C. YEREL YÖNETİM VE ÖZERKLİĞİN DİĞER KAVRAM VE
2. SİYASAL ADEMİ MERKEZİYET VE ÖZERK YEREL YÖNETİM
a) Genel Olarak
Üniter ya da federal devlet sistemlerinin seçimi daha çok ülkelerin gelenekleri, tarihsel gelişim süreci, etnik, dini, coğrafi, ekonomik, sosyo kültürel ve
127 LOMBARD/DUMONT, s.86; İbrahim KABOĞLU, Anayasa Hukuku Dersleri, 1. Baskı, Nisan 2005, s.138.
128 CHAPUS, s.347; KABOĞLU, Anayasa Hukuku Dersleri, s.138.
129 CHAPUS, s.349.
130 Anayasa Mahkemesi, T.22.06.1988, E.1987/18, K.1988/23, Resmi Gazete, 26.11.1988, S.20001, s.14.
siyasal koşullarının tümünün etken olduğu bir tercihtir.131 Bu tercih her şeyden önce iki zıt kutubu oluşturan üniter ve federal devlet sistemleri arasında belirtilen kriterlerin belirlediği bir yapıdır. Ancak federatif sistemler salt yerel birimlerden oluşmadığı gibi üniter sistemlerde salt merkezi örgütlerden oluşmamaktadır132.
Bu modeller ülkeden ülkeye farklılıklar arz etmektedir. Gerek federal yapı içindeki yerel yönetimleri gerekse üniter devlet yapısı içindeki yerel yönetimleri;
hukuki, mali ya da siyasi açıdan formülize etmek, tek tipleştirilerek ifade etmek mümkün değildir. Diğer bir ifadeyle kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya gidilirken, her ülkenin kendine özgü koşulları olduğunu ve prototip bir yerel yönetim düzeninin bulunmadığı görülmektedir133. Hatta Amerika Birleşik Devletleri ve Federal Almanya gibi kimi ülkelerde eyaletten eyalete hukuki, mali, siyasi ya da sınırlar bakımından farklılıklar bulunmaktadır134. Bu ülkelerde yerel yönetimlerle ilgili bir standart ya da zorunlu bir sistem yoktur.
Aynı şekilde üniter devletlerde de yerel yönetimler bakımından farklılıklar söz konusu olabilmektedir. Ancak üniter devletlerdeki yapının federal yapıya nazaran daha yeknesak olduğu söylenebilir.
Üniter ve federal devletlerde gücün, merkezle, merkez dışındaki odaklar arasındaki paylaşımı genellikle ters yönde seyretmektedir. Şöyle ki; üniter devletlerde merkezdeki yetkiler, yetki genişliği ve yerel yönetimler vasıtasıyla merkez dışındaki odaklara devredilmek suretiyle bir denge oluşturulmaya çalışılmaktadır. Buna karşın federal devletlerde, federe devletlere devredilmiş olan yetkiler merkezileştirilmeye çalışılmak suretiyle bu denge oluşturulmaya
131 Ruşen KELEŞ, Üniter ve Federal Devletlerde Yerel yönetimler, 13–14 Temmuz 1995, Ankara, s.15–16; Gürsel KAPLAN, Yeni Yasal Düzenlemelere Göre Belediye Meclisi Kararları Üzerinde Vesayet Denetimi, (Kısaltma: Belediye Meclisi Üzerinde Vesayet Denetimi), Maltepe Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl: 2005, S.2 İstanbul, s.89, dipnot 70; PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.339.
132 DURAN, Ders Notları, s.47.
133 NADAROĞLU, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, s.210; PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.341.
134 PARLAK, Merkezi Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri…, s.344.
çalışılmaktadır. Bir başka ifadeyle süreç içerisinde üniter yapılı devletler, merkezi yapılarını yumuşatma yönünde bir evrim geçirmeye çalışırken, federal yapılı devletler ise tam tersine merkezi yapıyı güçlendirme yönünde bir evrim geçirmeye çalışmaktadırlar135. Örneğin Amerika Birleşik Devletlerinin I. Dünya Savaşına kadar merkezi teşkilatı yok denecek kadar az iken özellikle II. Dünya Savaşından sonra giderek genişlemeye ve etkin büyük bir müesseseye dönüşmüş bulunmaktadır136. Buna karşın üniter bir devlet olan Fransa ise II. Dünya Savaşından sonra merkezi idare teşkilatını korumakla birlikte yerinden yönetim kuruluşlarını arttırmak ve geliştirmek suretiyle ademi merkezileşmeye çalışmıştır137.
