçülme vardır. Kilometre kareye düşen nüfus sayısı 100’den aşağı olan bölgeler kırsal alan olarak hedef 2 kapsamına alınmıştır. Üçüncü gruba giren bölgeler kentsel problemlerle mücadele eden alanlardır.
Çevrenin zarar görmesi, artan göç, yüksek suç oranı, düşük eğitim seviyesi ve uzun dönemli yüksek işsizlik oranı olan bölgeler bu grupta değerlendirilmiştir. Dördüncü ve son grupta ise balıkçılık sektörünün bulunduğu ve yapısal güçlüklerle mücadele edilen kıyı bölgeleri vardır (http://eur-lex.europa.eu 1999c).
Hedef 3, hedef 1 bölgeleri dışındaki bölgelerde, eğitim, öğretim ve istihdam politikalarının ve sistemlerinin modernizasyonu ve uyumlaştırılmasının desteklemesi amaçlanmıştır (Barnier 2003). Hedef 3 insan kaynaklarının geliştirilmesi için her türlü aktiviteyi kapsayarak eğitim sisteminin modernleştirilmesi ile işgücüne katılımı desteklemeyi sağlamaktadır. Bir önceki dönem için belirlenen 6 hedeften 3. ve 4.
hedefler burada birleştirilmiştir (http://eur-lex.europa.eu 1999c).
2000-2006 döneminde, topluluk girişimleri adı altında 4 ayrı programın (EQUAL, URBAN II, Interreg III ve Leader+) yürütülmesi devam etmiştir (Karluk 2005).
Urban II programı 1994-1999 yılları arasında uygulanmış bulunan URBAN programının devamı niteliğindedir. Kötü yaşam koşulları, bireysel problemleri ağırlaştırmakta, suç oranını arttırmakta; toplumsal sorunlar ise, bireyi, çevresine düşman yapmakta ve siyasi gerilimlere yol açmaktadır (Karluk 2005). Bu bağlamda URBAN girişimi, sürdürülebilir kentsel gelişmeyi teşvik etmek, yeni ekonomik aktiviteler
37
başlatmak, sosyal, sağlık ve güvenlik koşullarını iyileştirmek amaçlarına yönelik olarak yürürlüğe konmuştur (Tanrıtanır 2002). Bu girişim küçük ve orta boy şehir ve köylerin toplumsal ve ekonomik yönden canlandırılması için yenilikçi stratejileri desteklemiş ve AB içinde sürdürülebilir kentsel gelişme konusunda bilgi ve deneyim alışverişini güçlendirmiştir (Karluk 2005). URBAN girişimine 700 milyon Avro(€) ayrılmıştır.
Finansman kaynağı ABKF olarak belirlenmiştir.
Interreg III, 1994-1999 yılları arasında uygulanmış, sınırlar arası işbirliği, enerji ağlarının tamamlanması ve ülkelerarası işbirliği alanlarında üye devletlere kaynak aktaran Interreg II programının devamı niteliğindendir. 2000-2006 yılları arasında topluluk girişimi olarak uygulanan programın amacı bölgeler arasındaki işbirliğini kuvvetlendirmektir. ABKF tarafından finanse edilmiştir. Interreg III, sınırlar arası, ülkeler arası ve bölgeler arası dengeli kalkınmayı tüm Avrupa kıtasında teşvik etmek üzere tasarlanmıştır (Karluk 2005).
Interreg III 3 farklı şekilde uygulanmaktadır.
Interreg III-A Sınırlar arası işbirliği: Komşu sınırlar arasındaki sosyal ve ekonomik merkezlerin ortak kalkınma stratejileri ile geliştirilmesi amaçlanmıştır.
Interreg III-B Uluslararası işbirliği: Ulusal, bölgesel ve yerel otoriteleri, uluslararası koordinasyon için teşvik etmek amaçlanmıştır.
Interreg III-C Bölgeler arası işbirliği: Bölgesel bilgilerin ve deneyimlerin geniş çaplı olarak paylaşılması yolu ile bölgelerarası işbirliğinin etkinliğinin artırılması amaçlanmıştır.
Interreg III için 2000-2006 dönemi için birlik bütçesinden yaklaşık 5 milyar € ayrılmıştır (http://eur-lex.europa.eu 2000b).
