• Sonuç bulunamadı

C. YEREL ÖZERKLİĞİN KAPSAMI

2. İDARİ ÖZERKLİK

a) Genel Olarak İdari Özerklik

Yerel yönetimlerin idari özerkliği; yerel yönetimlerin karar organlarının serbest seçimle oluşması, organların göreve gelmesi ve görev süreleri boyunca;

görevden alma, uzaklaştırma ve düşürülme gibi durumlara karşı yargısal güvenceye sahip olmaları yani bu kararların yargı organları tarafından alınmasını ifade eder.

732 TORTOP, Mahalli İdareler, s.18.

733 BOZKURT, s.150.

734 Ali ULUSOY, “Yerel yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi”, Danıştay 137. Yıl Sempozyumu, 11 Mayıs 2005, Ankara, s.180.

Yine idari özerkliğin ikinci ayağını ise yerel yönetim organlarının yetki ve sorumlulukları dâhilinde icrai karar alabilme ve bu kararları uygulayabilme735 yetkisi ile yerel yönetimlerin işlem, organ ve eylemleri üzerinde sadece hukukilik denetimi yapılabilmesini diğer bir ifadeyle yerindelik denetimi yapılamamasını ifade etmektedir.

Yerel yönetimlerle ilgili Anayasal güvenceler; 1982 Anayasasının Mahalli İdareler kenar başlıklı 127. maddesinde düzenlenmiştir.

b) Karar Organlarının Serbest Seçimle Oluşması

Yerel yönetimlerin yürütme ve karar organları, sistem olarak seçimle ya da atama yolu ile göreve gelmektedirler. Seçilmiş bir otoritenin merkezi idare karşısındaki bağımsızlığı merkezin atamış olduklarına nazaran daha fazla olduğu için yerel yönetim kuruluşlarının organlarının seçimle işbaşına gelmesi bunların özerkliğinin önemli bir koşulunu oluşturur736. Zira atama yolu ile organların seçilmesi durumunda yerel yönetimler tamamen merkezi idarenin kontrolüne girebilirler ve bu durumda merkezi idarenin taşra teşkilatı olarak çalışmaya ve merkezi idareye yaranmaya çalışırlar. Aynı şekilde görevde kalabilmeleri merkezle olan ilişkilerine yani merkezle iyi geçinmelerine bağlıdır. Buna karşın seçimle gelen yöneticiler ve temsilciler için ise yerel baskılara dayanamama, belli bir süre ile göreve gelmiş olma ve yerel çıkar-ulusal çıkar dengesinde, genelde yerel çıkarları tercih etmelerinden dolayı seçimle gelen yöneticilerin kararlarında isabet olmayacağı bu nedenle de atama yoluyla gelenlerin söz sahibi olmalarının daha isabetli olacağı ileri sürülmektedir737. Ancak bu gibi münferit düşünceler olsa da, oturmuş demokratik düzene ve geleneğe sahip, yerel özerkliğin sağlanmış olduğu ülkelerde bu organlar seçim yolu ile gelip yine seçim yolu ile gitmektedirler738. Ayrıca karar sürecinde yerel ve ulusal çıkarlar bir arada değerlendirilmek suretiyle hizmet

735 YALÇINDAĞ, Yeniden Yapılanma…, s.126-127.

736 CHAPUS, s.362.

737 BOZKURT, s.154.

738 YÜKSEL, s.20.

üretmek durumundadırlar739.

