B. OSMANLI DÖNEMİNDE YEREL YÖNETİMLER
3. Tanzimat Sonrası Dönemde Yerel Yönetim Ve Özerklik
a) Meşrutiyet Öncesi
Osmanlı devletinde yerel yönetimlerin oluşturulması, İmparatorlukta başlayan merkezileşme eğiliminin sonucu olarak Tanzimat döneminde olmuştur.
Tanzimatçılar bu dönemde oluşturulan muhassıllık meclisleri, vilayet meclisleri gerekse belediyeler aracılığıyla özerk yerel yönetimler ya da yerel demokrasiyi hayata geçirmekten ziya de merkezileştirilmeye çalışılan imparatorluğun mali kaynaklarını arttırmak ve sorunsuz, merkeze bağlı vilayet, sancak ve kaza yönetimleri oluşturmayı amaçlamışlardır605.
Tanzimatçılar bu düşüncelerin sonucu olarak batı örneklerinden esinlenilerek şehremaneti ve il özel idarelerini oluşturmuşlardır. 1271 (1855) yılında İstanbul’da kurulan şehremanetinden sonra 1281 (1864) tarihli “vilayat nizamnamesi” ile de günümüz il özel idarelerinin temelleri Fransız örneğine uygun olarak atılmıştır.
Vilayat nizamnamesiyle Osmanlı İmparatorluğunun taşra teşkilatında değişiklik yapılarak eyalet teşkilatı yerine vilayet teşkilatı kurulmuş ve günümüzde olduğu gibi illerin biri “genel” diğeri ise “özel” olmak üzere iki tür idaresi olacağı öngörülmüştür606.
İl Özel İdareleri konusunda da 1864 tarihinde çıkarılmış olan Vilayet Nizamnamesinin “Vilayat Umuru Hususiyesi” adlı kısmında yerel halkın katılımını sağlamaya çalışan ve her vilayette kurulacak olan bir “meclisi umumi” bulunacağı
604 İlber ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, (1840–1880), Ankara, 2000, s.12,13.
605 Turan YILDIRIM, Mahalli İdarelerin Seçilmiş Organlarının Organlık Sıfatını Kaybetmeleri, (Kısaltma: Seçilmiş Organların…,) İstanbul, Alkım Yayınevi, s.2; ORTAYLI, Tanzimat..., s.24.
606 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28.
belirtilmişti607. Bu meclise icrai karar alma yetkisi tanınmamış ve alınan kararları ihtiva eden tutanaklar vali tarafından İstanbul’a gönderilerek merkezin onayından sonra icrailik kazanmış ve yürürlüğe girebilmiştir. 1870 tarihli İdareyi Umumiyei Vilayat Nizamnamesi ile genel meclislerin görevleri genişletilmiş olmasına karşın merkezi idarenin tamamen kontrolünde kalmaya devam etmiştir. İcrai karar alma yetkisi ve yerel icra organları olmayan bu teşkilatın tam anlamıyla bir yerel yönetim teşkilatı olduğu söylenemese de il genel meclisinin (vilayeti umumi meclisi) bir yerel yönetim teşkilatının nüvesini taşıdığı söylenebilir.608
Yerel yönetim geleneğimiz içinde köylerin farklı bir yeri vardır. Zira Osmanlı Devleti döneminde hatta büyük Selçuklulara kadar uzanan bir geçmişi olan bir yapıya sahip olmuş ve kısmen de olsa yerel yönetim özelliklerini kendinde barındırmıştır. Ancak köyler, idari taksimat olarak ilk defa 1858 yılında çıkarılan yönetmeliklerle, bunu müteakip 1864 tarihli Vilayat Nizamnamesi ve 1870 tarihli İdarei Umumiyei Vilayat Nizamnamesiyle düzenlenmiştir609. Köylerin tüzel kişiliğe sahip gerçek bir yerel yönetim birimi olması Cumhuriyet dönemine tekabül etmektedir610.
Yukarıda da ifade edildiği gibi günümüz yerel yönetimleri anlamında ilk örnek 1855 yılında İstanbul’da kurulan “şehremaneti” müessesesi olmuştur. Yürütme organı olarak şehremini, karar organı olarak da şehir meclisi tasarlanmıştı. İlk belediye teşkilatı atanmış bir belediye teşkilatı olmuştur611. Diğer bir ifadeyle şehremini Babıâli’nin seçimi ve padişahın onayı ile atanırken meclis üyeleri ise meclisi valanın kararı ve padişahın iradesiyle atanıyordu612.
1854 tarihli nizamnamede de belirtildiği gibi şehremaneti, meclisi valaya
607 ONAR, Umumi Esaslar, C:II, s.708; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.127; GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28; KELEŞ/YAVUZ, s.42; TOPRAK, s.79.
