İ MLER İ N ÖZERKL İĞİ VE DENET İ M İ İ MLER REFORMU BA Ğ LAMINDA YEREL YÖNET İ YE’DE YEREL YÖNET TÜRK

(1)

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU HUKUKU (İDARE HUKUKU)

ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’DE

YEREL YÖNETİMLER REFORMU BAĞLAMINDA YEREL YÖNETİMLERİN ÖZERKLİĞİ VE DENETİMİ

DOKTORA TEZİ

MEHMET KARAARSLAN

(2)

T.C.

ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’DE

YEREL YÖNETİMLER REFORMU BAĞLAMINDA YEREL YÖNETİMLERİN ÖZERKLİĞİ VE DENETİMİ

DOKTORA TEZİ

MEHMET KARAARSLAN

TEZ DANIŞMANI PROF. DR. METİN GÜNDAY

ANKARA–2007

(3)

T.C.

ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’DE

YEREL YÖNETİMLER REFORMU BAĞLAMINDA YEREL YÖNETİMLERİN ÖZERKLİĞİ VE DENETİMİ

Doktora Tezi

Tez Danışmanı: Prof. Dr. Metin GÜNDAY

Tez Jürisi Üyeleri

Adı ve Soyadı İmzası

……… ...

………... ...

... ...

(4)

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER...I KISALTMALAR ... VIII

GİRİŞ ...1

BİRİNCİ BÖLÜM KURAMSAL TEMELLER I. KAVRAM OLARAK YEREL YÖNETİM VE YEREL ÖZERKLİK...5

A. YEREL YÖNETİM KAVRAMI ...5

1. GENEL OLARAK ...5

2. YEREL YÖNETİMLERİN İÇERİĞİ VE TANIMI ...9

3. YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL KÖKENİ...12

4. YEREL YÖNETİMLERİN İŞLEVLERİ VE KOŞULLARI ...15

B. YEREL ÖZERKLİK KAVRAMI ...17

1. YEREL ÖZERKLİĞİN İÇERİĞİ VE TANIMI...17

2. YEREL ÖZERKLİĞİN AMACI...21

C. YEREL YÖNETİM VE ÖZERKLİĞİN DİĞER KAVRAM VE KURUMLARLA KARŞILAŞTIRILMASI ...25

1. YETKİ GENİŞLİĞİ (ADEMİ TEMERKÜZ-TEVSİİ MEZUNİYET).. ...25

2. SİYASAL ADEMİ MERKEZİYET VE ÖZERK YEREL YÖNETİM . ...27

a) Genel Olarak...27

b) Federal Devletlerde Yerel Yönetim ve Özerklik ...30

(1) Almanya ...36

(2) Amerika Birleşik Devletleri...40

c) Üniter Devletlerde Yerel Yönetim ve Özerklik ...43

(1) Fransa...45

(2) İngiltere ...50

d) Bölgeselleşmiş Devletlerde Yerel Yönetim ve Özerklik...57

(1) İspanya ...62

(2) İtalya...67

II. ÖZERKLİK KAVRAMININ TÜRK İDARİ TEŞKİLATINDAKİ YERİ .71 A. GENEL OLARAK ...71

(5)

B. KAMU KURUMLARI BAKIMINDAN...74

C. BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER BAKIMINDAN...75

III. KÜRESELLEŞME-BÜTÜNLEŞME SÜRECİ VE ÖZERKLİK...79

A. KÜRESELLEŞME SÜRECİNİN YEREL ÖZERKLİK ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ ...79

B. AVRUPA BİRLİĞİNİN ETKİSİ...83

IV. DEMOKRASİ-YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ ...91

V. YERELLİK (SUBSİDİARİTE) İLKESİ...102

İKİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLERİN ÖZERKLİĞİ I. YEREL ÖZERKLİĞİN TÜRKİYE’DEKİ TARİHİ SEYRİ ...106

A. TÜRKİYEDE YEREL YÖNETİM KAVRAMI VE KAPSAMI...106

B. OSMANLI DÖNEMİNDE YEREL YÖNETİMLER ...107

1. Genel Olarak ...107

2. Tanzimat Öncesi Dönem ...108

3. Tanzimat Sonrası Dönemde Yerel Yönetim Ve Özerklik ...110

a) Meşrutiyet Öncesi...110

b) I. Meşrutiyet Dönemi...113

c) II. Meşrutiyet Dönemi ...115

C. CUMHURİYET SONRASI DÖNEM...117

1. 1921 Anayasası Dönemi...117

a) İl Özel İdareleri ...126

b) Belediyeler...127

c) Büyükşehir Belediyeleri...127

d) Köyler...128

II. YEREL YÖNETİMLER REFORMU SONRASI ÖZERKLİK...129

A. İDARENİN BÜTÜNLÜĞÜ AÇISINDAN...129

B. KAMU YÖNETİMİ REFORMU ...131

C. YEREL ÖZERKLİĞİN KAPSAMI ...137

(6)

1. GENEL OLARAK ...137

2. İDARİ ÖZERKLİK...138

a) Genel Olarak İdari Özerklik...138

b) Karar Organlarının Serbest Seçimle Oluşması...139

(1) İl Özel İdareleri...142

(2) Belediyeler...147

(3) Büyükşehir Belediyeleri...152

c) İcrai Karar Alma ve Uygulama Yetkisi ...153

(2) Belediyeler...160

3. MALİ ÖZERKLİK ...164

a) Mali Özeklik Yerel Yönetim İlişkisi...164

b) Mali Kaynakları Yaratabilme Yetkisi ...167

4. FONKSİYONEL ÖZERKLİK ...182

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ I. GENEL OLARAK DENETİM...203

II. DENETİMİN KAPSAMI...205

III. DENETİM ÇEŞİTLERİ ...208

A. İDARİ DENETİM ...208

1. Genel Olarak ...208

2. İç Denetim...209

a) Hiyerarşik Denetim ...209

b) Organlarca Yapılan Denetim ...211

c) Teftiş Kurullarınca Yapılan Denetim ...217

3. Vesayet Denetimi (Dış Denetim) ...217

a) Kavram ve Kapsam Olarak Vesayet Yetkisi ...217

b) Vesayet Kavramının Fransa’daki Bugünkü Durumu...224

c) Merkezin Yetkisinin Niteliği ...227

d) Yerel Yönetimlerin İşlemleri Üzerinde Denetim ...228

(2) Belediyeler...231

e) Eylemleri Üzerinde Denetim ...240

(7)

f) Organlar Üzerinde Denetim...242

(2) Belediyeler...248

(3) Büyükşehir Belediyesi...253

g) Personel Üzerindeki Denetim...253

(2) Belediyeler...257

h) Merkezin İkame Ve Tadilen Tasdik Yetkisi...260

4. Denetim Kurul ve Kuruluşlarınca Yapılan Denetim ...265

a) İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu ...265

b) Sayıştay ...266

c) Yüksek Denetleme Kurulu ...268

d) Devlet Denetleme Kurulu ...269

B. MALİ DENETİM...270

1. Bütçenin Hazırlanması Üzerinde Denetim ...271

2. Bütçenin Uygulanması Üzerinde Denetim...276

C. MERKEZ DIŞINDAKİ AKTÖRLERİN DENETİMİ...281

1. Politik (Siyasal) Denetim ...281

2. Yargısal Denetim ...282

a) Yargısal Denetimi Harekete Geçirme Yetkisi ...283

b) Yargı Denetiminin Kapsamı ve Sınırları ...287

3. Halk Denetimi...291

a) Kent Konseyleri ...297

b) Referandum ...298

4. Kamu Deneticisi (Ombudsman)...301

SONUÇ...311

KAYNAKÇA...314

ÖZET ...336

ABSTRACT ...337

(8)

KISALTMALAR

a.g.e. :Adı Geçen Eser a.g.m. :Adı Geçen Makale

ABD :Amerika Birleşik Devletleri

AJDA :Actualité Juridique-Droit Administratif

AY :Anayasa

BK :Belediye Kanunu

bkz :Bakınız

BŞBK :Büyükşehir Belediye Kanunu CE :Conseil d’Etat

Çev :Çeviren

D :Danıştay

DD :Danıştay Dergisi

DK :Danıştay Kanunu

E :Esas

GAP :Güneydoğu Anadolu Projesi

IULA-EMME :Uluslararası Yerel İdareler Birliği-Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı

İÖİK :İl Özel İdaresi Kanunu

İYUK :İdari Yargılama Usulü Kanunu JO :Journal Officiel

K :Karar

KHK :Kanun Hükmünde Kararname KİT :Kamu İktisadi Teşebbüsleri

m :Madde

P :Page

RG :Resmi Gazete

s :Sayfa

S :Sayı

Sect :Section

T :Tarih

TODAİE :Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü

Vol :Volume

(9)

GİRİŞ

Bilindiği üzere İdare; Anayasa ve kanunlar ile kendisine verilen görev ve hizmetleri yerine getirebilmek için teşkilata, personele, maddi ve mali imkânlar ile hukuksal yetkilere ihtiyaç duymaktadır. Bütün bu hususların ise her şeyden önce, politik bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır¹. Diğer bir ifade ile sözü edilen hususların tayin ve tespiti siyasi karar organlarının tercih ve kararlarına göre belirlenmektedir.