Anayasamızın 127/1 maddesinde “...karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir” demek suretiyle yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle iş başına geleceği belirtilmiştir. Ancak Anayasa, bu seçimin nasıl ve hangi seçmenler tarafından olacağı konusunu kanunlara bırakmıştır. Şöyle ki; karar organlarının kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulması hükmü yerel yönetim meclislerinin doğrudan halk tarafından seçilmesini zorunlu kılmamaktadır740. Çünkü kanunla istenen biçimde bir seçmen topluluğu oluşturulması ve meclis üyelerinin bunlara seçtirilmesi mümkündür. Kanunda gösterilen seçmenlerin, Bakanlar Kurulu veya il idare kurulu olması mümkün olabileceği gibi encümenler içinde seçmen olarak meclisler öngörülebilir741. Bu nedenle Anayasada yerel yönetimlerin karar organlarının seçimi konusunda yeni bir düzenleme yapılıp “kanunda gösterilen seçmenler” yerine “doğrudan halk tarafından seçilmesi” hükmü konulmadığı sürece sonsuz denebilecek varyasyonla karar organlarının seçilmesi kanunla düzenlenebilecektir742. Bu durumunda yerel yönetimlerin en azından karar organlarının seçimle oluşturulmasını zorunlu kılan özerklik ilkesine aykırılık oluşturduğu söylenebilir. Zira günümüzde salt karar organlarının değil tüm yerel yönetim organlarının doğrudan halk tarafından seçilmesi gerektiği yönünde bir eğilim olduğu söylenebilir.

Başkanların halk tarafından ya da halk tarafından seçilen meclislerce seçilmesi bakımından ciddi farklılıklar ortaya çıkmaktadır. Halk tarafından seçilmiş başkan siyasal partinin yerel yönetimlerdeki egemenliği ve otoritesi için potansiyel tehdittir743. Zira seçilmiş başkan ile grup ve meclis arasında ki bağlar zayıf olmasına

739 GERAY, Küreselleşme ve Yerel Yönetimler…, s.15.

740 Ziya ÇOKER, “Anayasa ve Yerel Yönetimler”, Güneydoğu ve Yerel Yönetimler Sempozyumu, 26–27 Ekim 1994, Diyarbakır, s.91–92.

741 ÇOKER, Anayasa ve Yerel Yönetimler, s.92

742 ÇOKER, Anayasa ve Yerel Yönetimler, s.92

743 ASHWORTH-COPUS-COULSON, s.463.

karşın dışarıdan etkilere ve ortaklıklara açıktır744. Küçük azınlıkların tercihlerinin büyük önem kazanması ve belirleyici olması mümkündür745. Yine halk tarafından seçilmiş başkanların meclislerce seçilmiş başkanlara nazaran nüfuz ve prestij bakımından daha iyi durumda olduğu belirtilmektedir746.

Yerel yönetimlerin karar ve yürütme organlarına ilişkin temel seçim kanunu, halen yürürlükte bulunan 2972 sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanundur. Yeni yapılan yerel yönetimlerle ilgili temel yasalarda seçim konusunda bu kanuna yollamalarda bulunmaktadır.

Yerel yönetim organlarının seçimle iş başına gelmesinin bazı istisnaları vardır. Aslında yerel yönetimler mevzuatını gözden geçirince bunlara istisna denilemeyeceği daha doğrusu istisna denilemeyecek kadar çok olduğunu belirtmekte de yarar vardır. Aslında buradaki temel çelişki yürütme organı ve karar organı ayrımından çıkmaktadır. Şöyle ki; İl özel idarelerinin yürütme organı olan vali, belediyelerin yürütme organı olan belediye başkanı ve büyükşehir belediyelerinin yürütme organı olan büyükşehir belediye başkanının karar organı olmadığı bu nedenle de seçimle işbaşına gelmesinin şart olmadığı belirtilmektedir. Ancak yürütme organlarının seçimle oluşturulması hususu Anayasada belirtilmemiş olsa da Anayasanın 127. maddesinin 2. fıkrası; yerel yönetimlerin kuruluş, görev ve yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceğini belirttiğinden yürütme organlarının da seçimle oluşturulması gerektiği haklı olarak belirtilmiştir747. Anayasa Mahkemesi de vermiş olduğu kararlarda halkın yerel yöneticilerini seçmesinin yerinden yönetim ilkesinin doğal bir sonucu olduğuna hükmetmiştir748. Yine bir başka kararında da yalnız karar organlarının değil tüm organların seçmenler tarafından seçilmek suretiyle oluşturulması gerektiğine karar

744 ASHWORTH-COPUS-COULSON, s.463.

745 ASHWORTH-COPUS-COULSON, s.463.

746 STOKER, s.9.

747 YILDIRIM, İdari Teşkilat..., s.163.

748 Anayasa Mahkemesi, E.1987/22, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, s.24, s.297, 303, YILDIRIM, İdari Teşkilat..., s.163.

vermiştir749.