38
EQUAL, programı ile işgücü piyasasındaki ayrımcılığın ve eşitsizliklerin kaldırılması için yeni yöntemlerin geliştirilmesi amaçlanmıştır. EQUAL programı 3 ayrı kolda yürütülmektedir (http://europa.eu 2000c):
EQUAL-A: İşgücü piyasasındaki ayrımcılık ve eşitsizlikle ilgili mücadele ile ilgili çalışmalar.
EQUAL-B: Ulusal düzeyde yürütülen projelerden elde edilen bilgilerin bölgeler arasında paylaşılması.
EQUAL-C: AK ile üye ülkeler arasında EQUAL girişimi hakkında bilgi alışverişi yoluyla projelerin desteklenmesi.
EQUAL programı ASF tarafında finanse edilmiştir ve programa yaklaşık 3 milyar € fon ayrılmıştır.
Leader + programı, 1994-1999 arasında yürütülen ve geri kalmış kırsal alanların yüz yüze kaldığı yapısal zorlukları azaltmaya yönelik Leader II programının devamı niteliğinde uygulanmış olup kırsal alanların kalkınmasına yönelik stratejilerin tasarlanmasını, yayılmasını ve uygulanmasını amaçlamaktadır. Bu amacı sağlamak için yerel otoriteler ve gruplar arasında işbirliğinin güçlendirilmesi için kırsal alanlarına kalkınmasına yönelik stratejilerin yayılmasında, bölgeler arası bilgi ve deneyim alışverişi sağlanmıştır. Leader + programına 2000-2006 yılları arasında yaklaşık 2 milyar € fon ayrılmıştır ve finansmanı AYTGF içinde bulunan yön verme bölümünden sağlanmıştır (http://europa.eu 2000d).
AB içerisindeki gelişmişlik farlılıklarını azaltmak amacıyla kurumlar tarafından önemli çabalar gösterilmesine rağmen, yenilik, araştırma geliştirme (Ar-Ge) ve teknolojik gelişme alanlarında bölgeler arasında çok büyük farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıkların giderilmesi amacıyla 2000-2006 döneminde Avrupa Kırsal Kalkınma Fonu tarafından finanse edilen, yenilikçi tedbirler adıyla 156 bölgede 181 bölgesel program yürütülmüştür. Yürütülen programlar 3 ayrı konudadır (http://ec.europa.eu 2001a).
39
Teknolojik yenilik ve bilgiler hakkında bölgeler arasında bilgi transferi
Bilgi ve iletişim teknolojilerinin modernize edilmesi konusunda kamu kurumları ve özel girişimlere fırsat yaratmak ve kurumları teşvik etmek
Sürdürülebilir kalkınma ve bölgesel kimlik konusunda yapılan çalışmaları geliştirmek ve geçmişten gelen bilgileri ve deneyimleri rekabetçi bir ekonomi yaratılması için kullanmak
2000-2006 yılları için belirlenen tüm hedefler için yaklaşık 190 milyar € ve ayrıca topluluk girişimleri için 11 milyar € fon ayrılmış olup finansal program yıllara göre çizelge 5.3’te verilmiştir. Ayrılan fonlar içerisinde en yüksek pay %70 ile hedef 1’e aittir (http://ec.europa.eu 1999d).