Yerel yönetimler egemen bir devletin ya da yarı egemen bir federe devletin, belli bir alanda yaşayan insanlara kamu hizmeti sağlayan ve egemenlik hakkı bulunmayan alt coğrafi birimleridir.138
Hatırlatılması gereken önemli bir husus ise üniter, federal ya da bölgesel devletler bazen iç içe geçebilmektedir. Anayasasında üniter devlet olarak kendini tanımlayıp bölgeselleşmiş yapı arz etme ya da federal özellikler gösteren yapılar mümkün olabilmektedir (İspanya, Belçika gibi).
Bölgesel devletler, üniter ve federal devletler arasındaki türlerden biri olarak belirtilebilir. Bu sistem, federal devletlerdeki ilişkiye benzer bir yapıyı, üniter devletlerde bölgelerle, etnik unsurlarla ya da kültürel bölgelerle kurmakta fakat bunlar dışındaki yerlerle olan ilişkileri yine üniter devlet kural ve kaideleri içinde yürüten devlet şeklinde varlığını sürdürmektedir. (Danimarka’nın Greenlandla ve Finlandiya’nın Aaland adasıyla olan ilişkileri gibi)139.
Bölgesel devlet; merkezin kendine hiyerarşik bağla bağlı olmayan otoritelere ya da yerinden yönetim organlarına siyasal yetkileri devretmesiyle ortaya
135 RIVERO/WALINE, s.36.
136 DURAN, Ders Notları, s.47.
137 DURAN, Ders Notları, s.47.
138 KELEŞ, Siyaset-2000..., s. 85.
139 Alfred STEPAN, Federalizm and Democracy: Beyond the U.S. Model, Journal of Democracy, Volume 10, Number 4, October 99, s.20.
çıkmaktadır140. Ancak merkez konumundaki gücün aynı yöntemle devrettiği yetkileri geri alma şansı olduğunu belirtmek gerekir.
Ancak federasyonlarda birden çok devletin varlığını korumak suretiyle bir araya gelmesi durumu söz konusu olduğundan, merkez tarafından dağıtılan bir yetki ya da görev söz konusu değildir.141 Bu nedenle federe devletlerin kuruluşta sahip olduğu hakların geri alınması asli ya da tali kurucu iktidarın rızası olmadıkça mümkün değildir142. Siyasal yerinden yönetimin örneği olan İtalya ve İspanya’nın özerk bölgelerinin özellikle özel statülü bölgesel topluluklarının federal devletlerdeki federe devletlere yakın özellikler gösterdiğini belirtmeliyiz. Zira bu özel statülü bölgeler (en azından bazıları) görev ve yetkilerini kuruluşlarındaki merkezle yaptıkları anlaşmalardan (statülerden) almaktadırlar.
Burada işaret edilmesi gereken bir başka nokta ise konfederal devlettir. Ancak uygulaması hemen hemen olmayan bir siyasal sistemdir. Ülkelerin, bağımsızlıklarını korumak suretiyle belli amaçlar için bir araya gelmesiyle oluşmakta olduğundan uluslar arası alanda üye ülkelerin kendi varlıklarını ve kişiliklerini korudukları görülmektedir. Konfederal devletin sınırlı yetkileri vardır. Federal ve federe yönetimler, yurttaşları doğrudan etkileyen kararlar alabilmelerine ve bu kararları kendi organları vasıtasıyla uygulayabilmelerine karşın konfederal devletlerde alınan kararlar ancak üye ülkeler ve bu ülkelerin organları vasıtasıyla uygulanabilmektedir143.
b) Federal Devletlerde Yerel Yönetim ve Özerklik
Federal devletin klasik tanımına göre; federalizm, egemenlik ve siyasal iktidarın, her biri kendi alanında diğerinden bağımsız olacak şekilde, merkez ve yerel yönetimler arasında bölünmüş devlet biçimi olarak tanımlanmaktadır144. Diğer bir
140 Atilla NALBANT, Üniter Devlet Bölgeselleşmeden Küreselleşmeye, Ankara, 1997, s.40.
141 NALBANT, 1997, s. 41.
142 Arend LİJPHART, Çağdaş Demokrasiler, Yirmibir Ülkede Çoğunlukçu ve Oydaşmacı Yönetim Örgütleri, (Çevirenler, Ergun ÖZBUDUN-Ersin ONULDURAN) Ankara 1986, s.114.