Bu husustaki tercihi, her ülke için genellikle kurucu iktidar, anayasal ya da yasal düzenlemelerle yapmaktadır². Fakat adı geçen güçler de bu konuda sanıldığı kadar, serbest ve takdiri bir iradeye sahip değildir; tarihi, sosyal, iktisadi ve coğrafi etkenlerin baskısı altındadır³.

Türkiye ise öteden beri katı merkeziyetçi bir idari yapıya sahip olmasına rağmen, idare teşkilatında merkeziyetçilikle birlikte ademi merkeziyetçi birimlere de giderek geniş bir yer ve önem vermektedir. Nitekim Anayasamızın 123. maddesinin ikinci fıkrasında, “idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” şeklinde ifade edilmiştir. Ancak Anayasa dışındaki mevzuatta ve tatbikatta, Türkiye idari teşkilatının ve hatta tüm kuruluşlarının merkeziyetçi niteliğinin çok ağır bastığı görülmektedir.

Ancak dünyada meydana gelen değişim ve dönüşümlerin yerel yönetimler alanına da yansıdığı ve var olan yapıları değiştirdiği görülmektedir. Özellikle küreselleşme ve Avrupa Birliği süreçleri bu konuda temel faktörler olarak öne çıkmakla birlikte kısmen de iç dinamikler bu gelişmeleri tetiklemektedirler⁴.

Ülkemizin idari teşkilatının yapılandırılmasında büyük ölçüde esin kaynağı olan Fransız idari teşkilatının yapısı da iki yüz yıldır katı merkeziyetçi bir nitelik

1 Lütfi DURAN, İdare Hukuku Ders Notları, (Kısaltma: Ders Notları) İstanbul 1982, s.46.

2 DURAN, Ders Notları, s.46.

3 Halil NADAROĞLU, Mahalli İdareler, İstanbul, 2001, s.18–19; DURAN, Ders Notları, s.46; A.

Şeref GÖZÜBÜYÜK/Turgut TAN, İdare Hukuku-Genel Esaslar, C.1, Ankara, 2001, s.143.

4 Michael GOLDSMİTH, “Central Control over Local Government-A Western European Comparison”, (Kısaltma: GOLDSMİTH, Central Control over Local Government) http://taylorandfrancis.metapress.com/media/ s.93.

(10)

taşıdığı halde, İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra bu ülke, merkezi idare teşkilatını korumakla birlikte, yerinden yönetim örgütlerini arttırma ve güçlendirme yoluna gitmek suretiyle decentralisation sürecine etkin bir şekilde katılmıştır. Fransa günümüze kadar devam eden decentralisation çalışmalarıyla çok önemli bir aşamaya ulaşmış durumdadır. Fransa yanında İspanya, İtalya gibi gelişmiş Batı ülkelerinin çoğu da yerel yönetimlerin güçlendirilmesi konusunda çok önemli mesafeler almışlardır. Ancak ülkemizde yerel yönetim örgütlerini güçlendirme ve özerk yerel yönetim oluşturma çalışmaları çok çetin süreçten sonra nihayet gerçekleştirilmiştir.

Reformların bu kadar uzun sürmesinin önemli nedenlerinden biri, şüphesiz ki yeniden yapılanmanın siyasal güç bölüşümünde önemli ölçüde değişiklik yapılmasını gerektirmesidir⁵.

Güç kaybetmekten endişelenen merkezin ve bürokrasinin direnmelerine karşın yaklaşık kırk yıldan fazla bir süreyle tartışılan ve gündemde olan yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması sorunu şimdilik giderilmiş görünmektedir.

Zaten günümüz dünyasında tüm hizmetlerin merkezden yürütülmesi mümkün olmadığından bu hizmetlerle birlikte yetkilerinde merkezden, yerel yönetimlere devredilmesi bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır⁶.

Günümüzde dünyanın hiçbir ülkesinde merkezden yönetim ya da yerinden yönetim yalın ve salt bir şekilde uygulanmadığına ya da uygulanamadığına göre; bu idari teşkilat biçimlerinin belirli bir oranda karma bir şekilde uygulanması yoluna gidilmesi kaçınılmaz olmuştur.⁷ Gerçekten, idari merkeziyet ve ademi merkeziyet sistemlerinden her birinin yarar ve sakıncaları vardır ve bunlar genellikle karşılıklıdır. Yani birinin sakıncası ötekinin yararı ile karşılaşır.⁸ Söz konusu yarar ve sakınca dengesi ise her iki sisteme göre değişik enstrümanlarla sağlanmaya çalışılır.

5 Selçuk YALÇINDAĞ, “Bitmeyen Senfoni: Yerel yönetimler Reformu”, (Kısaltma: Yerel yönetimler Reformu), Amme İdaresi Dergisi, C.26, S.1, Mart 1993, s.68.

6 Halil NADAROĞLU, “Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması”, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Sempozyumu, 1–2 Aralık 1994, Ankara, s.207.

7 DURAN, Ders Notları, s.49; GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.143; NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.21; Pascal MAHON, La Décentralisation Administrative, Lausanne 1985, s.50.

8 Metin GÜNDAY, İdare Hukuku, 6.Bası, Ankara, 2002, s.65; DURAN, Ders Notları, s.49.

(11)

Merkezi yapılarda siyasal yapı ve idarenin bütünlüğü yetki genişliği, hiyerarşik denetim, vesayet denetimi ve yargısal denetim gibi hukuksal birtakım araç ve kurumlarla sağlanmaya çalışılmasına karşın ademi merkezi yapılarda daha ziyade yargısal denetim yoluyla sağlanmaya çalışılmaktadır.

Toplumun gereksinmelerini gözlemleyip onun tatminine yönelik etkinlikleri halka daha yakın olan yerel yönetimler eliyle daha iyi ve etkin yürütülebileceğini düşünen yasa koyucu; 1987 yılında ismi İl Özel İdaresi Kanunu olarak değiştirilen, 13 Mart 1329 (Hicri 17 Rebiülahir 1331, Miladi 1913) tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu Muvakkatını ve 1930 tarihli Belediye Kanunu ile 1984 tarihli Büyükşehir Belediye Kanununu yürürlükten kaldırmıştır. Bunların yerine 3.07.2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu⁹, 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu¹⁰ ile 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununu¹¹ kabul ederek yürürlüğe koymuştur.

Bu çalışmamızda yapılan bu düzenlemelerin yerel yönetimlerin özerkliği ve denetimi alanında ne gibi yenilikler getirdiği, yapılan değişikliklerin olumlu ve olumsuzlukları değerlendirilmeye çalışılmaktadır. Yukarıda da ifade edildiği gibi yerel yönetimlerin güçlendirilmesi trendi Batı’da, bizden, çok önce başlamış ve değişim bizim hukuk mevzuatımızı büyük oranda etkilemiştir. Dolayısıyla bizdeki bu reformları Batı’daki değişimlerden ayırmak ve ayrı bir yapı olarak incelemek mümkün değildir.

Daha da önemlisi Fransa’da 1982’lerden itibaren başlayan yerel yönetimlerle ilgili reformların ülkemizdeki yerel yönetimler reformunu büyük oranda etkilediğini ve benzeştiğini söyleyebiliriz¹². Bu nedenle ülkemizdeki değişimi incelerken zaman zaman Fransa ile karşılaştırmalar yapmak suretiyle durum incelenecektir. Bunun yanında diğer gelişmiş Batı ülkelerindeki yerel yönetim yapılarıyla örtüştüğü ve

9 Resmi Gazete, T.13.07.2005, s.25874.

10 Resmi Gazete, T.23.07.2004, s.25531.

11 Resmi Gazete, T.04.03.2005, s.25745.

12 Ömer BOZKURT, (Kitap incelemesi: Thierry COUDERT, La République Féodale, Ces nouveaux princes qui nous gouvernent…, Paris, 1991) Fransa’da Ademi Merkezileşmenin Beklenmeyen Bir Sonucu: Feodalleşme, Amme İdaresi Dergisi, C. 24, s.4, Aralık 1990, s.149.

(12)

örnek teşkil ettiği ölçüde bunlardan da faydalanılacaktır.