Çizelge 5.3 2000-2006 dönemi hedeflere göre finansal program (milyon €) (http://ec.europa.eu 1999d)
Yapısal Fonlar 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Toplam Hedef 1 17172.4 20832.0 21329.6 21577.1 19896.1 20122.1 20069.7 140999.0 Hedef 2 2815.6 3613.0 3729.8 3651.8 3220.8 3140.8 3057.2 23229.0 Hedef 3 3504.5 3574.5 3646 3718.9 3439.3 3508.0 3578.2 24969.4 BYMA-Hedef 1
Dışı 156.4 164.0 168.9 171.9 158.9 161.9 166.0 1148.0
Topluluk
Girişimleri 0.2 1607.3 1783.6 1866.0 1912.2 1957.9 1971.8 11099.0 Toplam 23649.1 29790.8 30657.9 30985.7 28627.3 28890.7 28842.9 201444.4
2000-2006 döneminde Doğu Avrupa ülkelerinin AB’ye katılması ile beklenen ekonomik uyumlaşmanın sağlanamamıştır. Boldrin ve Conova, “Regional Policies and EU Enlargement” isimli çalışmalarında, AB’ye 2004 genişlemesi ile katılan Doğu Avrupa ülkelerinin ekonomik büyümelerini ve işgücü verimliliklerini AB geneli ile karşılaştırmıştır. Yapılan karşılaştırmalar sonucunda, Gündem 2000 kapsamında belirlenen bölgesel politikaların sadece ülke gelirlerini artırıcı etkisinin olduğunun, diğer AB politikaları ile eşgüdüm yaratılmadığı sürece beklenen etkinin yaratılamayacağını belirtmişlerdir. Ayrıca işgücünün hareketliliğine yönelik olarak yeni üye ülkelere getirilen kısıtlamaların, çalışmak isteyen işgücünün katma değer
40
yaratmayan bölgelerde sıkışmasına ve üretim için olan önemli bir girdi olan işgücünün verimliliğini azalttığını ifade etmişlerdir (Boldrin ve Canova 2003).
5.3.3 2007-2013 Dönemi
2004 yılında AB üye sayısı 25’e çıkmıştır. AK tarafından hazırlanan raporda, Mayıs 2004’deki genişlemenin, AB nüfusunu %20, alanını ise %25 oranında arttıracağı, fakat GSYH’nin sadece %5 oranında artacağı, bölgesel farklılıkların iki katına çıkacağı, AB-25’de kişi başı refahın yaklaşık %12.5 oranında düşeceği, gelişme sıkıntısı yaşayan bölgelerde yaşayan nüfusun %20’den %25’e çıkacağı, aynı zamanda, AB-15’deki dezavantajlı bölgelerin halen ortadan kalkmadığı ve bu bölgelerin destek ihtiyaçlarının devam edeceği belirtilmiştir (Akşahin 2008). Rapordan da anlaşılacağı gibi mevcut yapıda herhangi bir değişiklik olmazken, AB-15 ülkelerine ek bir mali yük gelmiştir.
2005 yılına gelindiğinde, donuk bir ekonomik yapıya bürünmüş AB için büyüme ve istihdam programlarının etkin bir şekilde yürütülmesinin artık imkansızlaştığı anlaşılmış ve Lizbon Stratejisi ile ilgili olarak yeniden gözden geçirmeye ihtiyaç duyulmuştur. AK tarafından Andre Sapir’e bir rapor hazırlatılmış ve uygulanacak reform ile ilgili perspektif oluşturulmuştur. Sapir’e göre “AB bütçe harcamalarının büyüme ve istihdam konusunda öncelikli olarak etkin bir şekilde dağıtılmasına odaklanılmalı ve bununla ilgili gerekli çalışmalar yapılmalıdır” (Sapir 2003).
Lizbon Stratejisi ile ilgili olarak “Lizbon Stratejisi İçin Yeni Bir Başlangıç” isimli oluşturulan çalışma grubu raporuna göre; büyüme için ekonomiyi canlandıracak makroekonomik politikalar ve bütçe politikalarının kararlı bir şekilde uygulanması ve Lizbon Stratejisi ile ilgili reformların hayata geçirilmesine odaklanılmalıdır. Üye ülkelerde kaynakların etkin kullanılması ve güçlü bir endüstriyel altyapı kurulması için yenilik, Ar-Ge, bilgi ve teknoloji alanlarında yatırımlar teşvik edilmelidir. AB içindeki yatırım yapacak işletmeler için iç piyasayı cazip hale getirecek ulusal kanunların geliştirmesi ve dışarıya açık rekabetçi bir ortam sağlanması için çalışmalar yürütülmelidir. İstihdam konusunda işgücü piyasasına daha fazla çalışanı çekecek ve sosyal güvenlik sistemini daha modern hale getirecek düzenlemelerin yapılması
41
gerektiği, çalışanların işgücü piyasasından dışlanmaması için iş hayatı ile ilgili gerekli esnekliklerin gözden geçirilmesi ve ücretler konusunda dengelerin sağlanması gerektiği çalışma grubu raporunda belirtilmiştir. İlgili rapora göre, üye ülkeler arasında işgücü piyasasına yönelik tüm kısıtlamalar kaldırılmalı, işgücünün niteliği konusunda üye ülkeler birbirlerini tanımalı ve bu sayede tüm Avrupa’da işgücü hareketliliği hızlandırılmalıdır. İstihdam konusunda raporun son bölümünde hayat boyu öğrenme programları ile insan kaynaklarının niteliğinin artırılması gerektiği vurgulanmıştır (http://eur-lex.europa.eu 2005a).