143 Oktay UYGUN, Federal Devlet: Temel İlkeler, Kurumlar ve Uygulama, Eylül 2002, s.31-32.
144 UYGUN, s.34.
ifadeyle federalizm, bazı konuların münhasıran kanton, eyalet veya iller gibi belirli yerel birimlerin yetkisi içinde bulunduğu ve diğer bazı belirli konularında, anayasayla, bu küçük birimlerin otoritesinin kapsamı dışında kaldığı sistemi ifade etmektedir145.
Federal devlet sistemleri, halklar ve ulusal topluluklar adına, farklı basamaklardaki; eyalet, federe devlet, land, canton, cumhuriyet ya da özerk bölge gibi değişik adlar taşıyan idari merkezlerle devlet arasında egemenliğin paylaşılmasını öngören ve anayasayla güvenceye alınmış sistemlerdir.146 Federal devletlerde amaç siyasal birliktir. Ancak üniter devlet yapısından farklı olarak her federe devletin yasama, yürütme ve yargı yetkisi olmasına rağmen bu yetkiler farklı merkezlerden ana merkeze doğru yapılanmıştır. Alt kademedeki merkezler federal anayasal sınırlar içinde kendi yönetimlerini gösterebilirler. Bu bağlamda federal yönetimin yetki alanı bütün ülke olmasına karşılık federe devletlerin yetki alanı federe devlet topraklarıyla sınırlıdır147.
Federal devlet sistemleri yapı itibariyle zayıf federasyonlardan güçlü federal birlikteliklere kadar çok geniş bir yelpazede yapılanmış olabilmektedir. Zira yeryüzünde uygulana gelen kimi federasyonlar; öz ya da asli yetkileri merkezi idareye (federal devlete) vermesine karşılık kimi federasyonlar asli yetkileri federe devletlere bırakarak tali ya da kalıntı yetkileri merkezi devlete bırakabilmektedirler148.
Aslında federal düşüncenin temel amacı, ülkesel birlik ve bütünlüğün korunmasından vazgeçmeksizin, farklılıklara saygı gösterilmesi ve federal devleti oluşturan üye devletlerin kendi iradeleriyle yönetilmesidir.149 Diğer bir ifadeyle
145 Robert A. DAHL, Demokrasi ve Eleştirileri, (Çev. Levent KÖKER), Ankara 1993, s.252.
146 LİJPHART, s.113; KELEŞ, Siyaset-2000..., s. 85; KELEŞ, Üniter ve Federal Devlet..., s. 17.
147 UYGUN, s.23.
148 Manfred C. VERNON, Devlet Sistemleri, Mukayeseli Devlet İdaresine Giriş, (Çev. Mümtaz SOYSAL), Ankara, 1961, s.124.
149 KELEŞ, Üniter ve Federal Devlet..., s. 17; STEPAN, s.21; Bilal CANATAN, Düşünce Tarihinde-Kamu Hukukunda-Avrupa Birliği’nde Yerellik İlkesi, (Kısaltma: Yerellik İlkesi), Ankara, 2001, s.16.
birkaç müesses siyasi topluluğun, aynı zamanda kendi ayrı kimliklerini ve bir dereceye kadar özerkliklerini de korumak suretiyle bir araya gelmesidir150. Bu manada federalizm ulusal bütünleşme modeli olarak da belirtilmektedir151.
Zaten federal devletin oluşumunda federe devletlerin kolektif güvenlik, ekonomik hedefler ya da bireysel hakları korumak gibi kaygılarla bir araya geldikleri görülmektedir152.
Federalizm, demokratik yapıya daha uygun olması itibariyle çok etnisiteli, çok dinli ya da çok kültürlü toplumlarda demokrasinin çoğu zaman ancak federal yapıyla mümkün olduğu ve bu nedenle de tercih edildiği görülmektedir (İsviçre, Kanada, Hindistan gibi). Buna karşın federal yapının etnik çatışmaları körüklediği, ülkelerin kan gölüne dönüşmesine sebebiyet verebildiği durumlarda görülmektedir153.
Federalizm çok dilli, etnik ya da dinsel, mezhepsel öğelerin var olduğu toplumlar için doğru bir tercih olarak gösterilebilir. Bu sayede federal birlik, ülkesel birlik sağlanırken azınlıklar çoğunluğun tahakkümünden de kurtarılabilmekte, kültürel ve etnik çoğulculuk sağlanabilmektedir154.