Konu, üç bölümde incelenecektir. Birinci bölümde; konunun kavramsal ve kurumsal yapısı Dünya’daki örnekleriyle birlikte işlenerek konunun altyapısı hazırlanacaktır. Aynı zamanda bu bölümde birleşme ve küreselleşme süreciyle etkileşimi, günümüzde özerklik kavramının temelini oluşturan demokrasi ve yerellik ilkeleri ile birlikte Türkiye idari teşkilatında özerklik kavramının yeri incelenecektir.

İkinci bölümde ise konunun Türkiye’deki tarihi seyri ile birlikte ve özerklik kavramının kapsam ve kurumsal yapısı incelenecektir. Üçüncü ve son bölümde ise yerel yönetimlerin denetimi incelenecektir.

(13)

BİRİNCİ BÖLÜM KURAMSAL TEMELLER

I. KAVRAM OLARAK YEREL YÖNETİM VE YEREL ÖZERKLİK

A. YEREL YÖNETİM KAVRAMI 1. GENEL OLARAK

Devlet; tarihsel süreç içinde kamu hizmet ve faaliyetlerinin yürütülmesi amacıyla oluşturulmuştur. Bu süreçte kamu gücünün tamamen merkezde toplanmasını ve her işin merkezden yönetilmesini isteyen merkeziyetçilik fikri ile kamu gücünün yerel birimlere ve merkezden ayrı teşekküllere dağıtılmasını ve işlerin büyük kısmının bunlar tarafından yerine getirilmesini öngören ademi merkeziyet düşüncesi çatışmıştır¹³.

Devlet, merkezi yönetim ve yerel yönetim teşkilatlarıyla, bu amaçlarını gerçekleştirmeye çalışmaktadır. Bu manada yerel yönetimlerin gücü ve etkinliği, o ülkedeki yönetim sistemiyle yakından alakalıdır. Diğer bir deyişle demokrasinin o ülkedeki yerleşikliği ile doğru orantılıdır.

Merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerini açıklayan birçok model ve teori vardır. Bunların başlıcaları “temsilcilik”, “ortaklık”, “vekâlet” ve “denge” teorileri olarak ifade edilebilir. Temsilcilik teorisinde yerel yönetimler merkezin temsilcisi olarak görülürken ortaklık teorisinde ise merkezi yönetim ve yerel yönetim eşit konumda kabul edilmektedir. Vekâlette ise yerel yönetimler merkezi yönetimin izni ölçüsünde ve onun denetimi altında belirlenmiş faaliyetleri yürütür. Denge teorisinde ise merkezi yönetim ve yerel yönetimler karşılıklı olarak birbirlerine bağımlıdırlar ve işbirliği içinde faaliyette bulunurlar.¹⁴

13 S. Sami ONAR, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. II, İstanbul 1966, s.589.

14 Bekir PARLAK, “Avrupa Birliği Perspektifinden Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri”, (Kısaltma: Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri), Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Nisan 2006, İstanbul, s.354.

(14)

Yerel yönetim sistemleri konusunda Dünyada çok farklı sistemler olsa da Batı Avrupa yerel yönetim sistemleri ülkemiz açısından da büyük önem taşıdığından belirtilmesinde yarar vardır. Doktrinde Batı Avrupa yerel yönetim sistemleri temelde Güney Avrupa ve Kuzey Avrupa sistemleri olarak ikiye ayrılmaktadır¹⁵. Napoleonic sistem olarak da bilinen Güney Avrupa sistemi Fransa, İtalya, İspanya gibi ülkelerden oluşmasına karşılık Kuzey Avrupa sistemi ise daha çok İskandinav (İsveç, Danimarka gibi) ülkelerden oluşmaktadır¹⁶. Bunun yanında Almanya, İsviçre, İngiltere gibi ülkelerin her iki akımla da örtüşmediği görülmektedir¹⁷.

Ülkemizdeki yerel yönetim uygulaması ise Fransa’dan etkilenilerek oluşturulduğundan Napoleonic sisteme tabidir. Köyler hariç tutulursa bugünkü mahalli idarelerimizin temelleri Tanzimat’tan sonra atılmıştır. Köyler ise eski bir geleneğin devamıdır. Yerel yönetim tarihimizde Belediyeler 1855 yılında İstanbul’da kurulmuş ve bunu müteakip 1864 yılında ise il özel idarelerinin ilk örnekleri oluşturulmuştur¹⁸.

Yerel yönetimlerin kurulmasının siyasi, sosyal ve ekonomik sebepleri vardır.

Yerel yönetimler; yönetmeyi, yönetime katılmayı öğrenmede ve öğretmede bir okul görevi görürler. Zira 2000’li yılların dünyasında olduğu gibi ülkemizde de yükselen değerlerden olan demokrasinin, demokratikleşmenin sağlanabilmesi için kullanılabilecek en önemli araçlardan biri şüphesiz yerel yönetimlerdir.¹⁹ Bu çok önemli görevin yerine getirilebilmesi için yerel yönetimlerin yeniden yapılanması kaçınılmazdı. Aslında bu yapılanma, salt yerel yönetimler için olmaktan çok tüm kamu yönetimini kapsayan ve küresel boyutta bir başka deyişle küresel bir sorunsal

15 Alan NORTON, “Western European Local Government in Comparative Perspective”, Local Government in Europe, (ed. Richard Batley and Gerry Stoker), London 1991, s.21.

16 Edward C. PAGE, Localism and Centralism in Europe, New York 1992, s.7; NORTON, s.21–22.

17 NORTON, s.22–24.

18 A. Şeref GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, Ankara, 1964, s.1; Nuri TORTOP/Burhan AYKAÇ/Hüseyin YAYMAN/Akif ÖZER, Mahalli İdareler, Ankara, Eylül 2006, s.36, 39.

19 İsmet GİRİTLİ/Pertev BİLGEN/Tayfun AKGÜNER, İdare Hukuku, İstanbul, 2001, s.182–183;

GÜNDAY, İdare Hukuku, s.65.

(15)

olarak ortaya çıkmış²⁰ ve yine küresel bir değişim ve dönüşüm meydana gelmiştir.

Bütün kamusal güç ve iktidarın idari hiyerarşi aygıtıyla devletin elinde toplanmasıyla karakterize olan katı merkeziyetçi devlet anlayışı,²¹ çağımızda, büyüyen ve artan sorunlar karşısında zaman zaman yetersiz hatta aciz kalmaktadır.

Bu da giderek yerel ve ulusal bazda yeni sorunlara neden olmaktadır. Bu durum merkeziyetçi yapılanmanın bürokratik ve hiyerarşik yapısını tartışmaya açmıştır.

Özellikle kamu sektöründeki geleneksel bürokratik yapının kamuoyunun denetiminden/yönlendirmesinden uzak ve esnek olmayışı ciddi bir problem olarak görülmüştür²². İşte bu sorunların çözümü için yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ya da yerel yönetimler reformu fikri ortaya atılmıştır.

Artan nüfus ve ihtiyaçlara çözümü merkezi idareden beklemek, kaynak ve zaman israfı yanında pek de gerçekçi olmayan bir düşüncedir²³. İşte bu sorunu aşabilmek için öncelikle sorunu yerel boyutta tespit etmek ve çözüm üretmek gerekmiş ve bu amaçla yerel yönetimler yeniden yapılandırılmaya ve geliştirilmeye²⁴ çalışılmak suretiyle yerel yönetimler yeniden düzenlenme yoluna gidilmiştir. Bu anlamda önerilen yerel yönetimlerin özerkliği, yerindenlik gibi ilkeler ön plana çıkmıştır. Bu bağlamda yerel yönetimlerin yönetsel ve akçal özerklikleri asıl ilke olmakla birlikte, hemen hiçbir ülkede ideal, sınırsız bir özerklik de hayata geçirilememiştir²⁵.

Ancak bunun gerçekleştirilmesinin çok kolay olmadığı yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması sürecinde görülmüştür. Özellikle güç kaybetmekten endişelenen merkezin ve merkezi bürokrasinin yanında katı merkeziyetçi yapıdan

20 M. Akif ÇUKURÇAYIR, “Dünyada Yerel yönetimlerin Değişen Rolü ve Yeni Kimliği”, Çağdaş Yerel yönetimler, C.12, S.3, Temmuz 2003, s.5, 19.

21 MAHON, s.50.

22 Gerry STOKER, “Introduction: Trends in European Local Government”, Local Government in Europe, (ed. Richard Batley and Gerry Stoker), London 1991, s.3.

23 GÜNDAY, İdare Hukuku, s.62.

25 A. Erkan EKE, “Anakent Yönetimi ve Yönetimler Arası İlişkiler: Batı Deneyimi ve Türkiye”, Amme İdaresi Dergisi, C.18, S.4, Aralık 1985, s.56.