(1) İl Özel İdareleri

Bir yerel yönetim birimi olarak il özel idaresinin karar ve yürütme organlarının serbest seçimle halk tarafından seçilmesi gerekir. Büyük umut ve uzun çalışmalar sonucu çıkarılan başta İl Özel İdaresi Kanunu olmak üzere yerel yönetimlerle ilgili kanunlar organların seçimi konusunda beklenen yenilikleri yapamamışlardır.

5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 29. maddesine göre “Vali, İl Özel İdaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir” şeklinde bir düzenlemeyle eski İl Özel İdaresi Kanunuyla aynı düzenlemeyi tekrarlamıştır. Zira valinin merkezin bir ajanı olması nedeniyle, bir yerel yönetim birimi olan il özel idaresinin karar organlarından il encümeninin başkanı olması ve aynı zamanda il özel idaresinin yürütme organı olarak görev yapması, yerel yönetim organlarının seçimle oluşmasını şart kılan yerel özerkliğe aykırılık oluşturur750. Doktrinde valinin, il özel idaresinin yürütme organı olduğu, Anayasanın 127. maddesi ise karar organlarının seçimle oluşmasını öngördüğünü, valinin il özel idaresinin karar organı olmaması sebebiyle Anayasaya aykırılık teşkil etmediği ileri sürülmüştür751. Oysa İl Özel İdaresi Kanunuyla valiye verilen bazı yetkilerin, valiyi, aynı zamanda bir karar organı haline getirdiği,752 dolayısıyla bu görüşün çok da isabetli olmadığını söyleyebiliriz. Zira İl Özel İdaresi Kanununun valinin görev ve yetkileri başlıklı 30. maddesinde, personel atamak, bağış kabul etmek, il halkının huzur, esenlik, sağlık ve mutluluğu için gereken önlemleri almak ve kanunlarla il özel idaresine verilen fakat il genel meclisi ve il encümeninin kararını gerektirmeyen görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak tipik karar organı yetkilerindendir753.

749 Anayasa Mahkemesi, T.14.06.1988, E.1988/14, K.1988/18, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, s.24, s.258, 262.

750 YILDIRIM, Seçilmiş Organların..., s.23.

751 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.187.

752 ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.193.

753 ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.193.

Benzer gerekçelerle NADAROĞLU’da valinin durumunun, yürütme organı olması hasebiyle Anayasaya aykırılık teşkil etmese de yerellik ve özerklik ilkesi açısından bakılınca çok geniş yetkilere sahip olduğu dolayısıyla mahalli idareler siyasal teorisinin esasları ile çeliştiğini belirtmiştir754. Bu nedenle de valinin il özel idaresinin bir organı olmaktan çıkarılmasının çok isabetli olacağı söylenmelidir.

Vali, 5302 sayılı yasadan önce yürürlükte bulunan eski İl Özel İdaresi Kanununa göre il genel meclisinin de başkanıydı. Ancak 5302 sayılı yeni İl Özel İdaresi Kanununun 11. maddesinin 1. fıkrasına göre seçim sonuçlarının ilanını müteakip beşinci günde toplanan “… Meclis bu toplantıda, üyeleri arasından ve gizli oyla meclis başkanını, meclis birinci ve ikinci başkan vekillerini, ikisi yedek üye olmak üzere dört katip üyeyi ilk iki yıl için görev yapmak üzere seçer…” demek suretiyle meclis başkanlığı görevinin meclis arasından seçilecek meclis başkanınca yerine getirileceğini dolayısıyla valinin bu konudaki görevine son verilmiş olduğu görülmektedir. Ancak doktrinde seçilmiş il genel meclisi başkanı ve atanmış vali arasında çatışma potansiyelinin olduğu ve il özel idarelerinde iki başlılık riskinin olabileceği ifade edilmektedir755.