Federalizm Latince Foedus (birlik) kelimesinden türemiş devlet yapılanması, örgütlenmesini ifade eden kavramdır155. Federal devlette iktidarın iki yönetim düzeyi arasında bölünmesi temel özelliktir ve yetkilerin kapsamı bakımından ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir.
Federal devletlerde yasama ve yargısal yetkiler kısmen de olsa federe devletlere devredilebilmektedir. Zira federal sistemlerde, eyaletler, ortak anayasaları
150 Mustafa ERDOĞAN, Anayasal Demokrasi, Ocak 2003, s.31.
151 Yeşeren ELİÇİN-ARIKAN, “Avrupa Bütünleşmesi ve Bölgecilik”, Avrupa Perspektifinde Yerel Yönetimler, Nisan 2006, İstanbul, s.122.
152 STEPAN, s.21.
153 STEPAN, s.19.
154 STEPAN, s.20.
155 Klaus FİEDLER, Almanya’da Federalizm, Üniter ve Federal Devletlerde Yerel yönetimler, s.48; UYGUN, s.11; CANATAN, Yerellik İlkesi, s.46.
çerçevesinde, kendi siyasi ve idari yapılarını kurmak ve düzenlemek hususunda kurucu güç ve yasama yetkisiyle donatılmış bulunmaktadır156. Ancak bu her federal modelde aynı şekil ve oranda olmayabilmektedir. Yine federal devletlerde anayasanın katılığı ilkesi federal ve federe devletlerin yetkilerini tek başlarına genişletmemeleri ve değiştirmemeleri için uygulanan önemli bir ilkedir157.
HAURİOU gibi bazı yazarlara göre siyasal ademi merkeziyet, federalizm demektir ve yasamanın tekliğinin olmaması anlamına gelmektedir. Her bölge kendi özel yasama yetkisine sahip tali bir devlet haline gelmektedir. İdari ademi merkeziyet ise idari fonksiyonlarla ilgili olup yasama yetkisinin tekliği tartışma konusu yapılmamaktadır.158
Buna karşı çıkan DABİN gibi bazı yazarlar ise, yerel yönetimlerin düzenleyici işlem yapabilmelerini gerekçe göstererek, bunların yasama benzeri yetkileri kullandıklarını bu nedenle de yerel yönetimlerle federalizm arasında bir yapı farklılığı değil de bir derece farklılığı olduğunu belirtmektedirler.159
Federal devletlerde gerek federal devletin gerekse federe devletin hak ve yetkileri federal anayasa ile belirlenmiştir. Federal devlet yetkisini federe devletlerden almadığı gibi federe devletlerde yetkilerini federal devletten almazlar160. Buna karşın üniter devletler de yerel yönetimlerin kullandığı yetkiler gerekse bölgesel devletlerdeki bölgesel yönetimlere verilen yetkiler merkez tarafından verildiğinden geri alınması ya da merkezileştirilmesi her zaman mümkün olabilmektedir161. Buda verilen yetkilerin bir hak değil de lütuf olduğu düşüncesini akla getirmektedir162. Merkez bu yetkileri verirken çoğu zaman bu yetkileri geri
156 DURAN, Ders Notları, s.46.
157 UYGUN, s.31.
158 Maurice HAURIOU, Précis Élémentaire de Droit Administratif, 5. éd., Paris 1943, s.52, Mahon’dan naklen, s.52.
159 Jean DABİN, Doctrine Générale de l’Etat, Elément de Philosophie Politique, Bruxelles/Paris, 1939, s.303, 316, 320, Mahon’dan naklen, s.53.
160 UYGUN, s.25; CANATAN, Yerellik İlkesi, s.47.
161 LİJPHART, s.117; UYGUN, s.25.
162 LİJPHART, s.117.
alabilme yetkisini kendinde saklı tutmaktadır. Bu manada yönetimler arasında eşitlik söz konusu değildir163.
Federalizmde siyasal iktidar parçalı olduğundan dolayı birden fazla kurucu iktidar vardır. Ancak federe devletin asli ve tali kurucu iktidarı egemen devletlerdeki yapının aksine sınırlı olduğu gibi federal devlet kurucu iktidarı da sınırlıdır164. Egemenlik ve iktidar, federal yönetimle federe yönetim arasında paylaşıldığından hiç biri anayasayı tek başına ya da tek taraflı olarak değiştirememektedir165.