(16)

yana olanlarında engelleme ve direnmeleriyle karşılaşılmıştır. Ülkemizde yaklaşık kırk yıldan fazla bir süreyle tartışılan ve gündemde olan yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılması sorunu çok sayıda tasarı ve taslaktan sonra 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu kabul edilerek şimdilik giderilmiş görünmektedir.

Ülkemizde yerel yönetimlerin demokrasinin beşiği ya da temeli olması konusu tartışmalı olsa da Batı toplumları için bu savın yabana atılamayacağı belirtilmelidir. Zira Batı’da başta belediyeler olmak üzere yerel yönetimler uzun bir iktidar mücadelesinin ardından mali ve idari özerkliğe kavuşmuşlardır. Diğer bir ifadeyle gelişmiş yerel yönetim geleneğine sahip ülkelerde, yerel yönetimler uzun süren ve güçlüklerle dolu bir gelişme sürecinden sonra mevcut modern ekonomik ve sosyal koşullara intibak etmişlerdir²⁶. Ancak ülkemizde daha ziyade tepeden inme taklit kurumlar olarak ortaya çıkmış ve aradan geçen bir buçuk asra rağmen hala istenilen noktaya getirilememiştir²⁷.

Yerel demokrasilerin evrensel ilkelerini belirleyen en önemli uluslararası belge, Avrupa Konseyince kabul edilen ülkemizin de benimsendiği "Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı"dır.²⁸ Bu belge yurttaşların kurumsal etkinliklere katılma hakkının Avrupa Konseyine üye tüm devletlerce paylaşılan bir demokratik ilke olduğunu ve yerel yönetimlerin demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğunu vurgulamaktadır.

Türkiye Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartını benimsemiş olmasına rağmen son yerel yönetimler reformuna kadar bu konuda ciddi bir adım atamamıştı.

26 Dr. W. HOWEN/A. Van den ELSHOUT, (Çev: Selçuk YALÇINDAĞ) Mahalli İdareler İçin Merkezden Yürütülen Hizmetler, Ankara 1972, s.9; PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.347.

27 Kemal GÖRMEZ, Yerel Demokrasi ve Türk Belediyeciliği, Tüm Belediye ve Genel Hizmet İş Sendikası Yayını, (Baskı yeri ve yılı yok), s.13; Birol ERTAN, “Yerel Yönetim Kavramı”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt:11, s.1, Ocak 2002, s.28.

28 Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartı 21.11.1988 tarihinde imzalanmış ve daha sonra 3723 sayılı yasa ile onaylanmış ve 21.05.1991 tarih ve 20877 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmıştır. Daha sonra Bakanlar Kurulu kararı ile tekrar onaylanmış ve 03.10.1992 tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmıştır.

(17)

Zira reform öncesi kamu hizmetinin %80 – 90’ları merkez yönetimi ve onun taşra teşkilatındaki bürokratları tarafından belirlenmekteydi²⁹. Ancak yerel yönetimler reformuna kadar kamu hizmetlerinin % 12’sini yerine getiren yerel yönetimler, reform sonrası, kamu hizmetlerini yüklenme bakımından hiç de küçümsenemeyecek derecede görev ve yetki alanları genişletilmiş ve güçlendirilmişlerdir.

2. YEREL YÖNETİMLERİN İÇERİĞİ VE TANIMI

Yerel yönetim ya da yerinden yönetim kavramı, Yönetim Biliminde “ademi merkeziyet” (decentralisation) olarak bilinen siyasal bir kavramdır³⁰. Ademi merkeziyetin; siyasal ve yönetsel olmak üzere iki anlamı vardır. Siyasal ademi merkeziyet; üniter, federal, konfederal ya da bölgesel devleti ifade etmesine³¹ karşın idari ademi merkeziyet ise decentralize edilmiş yerel yönetimleri ifade etmektedir.

İdari ademi merkeziyet de ikili ayrıma tabi tutulmaktadır. Birincisi; merkez kuruluşların merkez dışındaki bir örgüte, belli bir işlevi yerine getirebilecek bir ya da birden çok yetkiyi, kendi adlarına kullanmak üzere devretmeleri anlamına gelen

“yetki genişliği” (ademi temerküz, deconcentration, delegation) müessesesidir³². İdari ademi merkeziyetin ikinci türü ise yasalar uyarınca oluşturulmuş yönetim organlarının, yine yasaların belirlediği ya da merkeze bırakılmış olanlar dışında işlevler görebilmeleri için, tüzel, siyasal ve mali bir takım yetkilerle donatılmış olan gerçek anlamdaki yerel yönetimlerdir³³.

Buna karşın doktrinde yetki genişliğinin, idari ademi merkeziyetin bir türü olmadığını ifade eden görüşlerde ileri sürülmektedir.³⁴ Birleşmiş Milletler ise idari ademi merkeziyeti hem yetki genişliği hem de günümüz yerel yönetimlerini ifade eden tüzel kişiliği olan idari ve mali özerkliğe sahip gerçek anlamdaki yerel

29 Murat BAŞESKİOĞLU, Mahalli İdareler Reformu, Türk İdare Dergisi, Yıl.70, s.419, Haziran 1998, s.3.

30 Ruşen KELEŞ, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Genişletilmiş 4. Basım, Cem Yayınevi, İstanbul 2000, s.19; Ruşen KELEŞ/Fehmi YAVUZ, Yerel yönetimler, Ankara 1983, s.17; ERTAN, s.22.

31 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.23.

32 KELEŞ, Siyaset-2000..., s.19; KELEŞ/YAVUZ, s.17; ERTAN, s.22.

33 KELEŞ, Siyaset-2000..., s.19; KELEŞ/YAVUZ, s.17.

34 Martine LOMBARD/Gilles DUMONT, Droit Administratif, Dalloz, Paris, 2003, s.86.

(18)

yönetimler anlamında kullanmaktadır³⁵.

Ademi merkeziyet (decentralisation); Kamu Hukukunda uygulama alanı bakımından ise hizmet âdemi merkeziyeti ve mahalli âdemi merkeziyet olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Hizmet ademi merkeziyeti; belli bir kamu hizmetinin merkezin dışında bağımsız bir örgüte bırakılmasıdır. Diğer bir deyişle özel teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren bilimsel, kültürel ve teknik hizmetlerin tüzel kişiliğe sahip örgütler tarafından yerine getirilmesidir³⁶. Ancak DURAN hizmet âdemi merkeziyeti kavramının doğru bir ifade olmadığını ve işlevsel âdemi merkeziyet teşkilatları-kamu kurumları için başka bir tabir bulmak gerektiğini ve bunun için “özerk yönetim”

teriminin kullanılmasının daha doğru olacağını belirtmektedir³⁷. Mahalli ademi merkeziyet ise bir bölgenin sakinlerine o bölgedeki topluluğun ortak ve genel yararlarını, gereğince koruyabilmek için sözü geçen yararları kendi organları vasıtasıyla saptamak ve gereğini yerine getirmek hususunda özerklik verilmesidir³⁸. Diğer bir ifadeyle devlete ait bazı yetkilerin devlet tüzel kişiliği dışında bulunan ve onun gözetimi altında olmak üzere belli bir ölçüde kendilerini yönetme imtiyazına sahip olan hukuksal varlıkların bulunması anlamına gelmektedir³⁹.

Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, uzmanlık isteyen, merkezi idare tarafından yürütülmesi uygun görülmeyen bazı kamu hizmetlerini yürüten, devletten ayrı tüzel kişilikleri bulunan, belli bir özerkliğe sahip olan kamu kuruluşları olarak tanımlanmıştır⁴⁰. Anayasamızda hizmet yerinden yönetim kuruluşları üzerinde merkezi idarenin sahip olduğu vesayet yetkisi açıkça belirtilmemekle beraber, bu kuruluşlara oranla daha özerk bir yapıya sahip olan yer bakımından yerel yönetimler için kabul edilmiş olan bu yetkinin, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları

35 EKE, s.56

36 Kemal GÖZLER, İdare Hukuku, C.I, Bursa 2003, s.127.

37 DURAN, Ders Notları, s.54.

38 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.24.

39 Réne CHAPUS, Droit Administratif Général, Tome 1, 11. édition, Paris 1997, s.360–361.

40 A. Şeref GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Güncelleştirilmiş 8. Bası, Ağustos 2004, s.91; GÖZLER, C:I, s.127.

(19)

için evleviyetle var olduğu belirtilmiştir⁴¹. Hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları çalışma konumuzun hacim ve sınırlarını aştığından aşağıda konuyla ilgili kısa bir incelemeyle yetinilecektir. Dolayısıyla çalışmamız içinde geçen yerel yönetim kavramı, sadece yer bakımından yerel yönetimleri ifade etmek üzere kullanılacaktır.