608 ONAR, Umumi Esaslar, C:II, s.709; GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28.
609 TOPRAK, s.312.
610 TOPRAK, s.313
611 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.60.
612 ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.134; ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.9.
bağlı olarak ve Babıâli’nin gözetim ve denetimi altında çalışmak üzere tasarlanmıştı.613 Kurulan bu örgüt her yönüyle merkezi hükümetin bir şubesi olarak görev yaptığından şehremanetinin özerkliğinden bahsetmek mümkün değildir. Zaten beklenen hizmetleri yerine getiremediğinden dolayı kuruluşundan bir yıl sonra karar organı olan şehir meclisi fesh edilmiştir.
6 Ekim 1868 tarihinde yürürlüğe giren “Dersaadet İdareyi Belediye Nizamnamesi” ile şehremaneti yeniden düzenlendi. Bu düzenlemeye göre şehremini günümüz belediye başkanı gibi yürütme organı olarak görev yapmakta ve hükümet tarafından atanmaktaydı614. Bunun doğal sonucu olarak da şehremaneti Hükümetin bir şubesi olarak çalışmaktaydı.
İstanbul’da kurulmaya çalışılan şehremaneti yanında 1284 (1868) yılında çıkarılan bir talimatla taşrada da belediye teşkilatı kurulması öngörülmüş ve bu talimat hükümleri 1287 (1870) tarihli İdarei Umumiyei Vilayat Nizamnamesi ile de teyit edilmiştir615. Bu nizamnameye göre vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde birer belediye kurulacak,616 bu belediyelere merkezden bir belediye reisi atanmak suretiyle göreve gelecek buna karşın bu belediyelerin ikinci organı olan belediye meclisleri mahalli ihtiyar heyetlerince seçilecekti617.
Meşrutiyet öncesi belediyelerin yerel güvenlik, belediyeye ilişkin yargısal ve yönetsel birçok görevleri vardı. Hatta Mithat Paşa tarafından getirilmiş fakat uygulanamamış olan bir proje olarak sanayi mektepleri kurma ve eğitime ilişkin görevler de şehremanetine verilmek istenmiştir618. Fakat mali kaynak sorununun halledilememesi ve şehremanetinin mali kaynaklarını oluşturamaması ve oluşturulan kaynakların da toplanamaması nedeniyle hemen hemen görevlerin tamamına yakını hayata geçirilememiştir. Diğer bir ifadeyle belediye teşkilatının meşrutiyetin ilanına
613 ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.133; ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.9.
614 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.61.
615 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.63.
616 ONAR, Umumi Esaslar, C:II, s.714.
617 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.63.
618 ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.166.
kadar örgütlenmesi tamamlanamamıştır619.
b) I. Meşrutiyet Dönemi
1876 tarihli Kanuni Esasinin 108. maddesi “Vilayatın usulü idaresi, tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif kaidesi üzerine müesses olup derecatı nizamı mahsus ile tayin kılınacaktır” şeklinde düzenlenerek tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif ilkeleri getirilmiştir.
Kanuni Esasi de yerini almış olan tefriki vezaif ilkesi ademi merkeziyet veya yerinden yönetim esası olarak belirlenmiş ve uygulanmıştır620. Ancak bu yerinden yönetim ilkesi sadece iller için öngörülmüş olduğundan diğer yerel yönetimler bu ilkeler dışında kalmıştır. Bu Anayasa bağlamında hazırlanmış olan “Vilayet Nizamnamesi” ile ilgili tasarı Mecliste müzakerelerine başlanmış olmasına karşın Meclisin tatil edilmesi sebebiyle kanunlaşamamıştır621.
Kanuni Esasinin 112. maddesi belediye idaresini bir yönetim kuruluşu olarak güvence altına almıştır622. Kanuni Esasi, gerek İstanbul’da gerekse taşrada kurulacak olan belediyelerin, seçimle iş başına gelecek meclisler tarafından yönetileceğini, kuruluş, görev ve meclis üyelerinin seçim usulünün kanunla düzenleneceğini öngörmüştü623. Bu bağlamda, belediyelere ilişkin iki kanun Osmanlı Devletinin ilk Meclisi Mebusan’ının açılışından kısa bir süre sonra 1293 (1877) tarihinde kabul edildi. Bunlardan İstanbul için olanı Darsaadet Belediye Kanunu ve diğer iller için olan kanun ise Vilayetler Belediye Kanunuydu624. Vilayet, liva ve kazalardan seçilmiş meclislerden farklı olarak belediye meclisleri icrai karar alabilecek organlar olarak tanzim edilmişti625.