Federal devletlerde siyasal iktidar federal devleti oluşturan federe devletler arasında bölünmektedir. Egemenliği kullanan yasama, yürütme ve yargı organları hem ulusal (federal) ölçekte hem de ulusaltı (federe) ölçekte ayrı ayrı kurulmuşlardır.166 Federal devlette egemenlik anlayışı üniter devletten farklı olarak mutlak, sınırsız ve bölünmez değildir. Egemenlik federal ve birden çok federe devlet arasında bölünmüştür. Zira federal yapı çok merkezlilik üzerine kurulmuştur. Çok merkezli yapı etnik ya da kültürel farklılıklar üzerine kurulabildiği gibi etnik ve kültürel türdeşlik üzerine kurulabilmektedir167.
Federal devletin kural olarak federe devlet üzerinde denetim yetkisi yoktur.
Federe devlet idaresinin ya da meclisin yaptığı işlemler ancak yargısal yolla denetlenebilmektedir. Aynı şekilde yönetimler arası uyuşmazlıklar da federal düzeyde kurulu yargı organları vasıtasıyla giderilmektedir168.
Yasama işlemi ile ilgili olarak hemen belirtelim ki yasaların anayasaya uygunluğu federe devlet anayasası ve federal devlet anayasasına uygunluk olarak yapılmaktadır169. Federasyonlarda federal devlet anayasasının üstünlüğü mutlak
163 UYGUN, s.25.
164 NALBANT, 1997, s. 43.
165 ERDOĞAN, s.30; UYGUN, s.23.
166 UYGUN, s. 33; LİJPHART, s.114; DE FORGES, s.105; Selin ESEN, Ulus-Devlet Modelleri ve İspanya Örneği, (Kısaltma: Ulus-Devlet…,) Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi ve Siyaset Bilimi (Siyaset Bilimi) Anabilim Dalı, Ankara, 2001, s.74.
167 ESEN, Ulus-Devlet…, s.79.
168 UYGUN, s.32.
169 NALBANT, 1997, s. 42.
olduğundan hem federal yasalar hem de federe yasalar federal anayasaya uygun olmak zorundadır.
Federal devlet yapılanmasında salt federal devlet yetkisinde olan alanlar ya da salt federe devlet yetkisinde olan alanlar olabildiği gibi hem federe hem de federal devletin birlikte yetkili oldukları alanlar da olabilmektedir170. Ancak genel kural olarak federal devletin yetki alanında olmayan konularda federe devletler yasama, yürütme ve yargı yetkisine sahiptirler.
Federal devletlerin bir başka özelliği ise dış ilişkilerde federal devletin tek ve tam yetkili olmasıdır. Federe devletler uluslararası hukuk anlamında bir kişiliğe sahip değildirler. Bu nedenle federal devlet tarafından yetkilendirilmedikleri takdirde federe devletlerin tek başına uluslararası anlaşma ve sözleşmelere taraf olmaları ya da federal devleti temsil etmeleri mümkün değildir.
Federalizm hakkındaki klasik teori, yerel yönetimleri üçüncü bir yönetim düzeyi olarak ele almaktadır171. Bu manada federalizmin güçlü bir özerk yerel yönetim anlayışını öngördüğü belirtilmektedir172. Federalizm ilkesine göre devlete ait işler bunların ortaya çıktığı yerde ve bizzat bunlardan etkilenenler tarafından yürütülmesi gerektiği şeklinde anlaşılmaktadır173.
Federal sistemlerde, federe devletlerin yetkileri, görevleri ve sorumlulukları anayasalarla belirlenmiş ve genellikle yerel yönetimler de federe devletlerin yetki ve sorumluluğuna bırakılmış idari birimlerdir. Bu nedenle yerel yönetimlerin görev ve yetkileri, mali ve idari özerklikleri eyaletten eyalete değişebilmektedir174.
Yerel yönetimlerle federalizm arasında bir yapı farkı mı yoksa bir derece farkı mı olduğu ya da hangi aşamadan sonra bir sistemden öbürüne geçildiği konusunda bazı kıstasları belirtmekte fayda vardır. Yerel yönetimlerin yürüttüğü faaliyetler idari işlerle ilgili olduğu halde federe devletler bir devletin sahip olması
170 VERNON, s.125.
171 UYGUN, s.40.
172 HOFFSCHULTE, s.134.
173 HOFFSCHULTE, s. 141.
174 HOFFSCHULTE, s.134; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.477.
gereken devletsel bütün yetkilere sahiptirler175. Bunlar kurucu yetki, yasama yetkisi, idari ve yargısal yetkiler olarak belirtilebilir176.
