C. YEREL ÖZERKLİĞİN KAPSAMI
3. MALİ ÖZERKLİK
a) Mali Özeklik Yerel Yönetim İlişkisi
Yerel yönetimleri karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi kadar yapacakları faaliyetlerle orantılı mali kaynaklara sahip olmaları da önem arz etmektedir. Çünkü bir yerel yönetim biriminin özerkliğini sağlayan en önemli faktör, esas itibariyle onun mali konulardaki kendi kendine yeterliliği, bir başka ifadeyle mali özerkliğidir831. Diğer bir ifadeyle makul mali kaynaklara sahip olmayan yerel yönetimlerin özerkliğinden söz edilemeyeceği gibi gelirleri merkezi idarenin etkisine açık olan yerel yönetimlerin özerkliği de tehlikeye girer832. Merkezi idareden ayrı ve yeterli mali kaynaklara sahip olmadıkları takdirde, yerel yönetimler, merkezi idarenin taşra birimleri haline dönüşme tehlikesiyle karşılaştıkları ve temsili niteliklerini kaybettikleri görülmektedir833.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 9. maddesi mali kaynaklarla ilgilidir. Bu madde ile bazı gelir kaynaklarının miktar ve oranlarının tespitinin yerel yönetimlere verilmesi öngörülmüştür. Şartın 11. maddesinde ise yerel yönetimlerin mahkemelere başvuru hakkı düzenlenmiştir.
Yerel yönetimler, mali kaynaklara sahip olma yanında harcamalarını da merkezi yönetimin baskısı olmaksızın yapabilmelidirler834. Ancak bu harcama yetkisi bireysel çıkar ve menfaat ilişkisinden uzak tutulabilmelidir. Bunun için anayasal ve yasal güvenceye alınan mali özerkliğin sınırları yine yasalarla netleştirilmek suretiyle kötüye kullanılmaların önü alınmalıdır. Zira özerklik; etkinlik ve verimliliği gerçekleştirme aracıdır.
Mali özerklik olmadan sürekli bir idari özerkliğin sağlanması ya da sürdürülebilmesi mümkün değildir. Bu sorun Batı’da, ülkemize nazaran daha iyi
831 HOWEN/ELSHOUT, s.89; RIVERO/WALINE, s.94.
832 Karl Christian ZAHN, “Almanya’da Mahalli Otoritelerin Mali Yönetimi”, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, s.169;
CHAPUS, s.362; AKYILDIZ, s.90.
833 HOWEN/ELSHOUT, s.90.
834 TORTOP, Yerel Yönetimler ve Mali Özerklik, s.3.
durumda olmasına karşın tamamen çözümlenmiş değildir. Daha doğrusu gelişmekte olan ülkelerde yerel yönetimlerin mali özerklik açısından karşılaştıkları sorunlar çok daha büyüktür835. Yerel yönetimlerin, başta belediyeler olmak üzere, sağlıktan kolluk faaliyetine kadar çok geniş bir faaliyet alanı olmasına karşın ekonomik imkânları oldukça sınırlıdır. Uluslararası Şehirler ve Yerel İdareler Birliğinin (IULA) Roma Kongresinde, sağlanan kaynakların hizmeti sunan idarenin çeşitli düzeyleri için yeterli seviyede olması gerektiğini ve bunun zorunlu şartlardan biri olduğunu vurgulamışlardır836.
Belediye Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanunlarının genel gerekçelerinde de belirtildiği gibi çağdaş demokratik ülkelerin çoğunda yerel yönetimlerin toplam kamu harcamaları içindeki payının %50’lerin üzerinde olduğu buna karşılık Türkiye’de bu oranın %20’lerin altında olduğu belirtilerek kentleşme ve nüfus artışının ürettiği yüksek beklentiyi bu kaynaklarla karşılamanın ve etkin hizmet sunmanın mümkün olmadığı gözükmektedir.
Yerel yönetimlerin mali statüleri ülkeden ülkeye sistemden sisteme büyük farklılıklar göstermektedir837. Federal devletler ile üniter devletlerdeki mali statüler farklı olduğu gibi aynı sisteme tabi ülkeler arasında da farklılıklar bulunmaktadır838. Ancak yerel yönetimlere ilişkin mali politikaları etkileyen en önemli faktör, o ülkenin yönetim sisteminde merkezden ya da yerinden yönetim ilkelerinden hangisine daha çok ağırlık verilmesiyle alakalıdır839.