Çalışma raporu sonuçlarına göre, 2005 yılında Avrupa konseyi tarafından kabul edilen Yenilenmiş Lizbon Gündemi’nde; Lizbon hedeflerinin tamamının üye ülkeler tarafından iyi anlaşılması, sahiplenilmesi, ulusal düzenlemelerin ve politikaların bu yönde hazırlanması ve üye ülkelerin bütçe harcamalarının Lizbon Stratejisi’ne yönelik yapılması istenmiştir (Akşahin 2008). Yenilenmiş Lizbon Gündemi ile 2007-2013 dönemine ait düzenlemelerin altyapısı oluşturulmuştur.
5.3.3.1 2007-2013 Dönemi hedefleri
Avrupa bölgesel politikasının 2007-2013 yeniden yapılanmasında önceki hedef 1,2 ve 3 yerini 3 yeni hedefe bırakmıştır (http://eur-lex.europa.eu 2006a). Bu hedefler;
Uyum
Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam
Bölgesel İşbirliği
2007-2013 döneminde bölgesel politika kapsamında desteklenecek bölgeler, destek türüne göre şekil 5.4’te gösterilmiştir. Şekle göre, uyum hedefi içinde; daha önce hedef 1 kapsamında olan 84 bölge ve geçiş aşaması desteği alacak 15 bölge vardır (http://eur-lex.europa.eu 2006b). Bölgesel Rekabet Edebilirlik ve İstihdam hedefi içinde; daha önce hedef 2 kapsamındaki 172 bölge ve daha önce hedef 1 bölgesi konumundayken şimdi hedef 2 bölgesinde yer alan 13 bölge vardır. Bölgesel işbirliği hedefi içinde; daha
42
önce hedef 3 kapsamında olan 13 sınır ve ulus-ötesi işbirliği bölgesi vardır (http://ec.europa.eu 2011a).
Şekil 5.4 2007-2013 döneminde mali yardımı alacak bölgelerin destek türüne göre dağılımı (http://ec.europa.eu 2007a)
2000-2006 döneminde yer alan topluluk girişimlerinin ve yenilikçi tedbirlerin yeni dönemde artık devam etmemesi, Interreg kapsamında yürütülen programların ise Bölgesel İşbirliği Hedefi altında yürütülmesi planlanmıştır. ATYGF içinde bulunan yön verme bölümü ve BYMA, 2007-2013 döneminde bölgesel gelişme politikası yerine OTP’ye bağlanmıştır. Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas (JESSICA), Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (JEREMIE) ve Joint Assistance to Support in European Regions (JASPERS) adıyla 3 yeni finansal araç bölgesel politika araçlarına eklenmiştir. Yeni girişimlerden JEREMIE ve JESSICA mali yapının inşa edilmesi ile ilgili olarak, JASPERS teknik yardımların yürütülmesi konularında üye devletlere destek vermektedir (http://ec.europa.eu 2007b).