(1) Almanya
Almanya’da imparatorluk dönemi birinci dünya savaşını bitiren ateşkesle sona ermiş ve 1918 yılında cumhuriyete geçilmiştir.177 1919 yılında kabul edilen Weimer Anayasasıyla başlayan yeni dönem 1933 yılında Hitlerin iktidara gelmesiyle yeni bir boyut kazanmıştır. Hitlerle başlayan Nasyonel Sosyalist rejim merkeziyetçi bir yapı kurarak 1945 yılına kadar varlığını sürdürmüştür.178 II. Dünya savaşıyla Almanya ikiye bölünerek Rus yönetiminde olan bölümde Demokratik Almanya kurulmuştur. Fransa, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletlerinin kontrolünde olan kısımda ise 1949 yılında kabul edilen yeni anayasa ile Federal Almanya Cumhuriyeti kurulmuştur. 1949 tarihli bu anayasa 1990 da Demokratik Almanya’yı da kapsayacak şekilde genişletilerek birleşik Almanya Anayasası haline getirilmiştir.
Günümüzde Almanya 16 eyaletten oluşan federal bir devlettir. 1949 yılında kabul edilen Alman anayasasının 20. maddesinin 1. fıkrasına göre “Federal Almanya Cumhuriyeti demokratik ve sosyal bir federal devlettir”. Hitler deneyimini yaşamış olan Almanya; yasama, yürütme ve yargı yetkilerini federal devlet ve eyaletler arasında paylaştırarak güçlerin tek elde toplanmasını ve kötüye kullanılmasını önlemek istemiştir179. Dolayısıyla Alman federal sistemi federal devlet ve landlardan oluşan iki seviyeli yapıdan oluşmaktadır180.
Alman yerel yönetimleri ise eyaletlerin (Lander) bir parçası olarak idari
175 André DE LAUBADERE/Yves GAUDEMET, Droit Administratif Général, Tome 1, 16. édition, LGDJ, Paris, 2001, s.121.
176 DE LAUBADÉRE/GAUDEMET, s.121.
177 Özden AKIN, Federal Almanya, Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, s.227.
178 FİEDLER, s.48; AKIN, s.228.
179 Tacettin KARAER, Federal Almanya’da Siyasal ve Yönetsel Yapının Genel Görünümü, Amme İdaresi Dergisi, C.22, S.3, Eylül 1989, s.19.
180 Hellmut WOLLMANN, “German Local Government under the İmpact of NPM Modernization and Direct Democratik Citizen Rigts”, (Kısaltma: German Local Government), http://www.uni-stuttgart.de/soz/aups/rlg/papers/Germany-wollmann.pdf s.3.
teşkilat içinde yer alır181. Yerel yönetimler ise ilçeler ve belediyeler şeklinde bir yapılanma görünümündedirler.
Alman federalizmi 1815’te Alman birliğinin sağlanması dönemine kadar gider182. Alman Federalizmi 19. yüzyılda bağımsız devlet konumunda olan federe devletlerin (eyaletlerin) birleşmesiyle oluşmuştur.183 Günümüzde bu eyaletler birer federe devlet olarak kendi anayasaları olan, yasama, yürütme ve yargı erkleri bulunan federe devletler olarak varlıklarını sürdürmektedirler. Alman Federalizmi anayasal güvenceye alınmış ve Alman Anayasasının 79/3 maddesiyle de değiştirilemezlik güvencesine kavuşturulmuştur.184 Ancak bu güvence Federe Devlet sayısı ve sınırları konusunda geçerli değildir. Diğer bir ifadeyle Federe Devlet sayısı ve sınırları konusunda değişiklikler yapılabilmektedir.
Alman özerk yerel yönetim anlayışı tarihsel bir temele dayanan ve imparatora karşı bağımsız kent geleneğinin devamı şeklinde algılanmaktadır185. Alman Yerel Yönetim geleneği 1808 Freiherr Vom Stein’in Prusya da kent düzeni (Prusya Şehirler Nizamnamesi) reformlarına kadar giden uzun bir geçmişe sahiptir.186 Bu süreç yerel yönetimlerin güçlenmesi ve gelişmesi şeklinde bir trend izlemesine karşın 1933–1945 Hitler dönemi merkeziyetçiliği Alman yerel yönetimlerini de vurmuştur.
Bu dönemde yerel yönetimlerin yetki, görev ve mali kaynakları sınırlanarak merkeze aktarılmıştır. Ancak 1945 sonrası yerel yönetimlerin olumlu gelişimi devam etmiştir.