Merkezi idare ile yerel yönetimler arasındaki gelir bölüşümü sorununun makul, rasyonel ve adil esaslara göre çözümlenmesi yerel yönetimlerin varlıklarını sürdürebilmelerinin vazgeçilmez temel mali koşuludur840. Bu sorunun çözümünün bağlantılı olduğu en önemli nokta yerel yönetimlerin görev ve etkinlik alanının sınır ve kapsamıyla yakından alakalıdır. Zira refah devleti anlayışındaki gelişmeler sonucu
835 HOWEN-ELSHOUT, s.90; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.471,
836 AYKAÇ, s.105.
837 HOWEN/ELSHOUT, s.90.
838 KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.474, 475.
839 HOWEN/ELSHOUT, s.90.
yerel yönetimlerin görev ve sorumluluklarında meydana gelen artışlara (barınma-konut, eğitim, ulaşım gibi) paralel olarak kamu harcamalarında meydana gelen artışlar841 mali olanakların arttırılması zorunluluğunu gündeme getirmiş bu amaçla yerel yönetimlerin gelir kaynakları çeşitlendirilmek ve genişletilmek suretiyle çözüm üretilmeye çalışılmıştır842.
Genel anlamda mali yerinden yönetim, mali yetkilerin merkezden yerel yönetim kuruluşlarına yayılması, diğer bir deyimle yerel yönetimlere yerel hizmetlerle ilgili harcama sorumluluklarının ve yerel vergilerin toplanması yetkilerinin verilmesi olarak tanımlanmıştır843.
Mali özerklik ilkesinin unsurlarından biri ne zaman ve nasıl harcama yapacağına karar verme diğeri ise kendi bütçesini yapabilme ve uygulayabilme yetkisine sahip olunmasıdır844. Zira merkezi yönetim gelir ve giderler konusunda gelir kalemlerini belirleme, gelirler konusundaki yerel yönetimlerin yetkilerini sınırlama845 gibi yöntemlerle gelirler üzerinden denetim yapabilme imkanına sahip olmak yanında giderler konusunda da harcama ve borçlanma limitleri koymak suretiyle denetim yapabilmektedir846.
Sonuç olarak yerel yönetimlerin merkezi idareye el açmayacak şekilde görevlerini yerine getirecek düzeyde gelir kaynaklarıyla donatılmasıyla ve bu kaynaklarını öz gelirleriyle birleştirmek suretiyle harcama yetkisine sahip olmalarını
840 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.79.
841 STOKER, s.2.
842 GOLDSMİTH, Central Control over Local Government…, s. 95; HOWEN/ELSHOUT, s.91.
843 SAĞBAŞ-BAĞDİGEN, s.7; KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.471.
844 ESEN, İspanya, s.360.
845 Anayasa Mahkemesi 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 10. maddesinin (h) bendinde “Vergi, resim ve harç dışında kalan miktarı beş milyardan yirmi beş milyar Türk Lirasına kadar ihtilaf konusu olan il özel idare alacaklarının anlaşma ile tasfiyesine karar vermek” şeklinde düzenlenen hükmü Anayasaya aykırı bularak iptal etmiştir. Gerekçeli kararı henüz açıklanmayan Anayasa Mahkemesinin iptal kararının, yerel meclislerin dolayısıyla yerel yönetimlerin güçlendirilmesi doğrultusunda kanun koyucu tarafından atılmış olan adımları aşırı bulduğu ve bu konuda engelleyici olduğu görülmektedir.
846 GOLDSMİTH, Central Control over Local Government…, s.91.
sağlamak suretiyle mali özerklik gerçekleştirilmelidir847.
b) Mali Kaynakları Yaratabilme Yetkisi
Tüzel kişiliğe sahip mahalli idarelerin kendilerine has gelir ve giderleri, dolayısıyla her birinin ayrı bir bütçesi ve malvarlığı vardır. Ancak çoğu zaman bu bütçeler yapılması gereken hizmetlerle mukayese edilince yetersiz kalabilmektedir.