Doktrinde; valinin il özel idaresi içindeki rolüne son verilmesi gerektiği, bunun yerine seçimle gelen kişinin il özel idaresinin asli ve etkili başı olduğu bir sistemin ya da il özel idaresi başkanlığının ihdas edilerek ve başkanın seçimle iş başına getirilmesi önerilmiştir756. Bir başka seçenek olarak ise valinin seçimle iş başına getirilmesi gerektiği şeklinde bir öneri sunulmuştur757. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunuyla, il özel idaresi başkanlığı olmasa da il genel meclisi başkanlığı oluşturulmuştur. Ancak bu makam meclis gündemini belirleme ve çalışmaların sağlıklı bir şekilde yürütülmesinden sorumlu olmak gibi sadece meclis ve meclis çalışmalarıyla ilgili faaliyette bulunma yetkisine sahiptir. Ancak il genel meclisi başkanı, gündemi belirlerken vali tarafından önerilen konuları gündeme almak

754 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.187.

755 ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.193.

756 Sait GÜRAN, İl Özel İdarelerinin Bugünkü Rolü, İl Özel İdareler Sempozyumu, İl Özel İdaresi Yayını No:2, İstanbul 1986, s.75;YILDIRIM, Seçilmiş Organların..., s.24.

757 YILDIRIM, Seçilmiş Organların..., s.24.

zorunda bırakılmak suretiyle valinin meclis içindeki etkinliği sürdürülmeye çalışılmıştır.

Ancak kural olarak vali il genel meclisi toplantılarına katılamasa da meclis isterse valiyi toplantılarına davet edip bilgi alabilmektedir. Doktrinde valinin il özel idaresinin başı, tüzel kişiliğinin temsilcisi ve teşkilatın en üst amiri olarak belirlenmiş olmasına karşın genel karar organı olan meclisten dışlandığı belirtilerek bu durumun tutarsız ve çelişkili bir yaklaşım olduğu ifade edilmiştir758.

Oysaki yerel yönetimlerimizin yapılandırılmasında önemli derecede esinlendiğimiz Fransa’da 15 Nisan 1982’den beri tıpkı belediye başkanının belediyenin yürütme organı olması gibi genel meclis başkanını da (meclis üyelerince kendi aralarından seçilmek suretiyle) il özel idaresinin yürütme organı olarak yapılandırılmış olduğu görülmektedir759. 2 Mart 1982 tarihli Kanuna kadar Fransa’da da devletin o ildeki teşkilatının amiri olan vali aynı zamanda bir yerel yönetim kuruluşu olan il özel idaresinin de yürütme organıydı760. Bu değişikliğe kadar devletin temsilcisi olarak vesayet denetimini icra etmek yanında bölge ve il özel idaresinin işlevlerini yerine getirmekteydi761. Ancak 2 Mart 1982 tarihli Kanunla il genel meclisi başkanı aynı zamanda il özel idaresinin yürütme organı haline getirilmiştir. Çoğu il düzeyindeki kamu hizmetlerinin kendilerine verilmesiyle güçlenmiş olan il yerel yönetimleri, güçlü başkan ve başkan yardımcıları modeline geçmiştir762. Günümüzde il genel meclisi başkanı meclis tarafından kendi üyeleri arasından üç yıllık bir süre için seçilmektedir763. Fransa’da kural olarak vali il genel meclisi toplantılarına katılmaz. Ancak vali, il özel idaresi başkanının ya da

758 GÖZÜBÜYÜK/TAN: Genel Esaslar, 2006, s.260; ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.192.

759 DELCAMP, s.98; LOMBARD/DUMONT, s.141.

760 Michal FROMONT, Fransa’da Devlet, Vilayet ve Bölge İdareleri Arasında Sorumlulukların Yeni Bölüşümü”, Türk İdare Dergisi, Yıl:62, S.386, Mart 1990, s.267; LOMBARD/DUMONT, s.141; DE FORGES, s.104, 129.

761 RIVERO/WALINE, s.87.

762 DELCAMP, s.98.

763 RIVERO/WALINE, s.87; DE FORGES, s.129; LOMBARD/DUMONT, s.141.

Başbakanın rızasıyla meclis toplantılarına katılabilmektedir764.