Özellikle galip devletlerin kültürel eğilimleri doğrultusunda kendine özgü özerk bir yapı oluşturulmuş ve Doğu Almanya ile birleşmeden sonra Avrupa Birliği kriterleri ekseninde yeniden anlamlandırılarak günümüzdeki yapısına kavuşmuştur187. Günümüz Almanya’sında kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde yerel
181 WOLLMANN, German Local Government…, s.3.
182 FİEDLER, s.48.
183 FİEDLER, s.48.
184 FİEDLER, s.49.
185 HOFFSCHULTE, s. 139.
186 Kadir KOÇDEMİR, Almanya da Mahalli İdareler, Dünya da Mahalli İdareler, Ankara, 1999, s.19-20; FİEDLER, s.59; AKIN, s.241.
187 PARLAK, Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Yerel Yönetimler…, s.221.
yönetimlerin büyük bir ağırlık ve etkinliği vardır188.
Alman Yerel yönetimleri; kendi mahalli sınırları içindeki mahalli nitelikli kamu hizmetlerinin tümünü, kendi sorumlulukları altında yürütme yetkisine sahip tek ve temel kuruluşlar olarak düzenlenmiştir.189 Bu sorumluluklarını yerine getirecek yetki, mali kaynaklar ve personelle donatılmışlardır. Almanya’da kamu sektöründe çalışanların %35-40’ı yerel yönetimlerde istihdam edilmektedir190. Kural olarak merkez yönetiminin izin ya da icazetine ihtiyaç duymadan karar alıp yaşama geçirebilmektedirler191. Bu manada Almanya’da yerel yönetimlerin her şey olduğunu vurgulamamızda yarar vardır192. Diğer bir ifadeyle Alman yerel yönetimleri Anayasal konumları bakımından geniş özerklik ve serbestlik ilkeleri çerçevesinde, hizmet kapasitesi ve mali kaynakları bakımından ayrıcalıklı bir yere sahiptirler193. Almanya diğer Avrupa ülkeleriyle mukayese edildiğinde en üst düzeyde özerkliğe sahip yerel yönetimlere sahip olduğu görülmektedir194.
Görev ve siyasal yapılarıyla orantılı oldukça geniş bir mali özerklikten faydalandıkları görülmektedir. Federal devletin eyaletlere aktardığı ödenek ve eyaletlerden ayırdıkları paylardan beslenmektedirler. Başta gelir vergisinin %15’lik kısmı olmak üzere işletme vergisi, emlak vergisi ve bir kısım yerel vergiler yanında kendi yürüttükleri mal ve hizmet sunumlarından elde ettikleri gelirlerden müteşekkil geniş bir gelir portföyleri vardır195. Gelirlerinin % 30 gibi bir kısmını kendi yerel
188 Ahmet ULUSOY/Tekin AKDEMİR, Mahalli İdareler, Teori-Uygulama-Maliye, Ankara, 2004, s.105; AKIN, s.241; KARAER, s.25.
189 Selçuk YALÇINDAĞ, Federal Almanya’da ve Türkiye’de Yerel yönetimler, Ankara, s.11;
PARLAK, Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Yerel Yönetimler…, s.221.
190 Hellmut WOLLMANN, “Local Government Reform in Great Britain, Sweden, Germany and France: Between Multi-Function and Single-Purpose Organisations”, (Kısaltma: Local Government Reform) Local Government Studies, Vol.30, No:4, Winter 2004, s.651; WOLLMANN, German Local Government…, s.4.
191 YALÇINDAĞ, Almanya’da ve Türkiye’de..., s.12.
192 ÇUKURÇAYIR, s.11.
193 PARLAK, Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Yerel Yönetimler…, s.221; KARAER, s.27.
194 WOLLMANN, German Local Government…, s.9.
195 PARLAK, Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Yerel Yönetimler…, s.231.
vergilerinden elde etmektedirler196.
Alman Anayasasının 28. maddesinde yerel yönetimler anayasal (Federal anayasa) güvenceye alınmıştır. Hakeza federal anayasa yanında eyalet anayasaları da, belediyelere ve belediye birliklerine (ilçelere) seçilmiş organlar aracılığı ile kullanacakları özerk yerel yönetim hakkı bakımından güvence sağlamaktadır197.
