Bağımsız idari otoriteler, kamusal hayatın hassas alanlarında düzenleme ve denetleme görevini yerine getiren, devlet adına icrai karar alma yetkisine sahip
413 GİRİTLİ/BİLGEN/AKGÜNER, s.259; GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.283;
DURAN, Ders Notları..., s.191-192.
414 GÖZLER, C.I, s.471.
bağımsız nitelikte kuruluşlardır415. Bu kuruluşlar; teknik bir uzmanlaşma gerektiren ve son zamanlarda toplumsal yaşam için son derece önemli hale gelmiş olan duyarlı sektörlerde, siyasi beklenti ve çıkarlardan soyutlanmış olarak tarafsız ve objektif olarak faaliyet yürütürler416. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde güven duyulmayan politikacıların manevra alanlarının daraltılması amacıyla IMF, Dünya Bankası ve uluslararası kuruluşlar tarafından özerk kurum ve kurullar teşvik edilmektedir417. İlk örnekleri anglo-sakson ülkelerinde ortaya çıktığı kabul edilen bağımsız idari otoriteler 1970’li yıllardan sonra Kara Avrupa’sı ülkelerinde de görülmeye başlanmıştır418.
İlk defa Amerika Birleşik Devletlerinde ortaya çıkmış olan bu kuruluşlar yasama, yürütme ve yargı erklerinden organik ve işlevsel açıdan bağımsız olarak düşünülmüş olmasına karşın Fransa’da devlet tüzel kişiliği içinde ve yürütmeye dahil birimler olarak örgütlenmiştir419. Buna karşın ülkemizde bağımsız idari otoriteler Devlet tüzel kişiliği ve merkezi idarenin hiyerarşik yapısı dışında ayrı bir kamu tüzel kişiliği olarak oluşturulmuştur420. Merkez-yerel yönetim ayrımında yerinden yönetim kategorisinde yer almasına karşılık ne tür bir yerinden yönetim olduğu diğer bir ifadeyle hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşu sayılıp sayılamayacağı noktasında tartışma mevcuttur. Doktrinde bağımsız idari otoritelerin ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları nedeniyle kamu kurumu olarak
415 GÖZLER, C.I, s.486.
416 Ali ULUSOY, “Regülasyon Kurumları Hakkında Genel Bir Değerlendirme”, (Kısaltma:
Regülasyon Kurumları), Günışığında Yönetim, İstanbul 2004, s.140.
417 Turgut TAN, “Bağımsız İdari Otoriteler veya Düzenleyici Kurullar”, (Kısaltma: Bağımsız İdari Otoriteler), Amme İdaresi Dergisi, C.35, S.2, Haziran 2002, s.12.
418 GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.337; GÜNDAY, 2002, s.490; Turgut TAN,
“Bağımsız İdari Otorite Olarak Sermaye Piyasası Kurulu”, (Kısaltma: Sermaye Piyasası Kurulu), İsmail Türk’e Armağan, Ankara 1996, s.4; Ali ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, Ankara 2003, s.88; TAN, Bağımsız İdari Otoriteler…, s.13; ATAY, s.310.
419 GÜNDAY, 2002, s.491; TAN, Sermaye Piyasası Kurulu…, s.6; TAN, Bağımsız İdari Otoriteler…, s.16; ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, s.6, 88; GÖZLER, C.I, s.486.
420 GÜNDAY, 2002, s.494; ATAY, s.314.
nitelendirilebilecekleri421 ve bunların tipik hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşu oldukları ileri sürülmüştür422. Buna karşın hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının belli bir kamu hizmetini yürüttükleri bağımsız idari otoritelerin ise belli bir kamu hizmetini yürütmedikleri görülmektedir423. Bağımsız idari otoritelerin, bağımsızlığının asıl güvencesi organlarının seçimi424 ve görev süreleri boyunca görevden alınamamaları ve sahip oldukları hukuki statüdür425. Yine hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri vesayet denetimine tabi tutulmasına karşın bağımsız idari otoritelerin işlemlerine karşı vesayet yolunun öngörülmediğini ve hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının mali özerkliği olmamasına karşın bağımsız idari otoritelere mali özerklik tanınması nedeniyle bunların hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşu sayılamayacakları bunların dışından üçüncü bir kategori oluşturdukları haklı olarak belirtilmiştir426.
Türkiye’de 1981 yılında Sermaye Piyasası Kurulu ile başlamış olan bağımsız idari otorite oluşturma çabaları 1990’lardan sonra hızlanarak günümüze kadar devam etmiştir. Bağımsız idari otoriteler için Anayasamızda açık anayasal dayanak olmasa
421 TAN, Sermaye Piyasası Kurulu…, s.6-7.
422 GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.339; GÖZLER, C.I, s.490.
423 GÜNDAY, 2002, s.497; ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, s.90 vd; ULUSOY, Regülasyon Kurumları…, s.142; ATAY, s.313.