Mahalli idarelere sağlanacak gelirin bu idarelerin görmek zorunda oldukları hizmetlerin bir başka ifadeyle görev ve sorumlulukların gerektirdiği harcamaları karşılayacak seviyede olması gerekir848.
Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartının 9. maddesi yeterli mali kaynağa sahip olmayı yerel yönetim özerkliğinin ayrılmaz bir öğesi ve parçası olarak kabul etmiştir. Bu maddeye göre, yerel yönetimlerin; ulusal ekonomik politikalar çerçevesinde, kendi yetkileri içinde serbestçe kullanabilecekleri yeterli mali kaynağa kavuşturulmasını ve bu kaynakların anayasal sorumlulukla bağlantılı olması gerektiğini vurgulamıştır.849
Şartın 9/1 maddesinde yerel idarelerin ulusal ekonomik politika çerçevesinde serbestçe kullanabilecekleri mali kaynaklarının olmasını, 9/2 maddeye göre ise sağlanan mali kaynakların verilen görevlerle orantılı olmasını düzenlemektedir.
Yine Şartın 9/3 maddesinde ise, belli sınırlar içerisinde bazı mali kaynakların oranlarını belirleme yetkisinin yerel yönetimlere verilmesi istenmektedir. Bu kaynakların harcama önceliğini belirleme yetkisinin de olması gerekir. Yine şartın 9/4 maddesinde zayıf yerel yönetimlerin korunması bunun için merkezi idarenin ayırdığı kaynaklardan desteklenmesi vurgulanmıştır. Aynı maddenin 7. fıkrasında ise yerel yönetimlere yapılan hibelerin belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımaması, yerel makamların kendi yetki alanları içinde takdir haklarını kullanabilmelerini vurgulamıştır.
Yine Avrupa Kentli Haklar Deklarasyonunun 19 maddesinde, deklarasyonda
847 KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.474.
848 HOWEN/ELSHOUT, s.90; NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.79; ÇOKER, Anayasa ve Yerel Yönetimler, s.97.
849 Ruşen KELEŞ, Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel yönetimler, Ankara, 1999, s.16.
da tanımlanan hakların sağlanması ve hizmetlerin görülmesi için gerekli olan mali kaynakların yerel yönetimlere tanınması istenmektedir.
Yerel yönetim geleneği bizden daha iyi olan Fransa’da bile sahip olunan mali kaynakla yükümlülükler arasında büyük fark olduğu görülmektedir. Zira Fransa’da yerel yönetimlerin tümü toplam devlet bütçesinin yarısına yakın bir geliri aldığı halde, yerel yönetimler ve yerel kamu kurumları yerel kamu yatırımlarının üçte ikisini üstlenmektedirler850. Fransız Anayasa Konseyi de 12 Temmuz 2000 tarihli kararında yerel yönetimlerin gelirleri ile ilgili yapılacak yasal düzenlemelerin yerel yönetimlere tanınan yetkilerin kullanılabilmesine imkân sağlayacak mali kaynakları yaratması gerektiğini belirtmiş olmasına rağmen pratikte istenilen başarı elde edilememiştir851.
Yerel yönetimlerin mali kaynakları hazırlanırken bölgeler ve iller arasındaki gelir ve gelişmişlik farkları da dikkate alınmalıdır. Bir başka ifade ile makul, adil ve rasyonel esaslara göre sorun çözümlenmelidir.852
Çağdaş yerel yönetim anlayışında, yerel yönetimlerin üstlendikleri hizmetleri öz kaynakları ile finanse etmeleri beklenmekte ve bu oran gelişmiş ülkelerde toplam gelirlerinin %70-75’ini oluşturmasına karşın bu oran ülkemizde reform öncesi dönemde %25-30’lar seviyesinde kalmaktaydı853. Aslında gerek öz kaynaklar gerekse merkezi idare ile mahalli idare arasındaki gelir bölüşümü konusunda dünya ülkeleri arasında kabul görmüş belli bir standart sistem olmasa da854 uluslar arası belge ve sözleşmeler de yeterince kriter ve ölçü konulmuştur. Ancak tüm uluslar arası sözleşme ve metinler gibi yerel yönetimler konusundaki uluslar arası sözleşmelerinde uygulanmaması durumunda uygulanacak caydırıcı yaptırımlar olmadığından bu kriterlere uyup uymama konusu imzacı devletlerin insafına kalmış bulunmaktadır.