Bu kanunlarla belediyelere tüzel kişilik kazandırılmış tek dereceli seçim, gizli
619 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.61
620 DURAN, Ders Notları..., s.144.
621 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28.
622 YAYLA, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri..., s.42.
623 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.62
624 TOPRAK, s.80; BİLGİÇ, s.38; ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.10.
625 YAYLA, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri..., s.43.
oy açık tasnif esası getirilmiştir. Yine belediyelerin hukuki statüleri belirlenmiş ve siyası nitelikleri ön plana çıkarılmıştır.626 Fakat seçilme yeterliliği açısından belli miktarda vergi ödeme şartı getirilerek bazı kısıtlamalar devam etmiştir. Dolayısıyla yerel özerklik açısından çok önemli olan yerel yönetim organlarının serbest seçimle iş başına gelmesi ilkesi bu yasada da göz ardı edilmiştir.
Darsaadet Belediye Kanununa göre İstanbul’daki eski yapı olan “şehremaneti teşkilatı” organları ile aynen devam ettirilmiştir. Ancak üyeler konusunda kısmen değişiklikler söz konusu olmuştur. Bu Kanuna göre hem valilik hem de belediye başkanlığı görevini yürüten Şehremini ile birlikte şehremaneti meclisi de padişah tarafından atanmaktaydı.627
1876 tarihli Vilayet Belediye Kanunu ise her şehir ve kasabada birer belediye kurulmasını ve belediye başkanı, belediye meclisi ve cemiyeti belediye olmak üzere üç organı olacağı hükme bağlanmıştı628. Bu kanuna göre belediye meclisi dört yıl için halk tarafından seçilecek ve belediye başkanları da merkezi hükümetçe belediye meclis üyelerinin arasından atanacaktı629. Bu kanuna göre kurulacak belediyelerin organları İstanbul Şehremanetinin organlarından farklılıklar arz ediyordu.
Vilayet Belediye Kanununda açık bir hüküm olmasa da davalarda kendini temsil edebilmesi ve malvarlığı üzerinde tasarruf yetkisi belediye meclisinin tüzel kişiliğinin olduğu şeklinde anlaşılmıştır. Yine bu yasayla belediyelere ilk defa kamulaştırma yetkisi tanınmıştır.630
Yapılan bütün bu düzenlemelere rağmen istenen yerel yönetim sistemi oluşturulamamış ve düzenlemeler hayata geçirilememiştir. Zira mali kaynakların yetersizliği, yargısal, yönetsel ve güvenlik konusundaki görevlerin tümü, geçmişi çok eski olmayan bir kuruluş için oldukça ağır bir yük teşkil ediyordu. Bütün bunlar
626 ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.11.
627 ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.11.
628 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.63; KELEŞ/YAVUZ, s.41.
629 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.61; KELEŞ, Siyaset-2000..., s.127; ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.13; ORTAYLI, Tanzimat..., s.186.
630 ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.187.
Kanunun uygulanmasını zorlaştırıyordu. Ayrıca yerel yönetim-merkezi yönetim ayrımının olmaması nedeniyle Merkez bütün organların teşkilinde tek yetkili olarak karar veriyordu. Bu durum oluşturulan yerel teşkilatları işlevsizleştiriyordu631.
Merkezin, yerel yönetimler konusundaki bu tereddütlerinin bir başka nedeni ise Osmanlı toplumunun çok uluslu olması, bu tür yerel kuruluşlara özerklik anlamına gelebilecek yetkilerin verilmesinin merkezi otoriteyi zayıflatacağından duyulan kaygılar olmuştur. Bu nedenle Anayasa’da yer alan tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif ilkesine rağmen uygulamada mutlak ve amansız bir merkeziyetçilik yaşanmıştır632.
c) II. Meşrutiyet Dönemi
II. Meşrutiyet’in 1908 yılında ilanı ile birlikte uzun zamandır yapılamayan belediye seçimleri yapılmış ve özerk bir belediye kurulmaya çalışılmıştır. Ancak bu durum merkeziyetçi ve devletçi bir düşünceyle hareket eden iktidardaki İttihat ve Terakki Partisi tarafından hoş karşılanmamıştır633. Zira bu partiye göre idari özerklik devletin parçalanmasına neden olabilecek olumsuz bir tercih olarak görülmüştür.