Yerel yönetimler; kavram olarak, merkezi yönetim dışında, yerel bir topluluğun ortak bir gereksinmesini karşılamak amacıyla oluşturulan, karar organları doğrudan halk tarafından seçilen, demokratik ve özerk bir yönetim birimi, bir kamusal örgütlenme modeli olarak tanımlanabilir⁴². Bir başka tanımlamaya göre;

yerel yönetimler; ülke sınırları içinde belli bir bölgede yerleşmiş insan topluluklarının ortak ve yerel ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulmuş görev ve yetkileri kanunla belirlenmiş, özerkliğe sahip kamu tüzel kişilikleridir⁴³. Benzer bir tanımlama yeni Belediye Kanununun 3. maddesinde de yapılmıştır.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında ise; yerel makamların kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı olarak tanımlanmaktadır. Yine Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartının önsözünde de yerel yönetimler demokratik çoğulcu rejimin vazgeçilmez unsurları olarak ifade edilmiştir.

Daha geniş bir tanıma göre ise; belirli bir coğrafi alanda (kent, köy, il vb) yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamak nedeni ile kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacı ile kurulan, karar organları (kimi durumlarda yürütme organları) yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş görevlere ve yetkilere, özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, merkez yönetimi ile ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel kişileridir.⁴⁴

41 GÜNDAY, İdare Hukuku, 2004, s.74.

42 TORTOP/AYKAÇ/ YAYMAN/ÖZER, s.2; M. Akif ÖZER, Batıda Yerel yönetimlerin Ortaya Çıkışı ve Gelişim Süreci, Türk İdare Dergisi, Yıl:71, s.425, Aralık 1999, s.105.

43 GÜNDAY, İdare Hukuku, s.62; SİVEREKLİ, s. 128.

44 Selçuk YALÇINDAĞ, “Türk Yerel yönetimlerinde Yeniden Yapılanma”, (Kısaltma: Yeniden Yapılanma) Amme İdaresi Dergisi, Cilt:24, s.3, Eylül 1991, s.123; Kamu Yönetimi Araştırma

(20)

3. YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL KÖKENİ

Tarihsel oluşum içinde yerel yönetimler devletle birlikte var olmuş ve adeta onun bir parçası olarak bir kısım hizmetleri gerçekleştirmek üzere görev üstlenmiş kurumlar olarak uzun bir geçmişe sahiptir⁴⁵. Ancak buradaki yerel yönetimin, günümüz yerel yönetimlerinden çok farklı bir yapı ve işleve sahip olduklarını söyleyebiliriz. Hatta tarihsel gelişim içinde ilk yerel yönetimlerin askeri yapılanma, ulusal savunma, suçlu takibi ve cezalandırılması gibi günümüzde merkezi yönetimin tekelinde olan görevleri yerine getirmek amacıyla oluşturulduğu görülmektedir⁴⁶.

Antik Yunanda, kendi kendini yöneten, belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların oluşturduğu en küçük demokratik yönetsel birim olarak kabul edilen “site”nin siyasal işlevi, karar alma gücü, idari ve dini özerkliği bulunmaktaydı.

Antik sitenin bu özelliği Roma İmparatorluğunun egemenliğine kadar varlığını sürdürmüştür.⁴⁷

Roma İmparatorluğuna yeni katılan toprak parçalarına “municipe” denilirdi.

Yönetsel özerklikten yararlanan municipelerin bazı yerel ve siyasal yetkileri de mevcuttu. Bu topraklarda yaşayan ahaliye önce ticari faaliyet hakkı tanınıyor daha sonradan da şehir yönetimine ilişkin kısmi yetkiler bırakılıyordu.⁴⁸

Antik çağda site, municipe ya da Antik Yunan’da toplumsal yaşamın en gelişmiş örgütlenme biçimi olarak kabul edilen “polis”ler günümüz yerel Projesi, (Kısaltma: Kaya Projesi) TODAİE yayını, 1992, s.1; A.Vahap COŞKUN, Yerel yönetimler ve Demokrasi, Türk İdare Dergisi, s.422, Yıl.71, Mart 1999, s.99–100; Hamza GÜNEŞ, “5272 Sayılı Belediye Kanunu ve Belediye Personel Rejimi”, Yerel Yönetim ve Denetim, C.10, S.5, Mayıs, 2005, s.24.

45 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.17,19; Birgül Ayman GÜLER, Yerel Yönetim, Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, (Kısaltma: Yerel Yönetim) Ankara, Mart 1998, s.25; Birgül Ayman GÜLER, “Yerel Yönetim Tarihine Yaklaşım Sorunu”, (Kısaltma: Yaklaşım Sorunu), Amme İdaresi Dergisi, C.26, S.1, Mart 1993, s.92.

46 KELEŞ/YAVUZ, s.1; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.29.

47 KELEŞ/YAVUZ, s.1; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.29-30; TORTOP/AYKAÇ/ YAYMAN/ÖZER, s.2;

Halil KALABALIK, Avrupa Birliği Ülkeleriyle Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Hukuku, Teori- Uygulama, (Kısaltma: Yerel Yönetim) Ankara 2005, s.38-39; GÖRMEZ, s.21, 22.

(21)

yönetimlerinin ilk örnekleri olarak kabul edilmektedir⁴⁹.

Batı Avrupa’da ikinci yüzyıldan itibaren büyük malikâne sahibi olan senyörlerin ve feodal beylerin, kentleri egemenlikleri altına alıp, yarı özerk birimler, yapılar oluşturmak istemelerine rağmen hükümdarların merkezileştirici gücü karşısında gerçek anlamda özerk bir yapı kuramamışlardır⁵⁰.

Ticaretin canlanmasıyla hem burjuva sınıfı oluşmuş hem de bu gelişim kentlerin büyümesi ve gelişmesini sağlamıştır. Oluşan bu yeni kentler eski feodal kentlerden ekonomik faaliyet, yargılama, mali özerklik gibi bir kısım farklılıklar arz etmektedir⁵¹. Özerkliğe sahip bu yeni kentler, daha ziyade feodal beyliklerin kıyısında, nehir, deniz ve limanlara yakın yerlerde kurulmuş yeni cazibe merkezleri konumuna ulaşmışlardır⁵².

Bu kentlerin doğuşu Batı Avrupa tarihinde dönüm noktası olmuştur. Alman özdeyişinde de ifade edildiği gibi “kent havası özgür kılar” düşüncesi⁵³ bu sürecin ortaya çıkardığı bir söylem olarak belirtilmektedir. Bu döneme kadar din adamları ve soylular arasında süren iktidar mücadelesine yeni oluşan orta sınıf da katılmıştır⁵⁴.

İlk ve orta çağda komün ve burjuva kentlerinde yaşayanlar feodal beylerden yerel yöneticileri seçmek ve bunlar tarafından yönetilmek gibi bir kısım hürriyetler istemişlerdir⁵⁵. Özellikle Roma Hukukunun yeniden canlanması ve gelişmesi sonrası kent ve komünlere bir başka ifadeyle yerel topluluklara tüzel kişilik (persona ficta)

48 KELEŞ/YAVUZ, s.1-2; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.30; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.39.

49 TORTOP/AYKAÇ/YAYMAN/ÖZER, s.2; ÖZER, Batıda Yerel yönetimlerin Ortaya Çıkışı ve Gelişim Süreci, s.105.

50 KELEŞ/YAVUZ, s.2; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.30; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.39.

51 KELEŞ, Siyaset-2000..., s.31; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.39.

52 KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.39; ÖZER, Batıda Yerel yönetimlerin Ortaya Çıkışı ve Gelişim Süreci, s.110; GÖRMEZ, s.23.

53 NORTON, s.25.

54 Bekir PARLAK, “Avrupa Birliği Düzenlemelerinde ve Seçilmiş Üye Ülkelerde Yerel Yönetimler”, (Kısaltma: Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Yerel Yönetimler) Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Nisan 2006, İstanbul, s.204; ERTAN, s.22.

55 KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.40.

(22)

olarak bakılmaya başlanmıştır⁵⁶.