43
Çizelge 5.4 2000-2006 dönemi ile 2007-2013 dönemleri arasındaki hedef ve finansal araç farklılaşması (http://ec.europa.eu 2007b)
2000-2006 Dönemi 2007-2013 Dönemi
Hedefler-Topluluk
İnsiyatifleri-Uyum Fonu Finansal Araçlar Hedefler Finansal Araçlar Hedef 1- Gelişmişlik
Şartlarının Altında Kalan Bölgeler
ABKF
Uyum Hedefi
ABKF ASF Uyum Fonu
ASF ATGYF
BYMA
URBAN II ABKF
EQUAL ASF
Uyum Fonu Uyum Fonu
Hedef 2 - Ekonomik ve Sosyal Dönüşüm Alanları
ABKF ASF
Rekabet Edebilirlik
ve İstihdam
ABKF Hedef 3- İstihdam ve ASF
Mesleki Eğitim Politikaları ASF
INTERREG III ABKF Avrupa
Bölgesel İşbirliği
ABKF
URBAN II ABKF
EQUAL ASF
LEADER+
ATGYF-Yönverme
Bölümü Hedef 1 Dışında Kalan OTP
Kırsal Kalkınma ve Balıkçılık Sektörünün Desteklendiği Bölgeler
ATGYF-Garanti Bölümü
2000-2006 yılları ile 2007-2013 dönemlerine ait hedefler ve fonlar karşılaştırmalı olarak çizelge 5.4’te verilmiştir. 2007-2013 dönemi hedeflerinden birincisi olan uyum hedefinin amacı, kişi başına düşen GSYH’si AB kişi başına düşen GSYH’sinin
%75’inden az olan bölgelere ve brüt milli geliri AB ortalamasının %90’ından az olan bölgelere yardım ederek, Avrupa içindeki bölgesel farklılıkları azaltmaktır. 2004 ve 2007 genişlemesinden önce hedef 1 kapsamında olan bazı bölgeler (< %75 ortalama AB kişi başına düşen GSYH), genişleme ile birlikte gelir düzeyi düşük ülkelerin birliğe katılmasıyla, AB ortalamasının üzerine çıkmış olmalarına rağmen bölgesel dengesizliklerin giderilmesi için gerekli olan desteğe halen ihtiyaç duymaktadırlar. Bu nedenden dolayı 2007-2013 döneminin sonuna kadar “Geçiş Aşaması” desteği almıştır
44
(http://eur-lex.europa.eu 2006a). Ayrıca 2000-2006 döneminde kişi başına brüt milli geliri AB ortalamasının %90’ından daha az olan fakat genişleme ile birlikte bu kriter dışında kalan bölgeler 2007-2013 döneminde geçiş desteği ile birlikte uyum hedefi kapsamına alınmıştır ve gerekli fon yardımı Uyum Fonu tarafından yapılacaktır. Uyum hedefi kapsamında desteklenen 99 bölgeye aktarılacak fon miktarı yaklaşık 284 milyar
€’dur (politika bütçesinin %82’si) ve AB nüfusunun 170 milyonluk bir kısmını ilgilendirmektedir (http://ec.europa.eu 2011a). Temel altyapının geliştirilmesi, işletmelere yardım, su ve atık işlemleri, internet hızının artırılması, eğitim yoluyla istihdamın artırılması vb. uyum hedefi kapsamında desteklenen proje konularıdır. Uyum hedefine yönelik projeler ABKF, ASF ve Uyum Fonu tarafından finanse edilmektedir (http://ec.europa.eu 2011a).
Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam hedefi, uyum hedefi tarafından kapsanmayan tüm AB bölgelerini desteklemektedir (http://ec.europa.eu 2007b). Hedef, ekonomik ve sosyal değişiklikler ile bölgelerin rekabet gücünü ve istihdam yapısını güçlendirmeyi ve ilgili bölgeleri iş hayatı bakımından cazibe merkezi haline getirmeyi amaçlamaktadır (http://ec.europa.eu 2011a). Rekabet edebilirlik ve istihdam hedefi ABKF ve ASF tarafından finanse edilmektedir. Hedef ile gelişmemiş bölgelerin yanında gelişmiş bölgeler de desteklenmiştir. Bu sayede kapsama giren tüm bölgeler daha güçlü hale getirilerek oluşan domino etkisiyle bu güçlü yanların tüm birliğe yansıması istenmektedir (http://ec.europa.eu 2011a). Hedef kapsamında olan 172 bölge yaklaşık 330 milyar € yardım alacaktır. Bu hedef kapsamında, araştırma merkezlerini geliştiren, yeni iş alanları yaratan veya mesleki eğitime yönelik yapılan projeler desteklenmektedir (http://ec.europa.eu 2011a). Hangi bölgelerin ilgili hedef kapsamına gireceği çizelge 5.5’te 2000-2006 dönemi ile karşılaştırmalı olarak verilmiştir.