Fakat ülkemizde olduğu gibi bazı Batı ülkelerinde de il özel idaresi içinde valinin etkin görevinin sürdüğü ülkeler mevcuttur. Hollanda’da ilin yürütme organı olan vali, kraliçenin komiseri olarak merkez tarafından atanmakta ve il meclisi ile il yürütme kuruluna başkanlık etmektedir.765.

Dolayısıyla bizdeki il genel meclisi başkanlığı makamının, il özel idaresinin yürütme organı olarak faaliyet alanının genişletilmesi ya da doktrinde savunulan görüşlerden-önerilerden birinin hayata geçirilmesi suretiyle Anayasanın 127.

maddesi ve yerel özerkliğe uygun bir çözümün bulunması gerekmektedir.

Ancak yeni İl Özel İdaresi Kanunu ile valinin yetki ve görevlerinin daraltılmasının doğru olmadığını, özellikle il genel meclisindeki görevine son verilmesinin büyük bir hata olduğu766 şeklinde başta yerel yönetimler reformu olmak üzere Kamu Yönetimi Reformuna topyekûn karşı çıkan, en azından kuşku ile bakan söylemlere de rastlanmaktadır. Sayın Cumhurbaşkanımız da benzer gerekçelerle 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun on üç maddesinin (3., 7., 10., 11., 13., 15., 18., 25., 35., 45., 47., 51., ve 52. maddeler) iptali ve yürürlüğünün durdurulması için Anayasa Mahkemesinde dava açmıştır767.

Cumhurbaşkanımızın Anayasa Mahkemesine dava açma gerekçeleri arasında da saydığı valinin, il özel idaresi organları içinde yerinin son sıraya düşürülmüş olması, valinin olmadığı durumlarda vali yardımcıları yerine genel sekreterin encümene başkanlık etmesinin merkezin bu teşkilatlar içindeki etkinliğini kırdığını belirtmiş bu durumun Anayasanın tekil devlet yapısı, idarenin bütünlüğü, yetki genişliği ve idari vesayet ilkelerine aykırılık oluşturduğu gerekçelerine dayanmıştır.

Yine 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun il encümeni başlıklı 25.

maddesine göre “İl encümeni; valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi

764 LOMBARD/DUMONT, s.140; DE FORGES, s.130.

765 ÜNÜSAN, Hollanda’da Mahalli İdareler, s.312.

766 GÜLER, 22 Mart 2005, Cumhuriyet, s.2.

767 03.03.2005 tarihli 5302 sayılı Kanunun yayınlanmak üzere Başbakanlığa gönderilmesine ilişkin basın açıklaması.

üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden oluşur” demek suretiyle il encümenini oluşturan üç tür üye öngörmüştür. Bunlardan il genel meclisince seçilen beş üye hariç diğer üyeler olan vali ve vali tarafından atanan beş birim amiri, atama yoluyla geldiğinden hem Anayasanın 127. maddesine hem de yerel özerklik ilkesinin; karar organlarının serbest seçimle işbaşına gelmesini öngören idari özerklik ilkesine aykırılık oluşturmaktadır. Hâlbuki il özel idare müdürü, köy hizmetleri il müdürü ve bayındırlık ve iskan müdürünün il daimi encümenine doğal üye olmasını öngören yasa hükmü, Anayasa Mahkemesince, karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi yönündeki anayasa ilkesine aykırılık gerekçesiyle iptal edilmişti768. Bu karara göre; il daimi encümeninin bir karar organı olduğu tespiti yapılmış ve özerkliğe sahip bir yerel yönetim birimi olan il özel idaresinin aynı zamanda karar organı olan il daimi encümeninin, üç üyesinin hiyerarşik denetime tabi memur olmasının Anayasanın 127. maddesinin karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi gerektiği hükmüyle bağdaşmadığı ve özerkliği ihlal ettiği sonucuna varmıştır. Buna karşın yeni İl Özel İdaresi Kanunu gerekçelerinde il encümeninin karar organı değil de yürütme organı olduğu yürütme organı olarak tanımlandığı görülmektedir.