Geleneksel monarşilerde yönetilenlerin yönetime katılmasının ilk aşaması yerel yönetimlerin doğuşu ile gerçekleşmiştir. Diğer bir ifadeyle yerel yönetim kurumu Avrupa’da feodalizmden kapitalizme geçiş süreci ile birlikte tarih sahnesine çıkan ve burjuvazi kesiminin yaratmış olduğu bir kurumdur⁵⁷. Özellikle ticari alanda ağırlığı artan yeni sınıf (burjuvazi), yerel yönetim birimlerinde (komünlerde) özerk yapılar oluşturarak yerel yönetimlerin temellerini oluşturmuşlardır.⁵⁸

Yerel yönetimler başlangıçta tarihsel ve sosyal bir olgu olarak komün biçiminde ortaya çıkmıştır. Klasik mahalli idareler, belli bir insan topluluğunun bir arada ve komşuca ilişkiler içinde yaşamasının ortaya çıkardığı ihtiyaçların kendileri veya kendilerinin seçtiği organlar vasıtasıyla giderilmesi olgusuna dayanmaktadır.⁵⁹

Ortaçağda ise gelişen ticaret ile birlikte belli bir mahalde hemşerilik anlayışı içinde yaşayan insanlarca oluşturulan ve geliştirilen komünler, Avrupa’da merkezi idarelerin güçlenmesi ile güç kaybetmiş ve özerkliklerini yitirmişlerdir. Ancak bu komünlerin özerk yönetim kurumlarına sahip olmasının çağdaş yerel yönetimlerin oluşmasında önemli katkıları olmuştur.⁶⁰

Yerel yönetimlerin gelişim süreci boyunca, merkezden ve merkezin kontrolünden kurtulmaya çalışılmıştır. Bu mücadele düşün alanında da yaygın olarak desteklenmiştir. Buna karşın Jean Jacques Rousseau ve Kant gibi bazı düşünürler yerel yönetim kurumuna sıcak bakmamışlardır. Bu düşünürlere göre “özgür kentli”

ve “özgür devlet” arasına yerel yönetim gibi bir kurumun girmesine gerek yoktur.⁶¹ Yine Rousseau ve Condercet yerel yönetimleri ayrıcalıklı sınıfların çıkarlarının korunmasının bir aracı olarak gördüklerinden yerel yönetimlere karşı çıkmışlardır⁶².

57 YALÇINDAĞ, Almanya'da ve Türkiye'de..., s.19.

58 ERTAN, s.24, 25.

59 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.17–18.

60 ERTAN, s.23–24.

62 TORTOP/AYKAÇ/ YAYMAN/ÖZER, s.23.

(23)

Sonuç olarak yerel yönetimlerin kökeninin Antik Yunan sitelerine ve Roma İmparatorluğuna kadar gittiğini ve yerel yönetimlerin genel olarak var olduğunu söyleyebiliriz⁶³. Ancak bu dönemdeki yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliğe sahip çağdaş anlamdaki yerel yönetim kavramından çok uzak olduğunu belirtmekte yarar vardır⁶⁴. Modern anlamda yerel yönetimlerin oluşması, endüstri devriminin de etkisiyle 19. yüzyılın ikinci yarısına rastladığı görülmektedir.

4. YEREL YÖNETİMLERİN İŞLEVLERİ VE KOŞULLARI

Demokratik ve hukuksal geleneğin oturmadığı ülkelerde, yerel yönetimlerin özerkliği daha büyük önem taşımaktadır. Zira kamu hizmetlerinin üretilmesi ve sunulmasında yoğun bürokrasi nedeniyle gecikmeler olmakta, sorunlar yerinde gözlenemediğinden çoğu zaman tam olarak tespit bile edilememektedir.⁶⁵ Hatta çoğu zaman yerel tercihler göz ardı edilerek icraatlar yapıldığından gerekli verim alınamamakta ve böylece kamusal kaynaklar israf edilmektedir⁶⁶.

Merkezi idarenin taşradaki ajanları gerekli yetki ile donatılmadıklarından üretime yeterli katkıyı sağlayamamakta ve böylece insiyatif kullanamadıklarından beceri ve melekelerini kaybetmekte ve körelmektedirler. Bu ve benzeri sorunları bertaraf etmek, üretim ve üretkenliği artırabilmek için özerk yerel yönetimlere ihtiyaç duyulmaktadır.⁶⁷

Yerel yönetimlerin siyasal, toplumsal ve yönetsel işlevleri vardır. Günümüzde yerel yönetimler demokrasinin güçlendirilmesi ve yaygınlaştırılması amacıyla sürekli gündemde tutulmakta ve yerel yönetimler yalnızca bir hizmet kuruluşu olarak değil

63 Mehmet Ali KILIÇBAY, “Vatandaşlık Okulu Olarak Yerel Yönetim”, Türkiye Günlüğü, s.26–31, Ocak-Şubat 1994, s.19, 21.

64 İlber ORTAYLI, Tanzimat’tan Cumhuriyete Yerel Yönetim Geleneği, (Kısaltma: Tanzimat), İstanbul, 1985, s.9–10; NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.6,17.

65 GİRİTLİ/BİLGEN/AKGÜNER, s.183.

66 GÜNDAY, İdare Hukuku, s.65; Fatih YÜKSEL, Yerel Yönetimlerin Özerkliği ve Denetimi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İstanbul, 1995, s.14.

67 Nuri TORTOP, Yerel Yönetimler ve Mali Özerklik, Çağdaş Yerel yönetimler, C.5, s.5, Eylül1996, s.4.

(24)

aynı zamanda demokratik siyasi kurumlar olarak yeni işlevler üstlenmektedirler⁶⁸. Yerel yönetimlerde, halkın yönetime katılması daha yoğun ve yakın olduğundan demokrasinin yerleşmesine büyük katkıda bulunmaktadır. Özellikle eski doğu bloğu ülkelerinde (Doğu Avrupa Ülkelerinde) demokrasinin ve gelişimin merkezi konumundadırlar⁶⁹. Yerel yönetimlerin faaliyet alanı sınırlı olduğundan halk tarafından doğrudan gözlenmesi ve denetlenmesi daha kolaydır. Yine yerel halkın oyları ile yerel yöneticiler belirlendiğinden yerel idarelerin icraatlarını etkileme ve belirleme imkânı daha yüksek bir olasılıktır.⁷⁰ Çünkü tekrar seçilmeyi düşünen yerel yöneticiler ahalinin taleplerine kulak vermek zorundadırlar. Bu etkileşim yerel halkın sorumluluk bilincinin gelişmesine katkıda bulunur. Bütün bunlar demokratik toplumun gelişmesine katkıda bulunduğu gibi yerel yönetimlerin verimli, başarılı olmalarını sağlamakla ulusal gelişme ve büyümeye de katkıda bulunulmuş olmaktadırlar.

Hizmetlerin bireylere daha yakınlarındaki ve doğrudan seçtikleri yöneticiler tarafından sunulması daha demokratik bir yöntemdir. Ayrıca siyasal karar mekanizmalarının yaygınlaşması ve yerel boyuta çekilmesi siyasi sistemin meşruluğuna önemli katkılar sunmak yanında idari yapının büyük ölçüde demokratikleşmesi ve saydamlaşmasını sağlamaktadır⁷¹.

Yerel yönetimin kriterleri şu şekilde ifade edilebilir. Birinci olarak tüzel kişiliğe sahip olmaları ve klasik yaklaşıma göre devletin işlerinden farklı kendine özgü işlerinin olması gerekir⁷². Bu durum yer bakımından yerel yönetimlerden bahsedilebilmesi için bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır⁷³. İkinci olarak

68 PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.338.

69 STOKER, s.1.

71 İbrahim KABOĞLU, Anayasa ve Toplum, Mayıs 2000, s.17; Mustafa ÖKMEN, “Uyum Sürecinin İdari-Politiği: Avrupa Birliği ve Türkiye Perspektifinde Küreselleşme-Yerelleşme Dinamikleri”, Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Nisan 2006, İstanbul, s.52.

72 DE LAUBADÉRE/GAUDEMET, s.115; CHAPUS, s.361; MAHON, s.54.

73 CHAPUS, s.361.

(25)

kendine ait organlar vasıtasıyla kendi işlerini yönetmesi gerekir⁷⁴. Bu organlardan en azından karar organlarının seçimle oluşması gerektiği genel kabul görmektedir⁷⁵. Yine son olarak organları merkezi idareden bağımsız olmaksızın ve fakat onun çok sıkı denetimine de tabi olmaksızın çalışabilme imkanına sahip olması gerekmektedir⁷⁶. Bu manada özerklik; yerel yönetimlerin esaslı özelliği olarak gözükmekte ve bu temel üzerine oturmaktadır⁷⁷.

B. YEREL ÖZERKLİK KAVRAMI

1. YEREL ÖZERKLİĞİN İÇERİĞİ VE TANIMI

Kavram olarak özerklik; muhtariyet, otonomi sözcüğünün karşılığı olarak kullanılmaktadır⁷⁸. Buna göre; bir kişinin veya gurubun, görevlerini yerine getirmesine izin verecek ve diğer guruplardan farklı kimliğini korumaya yetecek miktarda hareket serbestliği ya da bağımsızlığıdır⁷⁹. Hukuki anlamda özerklik ise, bir kişi ya da kurumun kendi iradesiyle hukuken geçerli karar alabilme ve bu kararı uygulayabilme hak ve yetkisidir⁸⁰.