45
Çizelge 5.5 2000-2006 dönemi hedeflerinden bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam hedefine geçiş kriterleri (http://ec.europa.eu 2007b)
2000-2006 Dönemi 2007-2013 Dönemi
Hedef 2- Endüstriyel bölgeler, kırsal ve
balıkçılık ile ilgili alanlar Uyum Hedefi kapsamında olmayan veya Geçiş Aşaması Desteği almayan bölgeler
(NUTSI ve NUTSII kapsamında) Hedef 3- Hedef 1 tarafından
kapsanmayan bölgeler
Eski Hedef 1 Geçiş Aşaması Desteği alan bölgeler
Geçiş Aşaması Desteği alan ve GSYH ortalaması AB-15 GSYH değerinin
%75’inden az olan bölgeler
Bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdam hedefi kapsamında olan bölgeler coğrafi olarak şekil 5.5’te verilmiştir. Doğu Avrupa ve İspanya’nın batısı ile Portekiz dışında neredeyse AB bölgelerinin tamamının kapsamda olduğu anlaşılmaktadır. Uyum, rekabet edebilirlik ve istihdam hedefleri ile AB’de bölgelerin neredeyse tamamı desteklenmektedir (http://ec.europa.eu 2007b).
Şekil 5.5 Rekabet edebilirlik ve istihdam politikasının uygulandığı bölgeler (http://ec.europa.eu 2007b)
46
Avrupa bölgesel işbirliği hedefinin ana amacı, sınırlar arası, ülkeler arası ve bölgeler arası işbirliğini güçlendirmektir (http://ec.europa.eu 2011a). AB içerisinde hangi bölgelerin işbirliğinden yararlandığı şekil 5.6'da coğrafi olarak verilmiştir. Bu amaca ulaşmak için, farklı ülkelerin yerel otoritelerine çözüm sağlayarak şehir, kır ve kıyı alanlarını geliştirilmesi, ayrıca küçük ve orta büyüklükte işletmeler (KOBİ) aracılığıyla ekonomik ilişkilerin geliştirmesi hedeflenmektedir (http://ec.europa.eu 2007b). Uyum hedefi, rekabet edebilirlik ve istihdam hedeflerinin tamamlayıcısı olarak bu hedeflere ait koşulların geçerli olduğu bölgelerde uygulanmaktadır. Avrupa bölgesel işbirliği hedefi ABKF tarafından finanse edilmektedir. Hedef 3 ayrı başlık altında yürütülmektedir (http://ec.europa.eu 2007b).
Şekil 5.6 Bölgesel işbirliği kapsamında olan bölgeler (http://www.dps.tesoro.it 2007c)
Sınır Ötesi İşbirliği: NUTS III düzeyinde, AB içi ve bazı AB dışı kara sınır bölgeleri, ayrıca uzunluğu 150 km’den kısa olan deniz sınırları kapsanmaktadır.
Bu kapsamda 2007-2013 döneminde 52 program yürütülmüş ve yaklaşık 6 milyar € fon sağlanmıştır. Sınır ötesi işbirliğinin temel amacı, ülkeler arasında bulunan idari, yasal ve fiziksel sınırların negatif etkisinin azaltılmasıdır.
Temel amacın sağlanabilmesi için, ülkeler arasındaki ticaretin geliştirilmesi, işgücünün her ülkede istihdama katılması için piyasaya katılım eşitliğinin
47
sağlanması, doğal kaynakların ortak idareler tarafından yönetilmesi vb.
konularda programlar geliştirilmiştir (http://ec.europa.eu 2007b).
Uluslar Arası İşbirliği: AK tarafından 31 Ekim 2008 tarihinde belirlenen 13 işbirliği bölgesini (Akdeniz, Baltık, Alpin vb.) kapsamaktadır. 2007-2013 döneminde 13 program yürütülmüş ve yaklaşık 2 milyar € fon sağlanmıştır.
Uluslararası işbirliği ile birlikte bilginin ve işgücünün paylaşımı kolaylaşması amaçlanmış ve yenilik konusunda KOBİ’ler, işletmeler desteklenmiştir (http://ec.europa.eu 2007b).