850 DELCAMP, s.113.
851 RIVERO/WALINE, s.94.
852 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.78.
853 YALÇINDAĞ, Yerel yönetimler Reformu..., s.47; GÖZÜBÜYÜK/TAN, Genel Esaslar–2001, s.236.
Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki mali paylaşımı doğuran en önemli neden bu iki birim arasındaki vergileme yetkisiyle yakından alakalıdır855. Vergileme yetkisi kamu hizmetlerinin görülmesi için idarenin gereksinin duyduğu mali kaynakları karşılamak için kullanılan yetkidir856. Bu yetki devlet tüzel kişiliği tarafından bizzat kullanılabileceği gibi yerel idarelere ya da federal yapılı devletlerde federe devletlere de belli ölçülerde devredilebilmektedir857.
Yerel yönetimlere gelirlerini yaratma konusunda tanınacak yetkiler konusunda değişik sistemlerden bahsedilmektedir. Yerel yönetimlere sınırsız vergileme yetkisi verilmesinden vergi kaynaklarının paylaştırılmasına ya da merkez tarafından toplanan vergilerden pay verilmesine kadar geniş bir yelpazede değişik sistemler oluşturulabilmektedir858.
Ancak hemen hiçbir ülkede sınırsız vergileme yetkisi yerel yönetimlere tanınmamıştır. Zira bu durum iki sebebe dayanmaktadır. Birincisi vergi ve benzeri mali yükümlülükler devletin hükümranlık yetkisi ve hakkına dayandığından dolayı bu yetkinin siyasal özerkliği olmayan yerel yönetimlerle859 paylaşılması ya da kullanılmasının mümkün olamayacağı düşüncesidir. İkinci olarak ise yerel vergileme de bir ülkenin genel vergi sisteminin bir parçasını oluşturduğundan, merkezi idare yerel yönetimlere kendi vergi türlerini belirlemede ancak sınırlı bir özgürlük alanı bırakmaktadır860. Vergi kaynaklarının idareler arasında paylaşılması mali açıdan arzulanan özerkliği sağlamaya en yakın sistem olmasına rağmen yine de tam bir
854 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.83.
855 Nagehan Talat ARSLAN, s.197.
856 Mualla ÖNCEL/Ahmet KUMRULU/Nami ÇAĞAN, Vergi Hukuku, 9.Bası, Ankara 2001, s.33;
Nagehan Talat ARSLAN, s.197.
857 ÖNCEL/KUMRULU/ÇAĞAN, s.34; Nagehan Talat ARSLAN, s.197.
858 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.84.
859 Baki KERİMOĞLU, “Merkezi Yönetim İle Yerel Yönetimler Arasında Kaynak Paylaşımı: İl Özel İdaresi ve Belediye Gelirler Kanunu Tasarısının Değerlendirilmesi”, Yerel Yönetim ve Denetim, C.10, s.7, Temmuz 2005, s.24.
860 BİLGİÇ, s.447.
otonomiyi sağlayan ideal bir paylaşım mümkün olamamaktadır861.
Fransa’da Ocak 1980 tarihli Yasanın çıkmasından bu yana bölgeler her verginin oranı konusunda kendi başlarına karar vermeğe ve yasanın öngördüğü belli sayıdaki matrah indirimleri yapmaya yetkili kılınmıştır862. Fransa’da yerel vergilerin yerel bütçe içerisindeki oranı %60 olmasına karşılık bazı önemli vergilerin kaldırılmasıyla birlikte bu oran tersine dönmeye yani azalmaya başlamıştır863. Bu nedenle de Fransa’da yerel yönetimler reformunun mali ayağının yavaş ilerlediği, eksik kaldığı-tamamlanmadığı şeklinde görüşler ileri sürülmüştür864.
Mali özerklik açısından diğer ülkelerle mukayese edilince oldukça başarılı olan Almanya bile öz kaynaklarla arzulanan seviyede olmaktan uzaktır. Çünkü vergi salma yetkisi olan Alman yerel yönetimlerinin vergilerden sağladıkları gelirler ancak giderlerin %50’sini karşıladığından giderlerin diğer yarısı da eyaletlerden sağlanan kaynaklardan karşılanmaktadır865.