Yine teknik idare hukuku terimi olarak özerklik; kendi başına yürütülebilir, bir diğer ifadeyle icrai kararlar alıp bu kararları uygulayabilme gücüne malik, tüzelkişilik sahibi olan ya da olmayan her kuruluş ya da hukuksal varlık için kullanılan bir terim olarak belirtilmektedir⁸¹. Diğer bir ifadeyle, bir kanun ile

74 DE LAUBADÉRE/GAUDEMET, s.115; Jean-Michel DE FORGES, Droit administratif, Gözden Geçirilmiş 6. Baskı, PUF, Paris, 2002, s.100.

75 MAHON, s.53.

76 DE LAUBADÉRE/GAUDEMET, s.115.

77 MAHON, s.57.

78 Nuri TORTOP, Mahalli İdareler, 6. Baskı, Yargı Yayınları, 1999, s.18; TORTOP/AYKAÇ/

YAYMAN/ÖZER, s.53.

81 İl Han ÖZAY, Günışığında Yönetim, İstanbul, Ekim 2004, s.181; TORTOP, Mahalli İdareler, s.18; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.130; Nagehan Talat ARSLAN, “İdari ve Mali Paylaşım Açısından Merkezi Yönetim Yerel Yönetim İlişkileri”, İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, No:33 (Ekim 2005), s.192.

(26)

herhangi bir teşkilat, kurum veya kuruluşa kendi kendini yönetme hakkının tanınması ya da kamu kurum ve kuruluşlarının, üstlendikleri hizmetleri, kendilerinin düzenleyebilmesi ve bunların gerektirdiği düzenlemelerin söz konusu kurum ve kuruluşlar tarafından yapılabilmesidir⁸².

Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartının 3. maddesinde ise özerklik “yerel makamların kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme imkânı” olarak belirtilmiştir. Yerel özerklik, demokratik yaşam biçimini benimsemiş Avrupa ülkelerinde, geleceğin Avrupa Birleşik Devletlerini kurmakta kullanılan bir bağ, ortak bir değer olarak önemli bir yer tutmaktadır⁸³.

Yerel yönetimlerin özerkliği, çağdaş yerel yönetimler bakımından son derece önemlidir. Zira çağdaş yerel yönetim düşüncesi özerklik düşüncesine dayanmakta ve bu temel üzerine bina edilmektedir⁸⁴. Merkeze bağımlı ve merkezin taşradaki ajanı gibi hareket eden yerel yönetimlerin demokratik rejimin vazgeçilmez unsuru olduğu iddia edilemez. Zira özerk yerel yönetimler demokratik hükümet etmenin gerçekleşmesinde, çoğulcu ve katılımcı demokrasinin sağlanmasında önemli bir işlev görmektedir⁸⁵.

Yerel yönetimlerin özerkliği uzun mücadeleler sonucu alınmış bir hak olarak merkezi yönetimin sakıncalarını bertaraf etmek ya da azaltmak için düşünülmüş yönetim biçimidir.⁸⁶ Diğer bir ifadeyle yerel yönetimlerin özerkliği kendiliğinden var olan ve varlığını sürdüren bir olgu olmadığı gibi yerel yönetimler üzerinde yerel toplulukların sorumluluğunun güçlendirilmesi ve devam ettirilmesini sağlamak için

83 Ruşen KELEŞ, Belediyeciliğimizde Son Gelişmeler ve Yerel Özerklik, Çağdaş Yerel yönetimler, C.1, s.2, Mart 1992, s.13.

84 MAHON, s.57.

85 STOKER, s.1; TORTOP, Mahalli İdareler, s.18.

86 Nuri TORTOP, Yerel yönetimler Maliyesi, TODAİ Yayını, Yayın No:263, Ankara, 1996, s.11;

TORTOP, Yerel yönetimler ve Mali Özerklik, s.3; KELEŞ, Belediyeciliğimizde Son Gelişmeler ve Yerel Özerklik, s.13; PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.348.

(27)

sürekli çalışmalar gerektirmektedir⁸⁷. Bu nedenle yerel yönetimler sadece yerel nitelikli hizmetlerin daha iyi görülmesi için değil, yerel toplulukların kendi kendilerini idare etme yeteneğini geliştirmek, katılımcı ve demokratik bir yaşam biçimini kurmayı da hedeflemektedir.

Yerel yönetimlerin özerkliği ile hizmetler basit ve daha çabuk görülebilir.

Özerk yönetimlerin sınırları anayasa ve yasalarla çizilidir. Dolayısı ile özerk yerel yönetimlerde kamusal kaynakların bireysel çıkarlar doğrultusunda kullanılmaması ve hizmetin gereklerinin yapılması sağlam bir hukuki rejime oturtulmaya çalışılmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 2. maddesi de özerk yerel yönetim ilkesinin ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınması gerektiğini belirtmiştir.

Yerel yönetimlerin özerkliğinin temelde iki yönlü olduğu görülmektedir.

Bunlar; yerel yönetim organlarının merkezle olan ilişkisi, ikincisi ise yerel yönetim organlarının yerel halkla olan ilişkileridir⁸⁸.

Merkezle olan ilişkide yerel yönetimlerin faaliyet alanlarının belirlenmesi ve ayrılması, bu faaliyetleri yapabilmek için gerekli mali kaynakların oluşturulması ya da oluşturma imkânlarının yerel yönetim organlarına tanınması gerekir. Ayrıca merkezi idarenin, yerel idareler üzerindeki yetkisi yasalarla güvenceye alınıp en aza indirilmesi gerekmektedir.

Yerel halkla olan ilişkide ise faaliyetlerin nasıl ve ne yönde olacağına yerel halkın karar vermesi en azında icraatın yönünü tespit edip denetimi yapabilmesi gerekir. Aksi takdirde kamusal kaynakların yerel organlardaki görevlilerce keyfi ve kişisel çıkarlar için kullanılması gibi çok daha sıkıntılı durumların ortaya çıkmasına neden olabilecektir.

Hemen ilave etmeliyiz ki yerel özerklik bağımsızlık değil kontrollü bir serbestliği ifade etmektedir⁸⁹. Hatta bazı yazarlara göre yerel yönetimler için özerklik

87 Heinrich HOFFSCHULTE, “Mahalli Demokrasiye Alman Katkısı”, Yerel yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, s.158.

88 KELEŞ/YAVUZ, s.20; ÖKMEN, s.56.

89 MAHON, s.52, 58.

(28)

bile abartılı bir terimdir ve hiçbir özerk yönü yoktur ve özerklik bağımsızlığa özgü olan bir imtiyaz olarak kendine özgü bir iktidarı gerektirmektedir⁹⁰. Yerel yönetimler idarenin birliği ve bütünlüğünü sağlamak açısından öngörülmüş merkezi idarenin ya da merkezi idarece oluşturulmuş birimlerin denetimi altında faaliyet yürütmektedirler.⁹¹ Hizmetlerin merkezi yönetimin çalışmaları ile uyum içinde olması ve halkın genel yarar ve çıkarlarına ters düşmeyen faaliyetlerde bulunması açısından da bu denetim zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak bu denetim sınırlı ve ulusal boyutu yoğun olan faaliyetler bakımından ve özerkliği tehdit etmeyecek bir şekilde olması gerekir. Bu manada özerklik, genel idarenin mahalli idareler üzerinde haiz olabileceği vesayet denetimine engel teşkil etmemektedir.

Yerel yönetimlerin özerkliği ülkeden ülkeye değişiklik arz etmektedir.

Federal devletlerde yerel yönetimler hem idari hem de siyasal açıdan özerk olmalarına karşın üniter devletlerde sadece idari-mali özerklikten faydalanmaktadırlar⁹². Almanya gibi kimi ülkelerde tamamen özerk bir yapıda düzenlenmiş ve federal anayasayla güvenceye alınmış olmalarına karşın⁹³, merkeziyetçi bazı ülkelerde ise merkezi idarenin taşra uzantıları olarak düzenlenmişlerdir (özellikle sosyalist ülkelerde).⁹⁴ Sosyalist bloka ait ülkelerde Batı Avrupa’da olduğu gibi seçilmiş temsili ve yerel hizmetlerin görülmesinden sorumlu özerk yerel yönetimler yoktu. Zira her basamaktaki yönetim biriminin kararları bir üst basamağın onayına bağlıydı⁹⁵.