Ayrıca İl Özel İdaresi Kanununun 23. maddesinde “İl genel meclisinin; a) Danıştay tarafından feshi veya meclis toplantılarının ertelenmesi, b) Yedek üyelerin getirilmesinden sonra da meclis üye tam sayısının yarınından aşağı düşmesi, c) Geçici olarak görevden uzaklaştırılması, d) Meclis üye tam sayısının yarıdan fazlasının tutuklanması, durumlarında, meclis çalışabilir duruma gelinceye veya yeni meclis seçimi yapılıncaya kadar il genel meclisi görevi, encümenin memur üyeleri

768 Anayasa Mahkemesi bu kararda uzun bir tahlil yaparak il daimi encümenini bir görüşme, danışma, denetim, karar ve yürütme organı olduğunu bu nedenle bir bakıma karma kurul olduğu tespitini yapmış ancak karar organı olma niteliğinin ağır bastığını belirterek karar organlarının seçimle oluşturulması gerektiğini belirten Anayasanın 127. maddesine ve il özel idarelerinin özerkliğine aykırılık oluşturacağı gerekçesiyle il özel idare müdürü, köy hizmetleri il müdürü, bayındırlık ve iskan müdürünün il daimi encümeninin tabii üyesi olduğuna ilişkin hükmün iptaline karar vermiştir.

Anayasa Mahkemesi, T.22.06.1988, E.1987/18, K.1988/23, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, s.24, s.348.

tarafından yürütülür” şeklinde düzenlemeyle, encümenin, il özel idaresinin genel karar organı olan ve gerçek anlamda seçimle iş başına gelen il genel meclisi yerine geçerek karar alabildiği görülmektedir. Bu durumunda yerel özerklikle bağdaşmadığı açıktır. İl özel idaresinin karar organı olan il genel meclisi yerine encümenin memur üyeleri tarafından karar alınması ciddi sakıncalar doğurabilir. Şöyle ki; görevden uzaklaştırma gibi bir yetkiye sahip olan merkezin her zaman için meclisi baypas etmesi mümkündür. İstediği kararı çıkarmak isteyen merkezi idare önce meclisi görevden uzaklaştırıp sonrada meclis yerine karar alma yetkisi olan encümenin memur üyeleri vasıtasıyla istediği kararları aldırması mümkündür. Bu olumsuz senaryo olmasa dahi yukarıda belirtilen nedenlerden biriyle çalışamaz duruma gelen meclis yerine valinin hiyerarşik astı olan memurların il özel idaresi ile ilgili önemli karar alamamaları gerekir. Bunun yerine meclisin yürütmesi gereken zorunlu işlerle ilgili kararları alması ve bu kararlarında Fransa’da ki gibi merkezi idarenin onayıyla yürürlüğe girmesi daha doğru bir çözüm olabilecektir.

Fransa’da il genel meclisinin feshi gibi bir sebeple meclisin çalışamaz hale gelmesi durumunda meclisin gündelik işlerini yürütme görevi söz konusu meclislerin başkanına aittir769. Bu kararlarda ancak valinin onayıyla yürürlüğe girebilmektedir770. Dolayısıyla ülkemizde de bu tür durumlarda zorunlu olarak alınması gereken kararlar dışında kararların alınamaması ya da sınırlı bir yetki kullanımına izin verilmesi gerekir.

Ülkemizde il genel meclisi yukarıda işaret edildiği gibi il özel idaresinin karar organı olması itibariyle serbest seçimlerle beş yıl için halk tarafından seçilmektedir.

Fransa’daki il özel idarelerinin karar organı olan il genel meclisi de 2 Mart 1982 tarihli Kanunun 33. maddesine göre tek dereceli serbest seçimle halk tarafından altı yıl için seçilmekte ve her üç yılda üyelerinin yarısı yenilenmektedir771.

(2) Belediyeler

Belediyelerin en üst düzeyde karar organı olan belediye meclisi ile

769 MARCEAU, s.34.

770 MARCEAU, s.34.

771 DE FORGES, s.129.

belediyenin icra ve temsil organı olan belediye başkanı o belde sınırları içinde oturan seçmenler tarafından seçilmektedir. Bu usul belediyelere daha demokratik bir yapı kazandırmaktadır772.