Bilindiği üzere Alman öğretisinde özerk yerel yönetim kavramının devletin müdahale edemeyeceği şekilde kendi kararları ile vergi salma yetkisini de temsil ettiği belirtilmektedir866. Bu durumun yerel yönetimlerin kendi kendilerini yönetmesi kavramının sonucu olduğu belirtilmiştir. Zira mali açıdan öz kaynaklara sahip olma yetkisi, belediyeler ile birlikte ortaya çıkmış ve günümüzde de bu teşkilatın ayrılmaz parçasını oluşturmaktadır. Buna rağmen Alman yerel yönetimlerinin mali sorunları tamamen çözülebilmiş değildir867.
Almanya’dakine benzer bir yetki İspanyol yerel yönetimlerine de tanınmıştır.
İspanya’da 2 Nisan 1985 tarihinde yerel yönetimlerle ilgili çerçeve yasa çıkarılmış ve
861 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.87.
862 DELCAMP, s.113.
863 Marie – josé TULARD, “Les Finances Locales” Les collectivités locales en France, 2. édition mise a jour, CNFPT, Ed. Maryvonne Bonnard, La Documentation Française, Lyon, s.96.
864 GOLDSMİTH, Local Government, s.400; PAGE, s.8; TULARD, s.100.
865 ZAHN, s.172.
866 ZAHN, s.170.
867 ZAHN, s.170.
bu yasaya göre yerel yönetimlere vergi koyma, serbestçe örgütlenme gibi önemli yetkiler tanınmıştır868. İspanya’da Anayasa ve yasalar çerçevesinde il, belediye ve özerk toplulukların vergi salma hakkı olmasına karşın bu alanda Devletin asli yetkili olmaya devam ettiği görülmektedir869.
İspanya’da merkezi hükümet bu alandaki düzenlemeleri çıkarılan yasalarla yapmaktadır. Yerel yönetimler, Devletin belirlediği vergileri yine Devletin tespit ettiği aralıkta tahsil edebilmektedirler870. Ayrıca merkezi devletin ya da özerk toplulukların aldığı vergilerin belli oranını aynı şekilde yerel yönetimlere aktarmaktadırlar.871 Bütün bu gelişmelere karşın özellikle belediyelerin mali sorunlarının aşılamadığı belirtilmiştir872.
Vergi gelirleri konusunda İskandinav ülkeleri diğer ülkelere nazaran daha rahat durumdadır. Zira yerel yönetim birlikleri ve hükümetler arasında vergileme konusunda anlaşmalar yapılabilmektedir873. İskandinav ülkelerinde gelir vergisi ve emlak-mülk vergileri yerel yönetim gelirleri arasında önemli bir yer tutmakta ve bunun yanında merkez yardımları da devam etmektedir874.
Amerika Birleşik Devletleri ve Avrupa ülkelerinde olduğu gibi, yerel yönetimler, hizmetlerin finansmanında ilke olarak yerel vergiler ve öteki öz kaynaklardan faydalanmalıdırlar875. Oysaki ülkemizde çoğu zaman yerel yönetimlere bırakılan vergi, resim, harç ve benzeri gelirlerin, genellikle dar tabanlı ve esneklikten yoksun olduğu ve yerel yönetimlerin bunlar üzerinde tasarrufta (gelir arttırıcı tarzda) bulunamadıkları görülmektedir876. Yapılabilecek tasarruflarda merkezi idarenin vesayet denetimine tabi kılınmaktadır. Vesayet makamları ise kamu düzeni ve bazen
868 KELEŞ, Fransa-İspanya..., s.63.
869 ELVİRA, s.134; NALBANT, 1997, s.278,280.
870 ROCA, 47, 48, 51.
871 ELVİRA, s.134–135; ROCA, s.50.
872 ROCA, s.46.
873 STEWART/STOKER, s.126.
874 STEWART/STOKER, s.128, 130.
875 YALÇINDAĞ, Yerel yönetimler Reformu..., s.56.
876 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.80.
de politik gerekçelerle bu tasarrufları engelleyebilmektedirler. Oysa yeterli düzeyde yerel gelir vergilerine sahip olan yerel yönetimlerin merkezi hükümetlere bağımlılığı azaltacağı ve hesap verilebilirliği ve yerel demokrasiyi yaşama geçireceği belirtilmektedir877.