Özerklik; kurumların kendi öz sorumlulukları altında ve ülke yararları doğrultusunda, kendi hizmetlerini düzenleme hakkı olarak ifade edilebilir. Özerk kuruluşlar kendi kararlarını alma ve aldıkları kararları uygulama imkan ve hakkına sahiptirler. Bunun için organların seçimle iş başına gelmesi kadar icraatlarını finanse

90 Georges BURDEAU, Traité de Science Politique, Tome II, 3. éd., Paris 1980, s.426, Mahon’dan naklen, s.52.

91 A. Şeref GÖZÜBÜYÜK, Yönetim Hukuku, Ankara, 1993, s.118.

92 Nagehan Talat ARSLAN, s.192.

93 HOFFSCHULTE, s.147.

94 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.17; Nagehan Talat ARSLAN, s.196.

95 PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.351.

(29)

etmelerine imkân sağlayan mali özerklikte önem arz etmektedir.⁹⁶

Türkiye’de yerel yönetimlerle merkezi idare arasında idari, siyasi ve mali ilişkiler söz konusu olduğundan,⁹⁷ merkezi idare bu ilişkileri idari vesayet, siyasi ve zaman zaman da kamuoyu denetimini tetiklemek şeklindeki enstrümanlarla düzenlemeye ve denetimini sağlamaya çalışmaktadır.

Bütün bu bilgiler ışığında yerel özerkliği; yerel halkın gereksinimlerini karşılayan hizmetleri yerine getirmek üzere kurulmuş, ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip, yürütme ve karar organları seçimle iş başına gelen, serbestçe toplayacağı ve halkın gereksinimlerine göre serbestçe harcayabileceği gelir kaynaklarıyla donatılmış, karar serbestliğine sahip bulunma yeteneği olarak tanımlayabiliriz⁹⁸.

2. YEREL ÖZERKLİĞİN AMACI

Yerel özerklik, devlet iktidarının tek elde toplanmasına karşı duyulan güvensizliğin bir sonucu ve bu nedenle merkezileşmiş devletten talep edilen özgürlüğün bir ifadesi olarak⁹⁹ merkez-yerel yönetim ilişkisinde sağlıklı bir denge oluşturulmaya çalışılmaktadır. Bu amaçla yerel yönetimlerin yeteneklerinin artırılması, yerel yönetim özerkliğinin güçlendirilmesi, yerel sorumluluğun geliştirilmesi ve yerinden yönetim ilkelerine daha çok yer verilmesi ve bununla birlikte yerel hizmetler üzerindeki merkezi idarenin ulusal amaçlarla denetime yer veren ilişkiler mekanizması kurulabilmelidir¹⁰⁰.

Mahalli Özerklik Evrensel Bildirisinde, yerel yönetimlere ekonomik ve sosyal kalkınma çabalarında milli hükümetlerle aynı düzeyde rol oynama hakkının

96 TORTOP, Yerel Yönetimler ve Mali Özerklik, s.3; Tufan ERHÜRMAN, İdari Denetim ve Ombudsman, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı Doktora Tezi, Ankara 2001, s.81s.

97 Bayram COŞKUN, Türkiye’de İdari Vesayet Denetimi ve Yerel yönetimlerin Özerkliği, Çağdaş Yerel yönetimler, C.5, s.3, Mayıs 1996, s.35.

98 GERAY, Yerel Demokrasi, s.16.

99 Giovanni, SARTORİ, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği, (Çev. Ergun ÖZBUDUN) Ankara 1997, s.345; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.131.

100 HOWEN/ELSHOUT, s.3.

(30)

tanınmasını istemekte ve bu sonuca ulaşmak için etkili bir yönetim kurmaya büyük önem verilmektedir¹⁰¹.

Günümüzde artan insan ihtiyaçlarını karşılamak ve karşılaşılan sorunlarda ivedi hareket edebilmek açısından merkeziyetçi, bir başka ifade ile merkezin denetim ve kontrolünde olan bağımlı yerel yönetimlerin yeterli olmadığı,¹⁰² hizmeti ve sorunları çözmeyi geciktirdiği gerekçesiyle, yerel yönetimlerin gerçek anlamda özerk idareler haline getirilmesi düşüncesi yaygınlık kazanmıştır. Böylece, sorunların merkeze götürülmeden mahallinde ve ivedilikle çözümlenmesi hedeflenmiştir.

Bununla idari etkinliğin, verim ve kalitenin artacağı varsayılmaktadır¹⁰³.

Yerel yönetimlere özerk statünün tanınması, tüzel kişiliği olan kamu kurum ve kuruluşlarına kendi kendilerini yönetme yetkisinin verilmesi, söz konusu kuruluşları genel idare içinde ayrıcalıklı veya dokunulmaz kılmak gibi bir düşünceden değil, onların özellik gösteren işlevlerini çoğulcu bir demokrasi anlayışı içinde ancak özerk bir statü ile gerektiği gibi yerine getirilebileceği inancından kaynaklanmaktadır¹⁰⁴. Bu nedenle yerel yönetimlere özerk statü verilmek suretiyle gördükleri hizmeti ve yüklendikleri misyonu en iyi şekilde yerine getirmeleri hedeflenmektedir. Bu hedeflerinde ancak özerk bir yapı içinde mümkün olabileceği düşünülmektedir.

İdari ademi merkeziyet sistemini uygulayan ülkelerde yerel yönetimlerin özerkliği, siyasi iktidarın birden çok merkeze bölünmesi nedeniyle özgürlükleri koruyucu bir hizmet görmektedir¹⁰⁵. Dolayısıyla özerk yerel yönetimlerle insan hakları ve demokrasinin hayata geçirilmesi, korunması ve süreklilik kazandırılması

101 Burhan AYKAÇ (Çeviren), “Uluslararası Şehirler ve Mahalli İdareler Birliği (IULA) nin Roma Kongresinde Ele Alınan Konular”, (IULA’nın 28. Kongresi, 28 Eylül–1 Ekim 1987), İller ve Belediyeler Dergisi, S.507–517, s.104.

102 GÜNDAY, İdare Hukuku, s.62; GİRİTLİ/BİLGEN/AKGÜNER, s.183.

103 Esra SİVEREKLİ, “Yerelleşme ve Yerel Demokrasi”, Türk İdare Dergisi, Yıl.73, s.431, Haziran 2001, s.129,131.

104 Ergun ÖZBUDUN, Türk Anayasa Hukuku, 8. Baskı Ankara, 2004, s.41-42; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.131.

105 SARTORİ, s.345; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.131.

(31)

kolaylaşmaktadır¹⁰⁶. Şüphesiz ki demokrasi ve insan hakları salt yerel yönetim siyasetiyle realize edilemeyecek kadar geniş ve çok boyutlu sorunlardır. Ancak yerel yönetimlerin bu amaca ulaşmada çok önemli belki de temel işleve sahip oldukları gerçeğini değiştirmemektedir.

Doktrinde kuvvetler ayrılığı ya da devlet iktidarının salt yasama, yürütme ve yargı erkleri arasında, yatay düzeyde paylaşılması olarak algılanmaması gerektiği zira dikey düzeyde yani merkezi devlet yönetimi ile devlet yönetiminin daha alt tabakaları, diğer bir ifadeyle yerel yönetim birimleri arasında da bir yetki bölüşümünü içerdiği belirtilmektedir¹⁰⁷.

Yerel yönetimlerin özerkliğinden bahsedebilmek için genel karar organlarının halk tarafından seçilmesi ve bu seçilen organların merkezin baskısı olmaksızın kendi oluşturdukları organlar vasıtasıyla icraatlarını yerel halkın çıkarları doğrultusunda oluşturması gerekmektedir. Bu icraatları yaparken aynı zamanda yeterli mali kaynaklara sahip tüzel kişiliğe haiz olmaları olmazsa olmaz şartlar olarak karşımıza çıkmaktadır.

Yeni Belediye Kanununun 3. maddesinin (a) bendi ve yeni İl Özel İdaresi Kanununun 3. maddesinin (a) bendinde, belediye ve il özel idarelerini tanımlarken yerel yönetimlerin amaç ve unsurlarını sıralamıştır. Bu bentlere göre belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olarak ifade edilmiştir.

Ancak Türkiye’de de gerek geçmişte gerekse günümüzde azınlık olsalar dahi, özerk yerel yönetimlerin olumsuzluklar getireceği, yerel politikacıların yetki ve imkanlarını partizanca ya da kişisel çıkarlar doğrultusunda kullanabilecekleri ve dolayısıyla ülkenin kaynaklarının israf edileceği belirtilerek bu kaynakların etkili ve verimli bir şekilde kullanılamayacağı gerekçesiyle karşı çıkılabilmektedir¹⁰⁸. Yine özerk yerel yönetimlerin ulus devleti-üniter yapıyı zaafa uğrattığı şeklinde görüşler

106 KELEŞ, Avrupa ve Türkiye..., s.3; TORTOP/AYKAÇ/ YAYMAN/ÖZER, s.53.

107 ÖZBUDUN, s.42.

108 YALÇINDAĞ, Yerel yönetimler Reformu..., s.67.