Bölgeler Arası İşbirliği: Tüm bölgeleri kapsamaktadır. AB içinde gelişmiş bölgelerin, bölgesel politika konusunda yaptıkları iyi uygulamaların ve bu uygulamalar sonucunda elde ettikleri deneyimlerin diğer bölgelere aktarımının sağlanması planlanmıştır (http://ec.europa.eu 2007b). Bölgeler arası işbirliği kapsamında INTERREG IVC programı ve 3 işbirliği programı (URBANACT II, ESPON ve INTERACT) geliştirilmiştir. İşbirliği programlarının finansmanı sadece AB tarafından yapılamamış, üye ülkelerde katkıda bulunmuştur.
INTERREG IVC: 2002-2006 yılı için hazırlanmış olan INTERREG IIIC programının devamı olarak hazırlanış olan programın amacı, bölgelerin yerel düzeyde yapmış oldukları politikalardan elde ettikleri deneyimlerin diğer bölgeler ile paylaşılarak, bölgesel politikanın ve araçlarının verimliliğini artırmaktır. Program kapsamında yenilik ve bilgi ekonomisinin geliştirilmesi ve çevresel risklerden korunma, çalışma alanları olarak belirlenmiştir. Programa fon aktarımı ABKF tarafından sağlanmıştır. 2007-2013 yılı için 405 milyon € fon ayrılmıştır. Fonun öncelik bazında dağılımı çizelge 5.6’da verilmiştir. Ayrılan fonun %55’i şehirlerin ekonomik olarak büyümesi ve istihdam yaratmasına yönelik,
%39’u şehirlerin çekiciliğinin artırılmasına yönelik ve %6’sı teknik yardım olarak kullanılmıştır (http://www.interreg4c.eu 2011b).
48
Çizelge 5.6 Interreg IVC kapsamında aktarılan fonların katkı tipi ve öncelik ayrımında dağılımı (€) (http://www.interreg4c.eu 2011b)
Öncelik AB Katkısı Üye Ülke Katkısı Toplam Katkı
Şehirler, Büyüme Ekonomisi ve İstihdam
176726969 44181742 220908711
Çekici ve Bağlılık
Yaratan Şehirler 125315487 31328872 156644359
Teknik Yardımlar 19279306 8262560 27541866
Toplam 321321762 83773174 405094936
URBACT II: Üye ülkelerin, kentsel sorunların azaltılması için hazırlamış oldukları projelerden elde edinilen kazanımlarının diğer ülkelerle paylaşılmasının sağlanması için ortaya konulmuş bir değişim platformudur. URBACT II için 3 öncelik tanımlanmış ve yaklaşık 68 milyar € kaynak ayrılmıştır. İlgili programların finansmanı ABKF, üye ülkeler, Norveç ve İsviçre tarafından yapılmaktadır (http://www.dps.tesoro.it 2007c). Fon dağılımı çizelge 5.7’de verilmiştir.
Çizelge 5.7 URBACT II kapsamında aktarılan fonların katkı tipi ve öncelik ayrımında dağılımı (€) (http://ec.europa.eu 2007d)
Öncelik AB Katkısı Üye Ülke Katkısı Toplam Katkı Şehirler, Büyüme
Ekonomisi ve İstihdam
23462849 5420144 28882993
Çekici ve Bağlılık
Yaratan Şehirler 26657170 6454108 33111278
Teknik Yardımlar 3199151 2624453 5823604
Toplam 53319170 14498705 67817875
ESPON (European Spatial Planning Observation Network): Avrupa Mekansal Planlama Gözlem Ağı’nın kısaltması olan ESPON bölgelerin ve geniş alanların uygulamalı araştırmalar, analizler ve araçlar ile
49
geliştirilmesi için gerekli bilimsel bilgileri sağlamaktadır. Bölgesel dinamikler hakkında elde edilmiş karşılaştırılabilir bilgiler ve senaryolar programın temel girdileri olarak belirlenmiştir. Ayrıca yapılan çalışmalar ile sürdürülebilir kalkınma, bölgesel işbirliği ve rekabet edebilirlik alanında bölgelerin potansiyellerinin ortaya çıkarılması sağlanmıştır.