Yerel vergi ve benzeri nitelikteki kaynaklardan yeterli düzeyde faydalanamayan ve öz kaynaklarını oluşturamayan yerel yönetimlerin merkezi idarenin genel bütçeden tahsis etmiş olduğu gelirlere mahkûm oldukları ve yeni gelir arayışından uzak kaldıkları görülmektedir.
Bu nedenle yerel yönetimler öz kaynaklarını oluşturma yetkisinin tanınmış olması büyük önem taşımaktadır. Bunun yanında yerel yönetimlerin belirli bir ölçüde de olsa yerel vergiler üzerinde takdir yetkisine sahip olmaları isabetli olacaktır. Zira finansmanını sağlayanlar olmak bakımından yerel halk, kısmen de olsa harcamalar üzerinde söz sahibi olmaya çalışmak suretiyle katılım ve kamuoyu denetimi sağlanacaktır878.
Belediyelerimizin gelirleri yeni Belediye Kanununun 59. maddesinde ve il özel idarelerinin gelirleri de yeni İl Özel İdaresi Kanununun 42. maddesinde 9 bent olarak sayılmıştır. Bunlar;
1. Kanunlarla gösterilen belediye-il özel idaresi vergi, resim, harç ve katılma payları.
2. Genel bütçe vergi gelirlerinden belediye-il özel idaresine ayrılan paylar. Bu paylar 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun’un879 21.02.2001 tarihli ve 4629 sayılı kanunun 3.
maddesiyle değişik 1. maddesine göre belediyeler için %6, il özel idareleri için
%1,12 nisbetindedir. Bu paylar nüfus oranına göre belediyeler ve il özel idareleri arasında pay edilir. Şunu da ilave edelim ki 02.02.1981 tarihli 2380 sayılı kanunun ilk halinde bu oran %5 iken daha sonradan çıkarılan 09.05.1984 tarih ve 3004 sayılı kanunla %10,3’e, daha sonra çıkarılan 04.12.1985 tarih ve 3239 sayılı kanunla bu
877 ASHWORTH-COPUS-COULSON, s.464.
878 BİLGİÇ, s.447.
879 Resmi Gazete, T. 05.02.1981, S.17242.
oran %9,25’e ve en sonunda 4629 sayılı kanunla %6’ya düşürülmüştür. Aynı şekilde il özel idaresinin de gelirleri 2380 sayılı kanunun ilk halinde %2,3 iken, 04.01.1985 tarih ve 3239 sayılı kanunla %1,7’ye ve en son 4629 sayılı kanunla da %1,12’ye düşürülmüştür. Bu tablodan yerel yönetimlerin en azından mali açıdan güçlendirilmesi yerine, zayıflatılması yönünde bir eğilim olduğu görülmektedir.880
3. Genel ve özel bütçeli idarelerden belediye ve il özel idarelerine yapılacak ödemeler.
4.Taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde edilecek gelirler.
5. Belediye Meclisi-il genel meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil edilecek hizmet karşılığı ücretler.
6. Belediye ve il özel idarelerine ait faiz ve ceza gelirleri belediye gelirleri 7. Belediye ve il özel idarelerine yapılan bağışlar.
8. Belediye ve il özel idarelerinin her türlü girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanan gelirler.
9. Belediye ve il özel idarelerinin diğer gelirleri.
Görüldüğü gibi belediye ve il özel idarelerinin benzer nitelikte gelirleri mevcuttur. Bu gelirler merkezi idare tarafından belirlenmiş usulde elde edilmektedir.
Ancak yerel yönetimler reformunu tamamlayıcı mahiyette yeni kanun tasarılarının (başta Belediye Gelirleri Kanunu olmak üzere) Meclise sevk edildiği görülmektedir.
Ancak Belediye Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanununun genel gerekçelerinde de ifade edildiği gibi yerel yönetimlerin gayri safi milli hasıladan kullandıkları pay
%4,4’lük bir orana tekabül etmektedir. Bununda yaklaşık %4’ü belediyeler tarafından kullanılmasına karşın %0,4’lük kısmı ise il özel idareleri tarafından kullanılmaktadır.