Anglo-French literatürde uygulanan belediye başkanlığı sisteminin birinci derecede politika belirleyici makam olduğunu ve sahip olduğu yetkilerle yerel karar alma sürecinde anahtar role sahip olduğu görülmektedir773. Güçlü başkanlık sistemi Güney Avrupa ülkelerinde olduğu gibi ülkemizde de uygulanmaktadır.

Belediye encümeni ve il encümeninin karar organı mı yürütme organı mı olduğu konusunda duraksama yaşanmaktadır. Yeni Belediye Kanununun madde ve genel gerekçesinde belediye encümeni karar organı değil yürütme organı olarak belirtilmiştir. Buna karşın encümenin üstlendikleri görev ve yetkiler ve yine bu görev ve yetkilerin önemi göz önüne alınınca bunların karar organı niteliklerinin ağır bastığını söylemek yanlış olmasa gerektir. Bu durumda encümenlerin seçiminin Anayasanın 127. maddesine aykırı olup olmayacağı sorunu ortaya çıkmaktadır. Zira vali ve belediye başkanının, birim amirleri arasından, üyelerin bir kısmını seçmesi hem özerklik ilkesine hem de Anayasaya aykırı olacaktır774. Aynı şekilde vali ve belediye başkanları bu yetkileri tek başlarına kullandıklarından bu durumun Anayasada öngörülen, “kanunda belirlenen seçmenler tarafından seçilme” olarak da değerlendirilemeyeceğinden mevcut durumunda Anayasaya aykırılık teşkil edeceği belirtilmelidir775. Aslında vali ve belediye başkanlarına, encümenin oluşum ve görev süresi boyunca tanınan yetkiler göz önüne alınınca, bunların ayrı bir organ olarak düzenlenmesi gerekip gerekmediği sorusu haklı olarak sorulmakta, encümenin, vali ve belediye başkanının hiyerarşik astı konumuna getirildiği ileri sürülmektedir776.

5393 sayılı Belediye Kanununun 33. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine

772 Selçuk HONDU, “Belediyenin Seçilmiş Organlarının ve Seçilmiş Organ Üyelerinin Görevden Uzaklaştırılması ve Bunun Yargı Denetimi”, Türk İdare Dergisi, Yıl:64, S.395, Haziran 1992, s.19.

773 PAGE, s.71.

774 ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.189; ATAY, s.267.

775 ÇOKER, Anayasa ve Yerel Yönetimler, s.92

776 ULUSOY, Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal Düzenlemelerin Değerlendirilmesi, s.190.

göre belediye encümeni; nüfusu onbinin üstündeki belediyelerde üçü belediye meclisinin kendi arasından seçeceği üyelerden diğer üçü ise belediye başkanınca birim amirleri arasından seçilmek suretiyle atanmaktadır. Aynı maddenin (33/1-b) bendinde ise nüfusu onbinin altında olan belediyelerde belediye encümeninin beş kişiden oluşacağını ve yine bunların ikisi belediye başkanı tarafından atanacağı hükme bağlanarak bu organla ilgili karma bir yapı oluşturulmuştur. Her iki bentte de belediye başkanı tarafından atanan üyeler yerel özerklik ilkesi ve Anayasanın 127.

maddesine de aykırılık teşkil etmektedir777. Zira belediye encümeni danışma ve karar organı niteliğinde olduğundan seçilmiş üyelerden oluşturulması gerekir. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi tarafından yapılacak bir yargılamada Anayasaya aykırılık gerekçesiyle iptal edileceği kuvvetle muhtemeldir778.