ESPON programının finansmanı ABKF, üye ülkeler, Norveç, İsviçre, İzlanda ve Lihtenştayn tarafından yapılmıştır. Önceliklere göre ayrılan fon miktarları çizelge 5.8’de belirtilmiştir (http://www.espon.eu 2007e).
Çizelge 5.8 ESPON kapsamında aktarılan fonların katkı tipi ve öncelik ayrımında dağılımı (€) (http://ec.europa.eu 2007f)
Öncelik AB Katkısı Üye Ülke Katkısı Toplam Katkı Araştırma
Uygulamaları 17317512 1924000 19241512
Hedeflenen
Analizler 5229000 1307250 6536250
Bilimsel Platform 5225500 922500 6148000
Aktifleştirme 4356000 1158100 5514100
Teknik Yardımlar 1905500 6032650 7938150
Toplam 34033512 11344500 45378012
INTERACT II: Bölgesel politika konusunda yürütülen programlarla ilgili olarak yönetim konusunda eğitim, staj, hizmet ve danışmanlık verilmesi amacıyla ortaya konulmuştur. İlgili program üye ülkeler ve ABKF tarafından finanse edilmiş olup, program için 45 milyon € kaynak ayrılmıştır (http://ec.europa.eu 2012b).
5.3.3.2 Makro Bölge Stratejileri
1988 reformundan sonra AB bölgesel politikasının temel taşı haline gelen, ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesi hedefine, Lizbon Stratejisi ve 2010 yılında Avrupa
50
Konseyi tarafından hazırlanan Avrupa 2020 stratejisi ile bölgesel uyumun güçlendirilmesi hedefi üçüncü unsur olarak eklenmiştir (http://ec.europa.eu 2011c). AB tarafından, bölgesel uyumun gerçekleştirilebilmesi ve rekabet edebilirliğin artırılabilmesi için makro düzeyde işbirliğini gerektirecek çalışmalara ihtiyaç duyulduğu şüphe götürmez bir gerçektir. Devletler arasında kurulacak strateji çalışmaları ile bölgesel gelişmenin ortak faydaları ortaya konabilecek ve konuya esas oluşturacak bölgede bulunan tüm AB vatandaşları etkin bir şekilde bu faydadan yararlanacaktır (Dühr 2011). Bölgesel ekonomik karar alıcıların sorunlardan veya olumlu gelişmelerden etkilenmeleri doğru orantılı olacaktır. Bu kapsamda Avrupa iki makro bölge için Baltık Denizi ve Tuna Bölgesel Stratejileri geliştirilmiştir (http://ec.europa.eu 2011c).
Baltık Denizi Bölgesel Stratejisi
İlk olarak AK tarafından 2009 yılında yayınlanan bildiri ile gündeme gelen Baltık Denizi Bölgesel Stratejisi, aynı yıl içinde üye devletler tarafından onaylanmış ve AB tarihinde birden fazla bölgesel politikayı bir arada yürüten ilk makro bölge planı olarak yürürlüğe konmuştur (http://ec.europa.eu 2009b). Strateji için oluşturulan eylem planı çerçevesinde, yaklaşık seksen önemli proje hazırlanmış ve uygulamaya geçirilmiştir.
Birliğin 2004 genişlemesiyle birlikte, Baltık bölgesinin karşılaştığı sorunlar daha da artmıştır. Özellikle çevresel tehditlerin artması, bölgesel gelişmişlik farklarının giderek artması ve ulaşım ağının yetersizliği öncelikli olarak ele alınması gereken konular olmuştur. Baltık Denizi Bölgesel Stratejisi ile sayılan öncelikli sorunların bölgesel, ulusal, uluslararası kuruluşlar ile çözülmesi hedeflenmiştir.
Sorunların çözümünde 4 adet ana hedef belirlenmiştir (http://ec.europa.eu 2009b):
1) İstikrarlı bir çevre (Kirliliğin azaltılması) 2) Refah (İşletmelerin desteklenmesi)
3) Bölgeler erişim ve çekim merkezleri (Ulaşım ağlarının iyileştirilmesi) 4) Güvenlik (İş ve sosyal hayat güvenliği)