Yerel yönetimler konusunda merkezi devletin yetkisi olmasa da eyaletlerin sınırlı denetim yetkisi mevcuttur. Yerel yönetimlerce görülmesi zorunlu hizmetler bakımından hukuka uygunluk denetimi olmasına karşın federal ve federe devletlerden aktarılan görevler bakımından yerindelik denetimi de söz konusu olabilmektedir.198
Yerel yönetimler İkinci Dünya Savaşı sonrası Almanya’yı işgal eden Amerika Birleşik Devletleri ve İngiltere’den önemli derecede etkilenmenin sonucu olarak bazı eyaletlerdeki başkanlar doğrudan halk tarafından seçilmesine karşın (ABD etkisindeki eyaletler), İngiliz etkisindeki eyaletlerde yerel meclisler tarafından seçilmektedir199.
Alman yerel yönetimleri kendi yerel etki alanlarında hizmetlerin yerine getirilmesi konusunda genel yetkilidirler.200 Kanunlarla merkezi idareye verilmemiş tüm hizmetler mahalli idarelere bırakılmıştır.
Federal Anayasayla belirlenen sınırlar içinde kalmak koşuluyla yerel yönetimler hakkında düzenleme yapma yetkisi Federe Devletlere aittir201. Hemen ilave edelim ki Federe Anayasalardaki yerel yönetimlere ilişkin hükümler farklılık arz edebilmekle birlikte yine de yerel yönetim pratiği tüm Almanya’da aynı niteliktedir202.
196 WOLLMANN, Local Government Reform…, s.651.
197 HOFFSCHULTE, s.147.
198 KARAER, s.27.
199 WOLLMANN, German Local Government…, s.16.
200 FİEDLER, s.59; HOFFSCHULTE, s.147; KOÇDEMİR, Almanya’da Mahalli İdareler, s.20.
201 HOFFSCHULTE, s. 135.
202 FİEDLER, s.59; KARAER, s.24–25.
(2) Amerika Birleşik Devletleri
Amerika Birleşik Devletleri federal bir devlet olarak egemenliği Federal Devletle Federe Devletler arasında paylaştırmıştır. Amerika Birleşik Devletleri kurucularının yerel özerklik ve kendi kendini yönetme düşüncesi 1787 Anayasasına federal devlet olarak yansımıştır203. 1787 yılında 13 eyalet olarak başlamış ve bu sayı günümüzde 52 ye kadar çıkmıştır. Federe Devletler arasında eşitlik temel unsurdur.
En uzun süreli değişmeyen anayasa olan Amerika Birleşik Devletleri Federal Anayasası yanında her federe devletin kendi anayasası bulunmaktadır. Federe devletlerle federal devlet arasında çıkan yasama ve yürütmeye ilişkin yetki kullanımı konusundaki ihtilaflar Federal Yüksek Mahkeme tarafından giderilmektedir204.
Amerika Birleşik Devletlerinde federe devletler yetki ve sorumluluk bakımından oldukça güçlü konumdadırlar. Federe Devletler eğitim, sağlık, tarım ve kolluk hizmetleri konusunda asli sorumluluk sahibidirler.
Amerika Birleşik Devletlerinde yerel yönetimlerin geçmişi 18 yüzyıla kadar uzanmaktadır. Amerika’da yerel yönetimlerin uzun sayılabilecek bir geçmişi olmasına rağmen tek merkezli ya da uniform bir model ortaya çıkmamıştır205. Zira yerel yönetimler, Amerika Birleşik Devletleri Federal Anayasasında düzenlenmemiştir. Bu konuda ki yetki federe devletlere bırakılmıştır. Federal Anayasaya aykırı olmamak kaydıyla federe devletler diledikleri düzenlemeleri yapabilmektedirler206. Bu nedenle de yerel yönetimlerin yapıları, organları ve personeli konusunda eyaletten eyalete farklılıklar göze çarpmaktadır.
Amerika Birleşik Devletlerinde yerel yönetimler güçlerini merkezi yönetimden almadıklarından dolayı oldukça bağımsız bir yapı göstermektedirler. Bu
203 PARLAK, Avrupa Birliği Düzenlemelerinde Yerel Yönetimler…, s.205.
204 Ahmet Alpay DİKMEN/Cahit EMRE, Amerika Birleşik Devletleri, Kamu Yönetimi Ülke İncelemeleri, Ankara, Aralık 2004, s.215.
205 Muammer TÜRKER, Amerika Birleşik Devletlerinde Mahalli İdareler, Dünya da Mahalli İdareler, Ankara 1999, s.595; Mustafa ŞAHİN, Amerika Birleşik Devletleri’nde Yerel yönetimler, Çağdaş Yerel yönetimler, C.8, s.2, Nisan 1999, s.121; ULUSOY/AKDEMİR, s.112.
206 ŞAHİN, s.122.