1982 Anayasası, 1961 Anayasasının tersine, tüm karar organlarının seçimle iş başına gelmesi gerektiği hükmüne amirdir. Doktrinde encümenin genel karar organı olmadığı bu nedenle de 1961 Anayasasında düzenlendiği şekilde, Anayasanın yerel yönetimlerle ilgili maddesinin tekrar düzenlenmesi suretiyle bu aykırılığın giderilebileceği belirtilmiştir779. Çünkü 1961 Anayasası “genel karar organlarının”

seçimle işbaşına gelmesini öngörmüştü. Dolayısıyla 1982 Anayasasında da karar organı yerine genel karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi ifadesi yerleştirilmek suretiyle ve encümenin, genel karar organı olmadığı gerekçesiyle bu aykırılığın da giderileceği belirtilmiştir780. Ancak bu çözümün durumu anayasaya uygun hale getireceğini buna karşın özerk yerel yönetim fikrine aykırılığın devam edeceğini ve bir geriye gidiş olacağını söyleyebiliriz.

İdari teşkilatımızın esin kaynağı olan Fransa’da yerel yönetimlerin karar organları olan meclisler halk tarafından seçilmektedir. Altı yıl için seçilen meclis, kendi üyeleri arasından belediye başkanını ve yardımcılarını seçmektedir781. Ancak Avrupa Birliği vatandaşı olsa dahi Fransız vatandaşı olmayan meclis üyeleri başkan

777 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.223; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.133.

778 YILDIRIM, Seçilmiş Organların..., s.25.

779 ÇOKER, Anayasa ve Yerel Yönetimler, s.92.

780 ÇOKER, Anayasa ve Yerel Yönetimler, s.92.

781 DE FORGES, s.124; LOMBARD/DUMONT, s.134.

ya da başkan yardımcısı olamamaktadır782.

Tıpkı Fransa gibi İspanya’da da belediye başkanı meclis üyelerince mutlak çoğunluğa göre seçilmektedir783. Meclis üyeleri ise nüfus oranına göre halk tarafından seçilmektedir.

Ancak Hollanda gibi bazı Avrupa ülkelerinde de özellikle yürütme organı merkezi idare tarafından atama yoluyla göreve gelmektedir784. Hollanda’da belediye başkanı, belediye meclisinin görüşü alındıktan sonra, il valisinin teklifi üzerine kraliyet kararnamesiyle atanmaktadır785. Belediye başkanı hem belediye meclisinin hem de yürütme kurulunun başkanlığını yapmaktadır786.

Belediyelerin yürütme organı olan belediye başkanı da belediye meclisleri gibi seçimle iş başına gelmelidir. Eski Belediye Kanununda belediye başkanının bazı durumlarda atamayla göreve gelmesi mümkündü. Ancak doktrinde, atama yoluyla belediye başkanının göreve gelebileceği durum ve şartları düzenleyen 1580 sayılı eski Belediye Kanununun 94. maddesinin Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmüştü787. Dolayısıyla benzer bir hükmü ihtiva eden yeni Belediye Kanununun 46. maddesinin de Anayasaya aykırı olduğunu söyleyebiliriz. Zira Anayasa Mahkemesi vermiş olduğu bir kararda uzaklaştırma durumunda uzaklaştırılan başkan yerine İçişleri Bakanının önerisi Başbakanın onayıyla atanması şeklindeki doğrudan görevlendirmeyi Anayasanın 127. maddesine aykırı bulmuştur. Anayasa Mahkemesi soruşturma ve koğuşturma açma ve bu nedenlerden dolayı görevden uzaklaştırma yetkisi bulunan bir makamın geçici atamaları sürekliye çevirme ihtimaline binaen

782 Fransa gibi Avrupa Birliği ülkelerinde yabancıların özellikle Avrupa Birliği vatandaşlarının Maastricht Anlaşmasına göre seçme ve seçilme hakkı mevcuttur. Ancak bunların yürütme organı üyesi ya da senatör olamayacakları belirtilmektedir. LOMBARD/DUMONT, s.133;

RIVERO/WALINE, s.103.

783 ELVİRA, s.133.

784 WOLTERİNG-OREMUS, s.73.

785 WOLTERİNG-OREMUS, s.73; Teoman ÜNÜSAN, “Hollanda’da Mahalli İdareler”, Dünyada Mahalli İdareler, Ankara 1999, s.311.

786 WOLTERİNG-OREMUS, s.72.

787 YILDIRIM, İdari Teşkilat..., s.164.