424 Anayasa Mahkemesi 21.9.2004 tarihinde RTÜK’le ilgili açılan davada; Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda görev alacak üyelerin siyasi parti gruplarınca belirlenecek kontenjan doğrultusunda Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından seçilmesine ilişkin hükmü, Meclisinin görev ve yetkilerini belirleyen Anayasanın 87. maddesinde böyle bir yetki tanınmamış olması ve Meclis tarafından bu seçime olanak verecek Anayasadan kaynaklanan doğal sayılabilecek bir ilişkinin olmaması nedeniyle Kanunun bu hükmünün iptaline karar vermiştir. Yine aynı kararda diğer dört üyenin Bakanlar Kurulu tarafından seçilmesinin Kurulun özerk ve tarafsız kişiliğini zedelediğine yönelik Anayasaya aykırılık iddiası ise Kurulun özerk yapısını bozmayacak sayı ve nitelikte olmak kaydıyla, üyelerin Bakanlar Kurulu tarafından seçilmesinin mümkün olduğu ve bunun Anayasanın 2. maddesine aykırı olmadığına karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi, T.21.9.2004, E.2002/100, K.2004/109, Resmi Gazete, 04.08.2006, S.26249.
425 TAN, Sermaye Piyasası Kurulu…, s.8; GÜNDAY, 2002, s.497.
426 GÜNDAY, 2002, s.497; TAN, Sermaye Piyasası Kurulu…, s.7; ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, s.90 vd; ULUSOY, Regülasyon Kurumları…, s.142.
da427 Anayasamızın 123. maddesine göre kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak kamu tüzel kişiliği kurulabileceği belirtildiğinden ve bu hükme dayanarak hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları oluşturulduğundan aynı şekilde bağımsız idari otoritelerin de oluşturulabileceği belirtilmiştir.428
Yukarıda da işaret edildiği gibi ülkemizde bağımsız idari otoritelerin devlet tüzel kişiliğinden ayrı tüzel kişilikleri ve özerk bütçeleri vardır. Bunun sonucu olarak organik ve işlevsel açıdan bağımsızdırlar429. Buradaki bağımsızlık bu otoritelerin hem organları hem de işlevleri üzerinde siyasi iktidarın ve diğer idari mercilerin tipik idari denetim yetkilerinin söz konusu olmaması, başka organların onlara emir ve talimat verememesi anlamında kullanılmaktadır430. Türkiye’de kurulan üst kurulların başlangıçta kanunlarla kendilerine tanınan güçlü idari özerkliğin başına buyrukluk haline geldiğinden endişelenen yürütmenin zaman içinde bu özerkliği sınırlamaya çalıştığı ifade edilmiştir431.
Bağımsız idari otoritelerin yapısal özellikleri ifade edilirken kimi ülkelerde bağımsızlık kimi ülkelerde ise tarafsızlık kavramı kullanılmaktadır432. Doktrinde bağımsızlık kavramının kendi başına buyruk olma anlamında değil de idari özerkliğin yeni bir biçimi olarak algılanması gerektiği ifade edilmiştir433. Bağımsızlığın sağlanabilmesi için bağımsız idari otoritelerin organlarının seçildikten sonra görevden alınamama, tekrar seçilememe ve görev süresi sonunda eski görevlerine ya da görevlerine eşdeğer bir göreve atanma gibi güvencelere kavuşturulmuşlardır. Yine tesis ettikleri işlem ve eylemlerinin hiyerarşik ya da vesayet denetimine tabi olmaması434 ile fonksiyonel anlamda bağımsızlık
427 GİRİTLİ/BİLGEN/AKGÜNER, s.354–355.
428 GÜNDAY, 2002, s.493, 497.
429 GÜNDAY, 2002, s.491; TAN, Bağımsız İdari Otoriteler…, s.15; GÖZLER, C.I, s.491; ULUSOY, Regülasyon Kurumları…, s.141, 142; ATAY, s.317.
430 ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, s.15.
431 TAN, Bağımsız İdari Otoriteler…, s.18.
432 GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.343; TAN, Bağımsız İdari Otoriteler…, s.15.
433 ULUSOY, Bağımsız İdari Otoriteler, s.15.
434 GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.346; TAN, Bağımsız İdari Otoriteler…, s.16.
sağlanmaya çalışılmaktadır435.
Bağımsız idari otoriteler için kullanılan “bağımsızlık” kavramı “özerklik”
kavramıyla eş anlamlı olarak kullanılmaktadır436. Zira Anayasamıza göre idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğundan idarenin dışında bağımsız bir yapılanma mümkün değildir. Ancak bağımsız idari otoriteler ile ilgili olarak hiyerarşik ve idari vesayet denetiminin yapılamaması için bağımsızlık kavramının tercih edildiği söylenebilir. Zira İdare Hukukunun klasik öğretisinde idari birimlerle ilgili olarak genellikle “özerk” kavramının kullanıldığı ve “bağımsız” kavramının ise pek kullanılmadığı görülmektedir437.
Bağımsız idari otoritelerin özerkliği ile yer bakımından yerel yönetimlerin özerkliği arasında farklılıklar mevcuttur. Zira yerel yönetimler bakımından vesayet denetimi genel anlamda hafifletilmiş olsa dahi birçok konuda varlığını devam ettirmektedir. Buna karşın bağımsız idari otoriteler bakımından vesayet yetkisinden bahsetmek mümkün değildir. Yine organların oluşturulmasından, görevde kaldıkları sürede sahip oldukları güvenceler bakımından da büyük farklıklar mevcuttur. Hakeza tesis ettikleri işlemler bakımından da büyük farklılıklar mevcuttur. Yerel yönetimlerin tesis ettikleri işlemler kimi durumda onay kimi durumlar da ise bilgilendirme amaçlı olarak merkezi idarenin temsilcilerine bildirilmesine (işlemin yürürlüğe girmesi için) karşın bağımsız idari otoriteler bakımında böyle bir durum söz konusu değildir.