Bu nedenle de nisbeten daha özerk bir yapı öngören Darsaadet Belediye Kanununda 1912 yılında değişiklik yapılarak daireler kaldırılmış bunun yerine dokuz şube kurulmuş ve bunların başına da birer memur atanmıştır634. Yine daire meclisleri ile şehremaneti meclisi de kaldırılarak tüzel kişiliğe sahip daireler ortadan kaldırılmıştır. Bunun yerine şehremaneti teşkilatında belediye encümeni oluşturulmuştur635. Cemiyeti umumiyei belediyenin yapısı da değiştirilerek daha merkeziyetçi bir yapı oluşturulmaya çalışılmıştır636.
Osmanlı Devleti döneminde, Tanzimat sonrası başlayan yerel yönetim
631 ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s. 167.
632 YAYLA, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri..., s.171.
633 ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.12-13; ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.169.
634 ERYILMAZ, Belediyelerin Demokrasi Geleneği..., s.12.
635 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.62.
636 ORTAYLI, Tanzimat Devrinde Osmanlı Mahalli İdareleri, s.169.
çalışmaları ancak kurumsal anlamda bazı teşkilatların kurulması ve yasaların çıkarılmasından ibarettir. Bu dönemde yerel yönetim-merkezi yönetim ayrımı yoktur.
Tamamen devlet genel idaresi yani merkezi idare içinde düşünülmüştür. Hatta şehremini ilk dönemlerde yürütmenin içinde yer almıştır. Dolayısıyla şehremaneti başta olmak üzere Osmanlı Devletinde yerel yönetimler güvenlik, yargısal ve yerel yetkileri olan nevi şahsına münhasır bir yapı arz etmektedir.
Aslında buradaki çelişkinin temel kaynağı çok uluslu bir devlet olan Osmanlı İmparatorluğu’nda ademi merkezi yapının mı yoksa merkeziyetçi bir yapının mı tercih edileceği noktasındaki çelişki ve tartışmalardan ibarettir. Zira II. Meşrutiyetle, Anayasa yeniden yürürlüğe konulunca hükümet, meclise, il özel idareleri ile ilgili yeni bir kanun tasarısı sunmuş ve bunun için özel bir komisyon kurulmuştur637. Bu komisyonda illerin idaresinin “merkeziyet” yahut “ademi merkeziyet” veya “tefsii mezuniyet” ilkelerinden hangisi olacağı konusu uzun tartışmalara neden olmuş ve Balkan Savaşı sırasında Meclis tatil edildiğinden tasarı kanunlaşamamıştır638. Bu komisyona göre Kanuni Esasinin 108. maddesinde yer alan “tevsii mezuniyet” ilkesi
“merkezin taşradaki memurlarına, merkezin icrai karar alma yetkisinin bir kısmının tevdi edilmesi” olarak tanımlanmış ve merkeziyet usulünün bir uygulama derecesi olarak görülmüştür639. Yine bu encümene göre “tefriki vezaif” ise ademi merkeziyet olarak algılanmış ve bunun aşırı ölçüde uygulanması durumunda da “siyasal ademi merkeziyete” geçilmiş olacağı yorumu yapılmıştır640.
Daha sonra hükümet bu tasarıyı bazı değişiklikler yapmak suretiyle “İdareyi Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatı” adıyla 13 Mart 1329 (1913) tarihinde yürürlüğe koymuştur641. Bu kanunla vilayetlerin tüzel kişiliği, icrai karar alma yetkisi ve ayrı bir malvarlığına sahip olması şeklindeki yerel yönetimlere ilişkin temel ilkeleri kabul etmiştir642.
637 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28.
638 ONAR, Umumi Esaslar, C:II, s.707; GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28.
639 YAYLA, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri..., s.92-93.
640 YAYLA, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri..., s.96.
641 GÖZÜBÜYÜK, Türkiye’de Mahalli İdareler, s.28–29; ONAR, Umumi Esaslar, C:II, s.707.
642 ONAR, Umumi Esaslar, C:II, s.710.
Bu Kanunun ilk 74 maddesi il genel idaresine ait düzenlemeleri içeriyordu ve 18 Nisan 1929 tarih ve 1426 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır643. Bu Kanunun il özel idaresine ait kısmı ise 1987 yılında yürürlüğe giren 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu644 ile yürürlükten kaldırılmıştır. 1913 tarihli İdareyi Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkatı 1871 tarihli Fransız Vilayet İdaresi Kanunu örnek alınarak yapılmış ve kaldırılıncaya kadar da mehaz kanunun esaslarını korumaya devam etmiştir645.
Sonuç olarak belediyecilik ve belediyeler başta olmak üzere yerel yönetimler, Cumhuriyet’in ilk yıllarına kadar, merkez yönetiminin gölgesi altında ve onun uzantısı olarak varlıklarını sürdürmek zorunda kalarak, özerk ve batılı bir kurum olma şansını elde edememişlerdir646.