Yerel yönetimlere devlet bütçesinden yapılan katkıların devlet vergi
880 GÖZLER, C.I, s.320, 344.
gelirlerine bağlanması ülkemiz açısından olumlu gelişmelerdir881. Zira yerel yönetimlerin mali sorunları iyi bir vergi politikasıyla ancak halledilebilir882. Bu bağlamda İl Özel İdaresi ve Belediye Gelirler Kanunu Tasarısının, yerel yönetimlere beklenen gelirleri sağlama imkânı olmasa da kısmi iyileşmeler öngörmektedir. Bu tasarıya göre önemli sayılacak bir gelir yerel yönetimlere aktarılmaktadır. Buna göre Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanununa göre yapılacak tahsilâtın yarısı yerel yönetimlere aktarılacak, bu gelirin %40 il özel idarelerine %60’ı ise belediyelere verilecektir883. Yine bu tasarıya göre “Konaklama Vergisi” adı altında yeni bir vergi getirilerek yerel yönetimlere yeni bir gelir kaynağı sağlanması düşünülmektedir884. Bu tasarının yasalaşmasının yerel yönetimlere kısmi bir rahatlama getireceğini bu nedenle de bir an önce yasalaşmasında fayda olacağını söylemekte yarar vardır.
Ülkemizde yerel yönetimlere vergi salma ve merkezce yerel yönetim sınırları içinde toplanan vergilere, yerel yönetim payı ekleme yetkisi verilmemiştir. Yerel yönetimler maliyesinin güçlendirilmesiyle ilgili olarak, merkezi idarenin, ülkedeki tüm vergiyi doğuran olayları takip etmesi ve vergilendirmesinin mümkün olmadığını, merkezi idarenin takipte sıkıntı çektiği alanlarda, mali özerkliği olan yerel yönetimlerin vergilendirme işlemine el atmasının daha doğru olabileceği ifade edilmiştir885. Buna karşın; yerel yönetimlere, diledikleri şekilde gelir sağlamalarına müsaade edilmesine, “dilediği şekilde vergileme yetkisine sahip binlerce yerel yönetimin biri birinden bağımsız olarak alacakları kararların kısa sürede bir mali anarşiye sebebiyet vereceği” gerekçesiyle karşı çıkılmaktadır886. Ayrıca vergi politikası gereği ülke genelinde eşitliği sağlamak amacıyla tek merkezden belirlenmesinin daha yararlı olacağı belirtilmektedir887. Hatta mali kaynak yaratma konusunda oldukça rahat bir durumda olan Alman yerel yönetimlerinin yetkileri de
881 EKE, s.61.
882 RIVERO/WALINE, s.90.
883 KERİMOĞLU, s.25.
884 KERİMOĞLU, s.24.
885 KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.472.
886 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.79; CANATAN, Yerellik İlkesi, s.52.
887 CANATAN, Yerellik İlkesi, s.52.
eyaletler tarafından genel ve ayrıntılı yetki alanlarının sınırlarının belirlenmesi suretiyle yerel yönetimler köşeye sıkıştırılmaktadır888.
Ülkemizde 1982 Anayasası vergi ödevini siyasal haklar ve ödevler bölümünde düzenlemiştir. Anayasanın 73. maddesinin 3. fıkrası “Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir ve kaldırılır” hükmüne amirdir. Dolayısıyla vergi ve benzeri yükümlülüklerin konulabilmesi, değiştirilmesi ya da kaldırılması ancak kanunla yapılabilmektedir. Bu yetki Anayasanın 73.
maddesinin son fıkrasında “vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir” demek suretiyle fıkrada belirtilen sınırlar çerçevesinde bu yetkinin ancak Bakanlar Kuruluna devredilebileceğini belirtmiştir. Dolayısıyla Anayasaya göre Bakanlar Kurulu dışındaki idarelere ya da yerel yönetimlere kanunun belirttiği yukarı ve aşağı hadler arasında değişiklik yapmak yetkisi dahi verilemeyecektir889. Bu nedenle yerel yönetimlerin, vergi matrahında, oranında, istisna ve muafiyetlerde değişiklik yapmak ve benzeri hukuki tasarruflarda bulunması mümkün gözükmemektedir. Diğer bir ifadeyle mevcut anayasal sınırlar içinde, yerel yönetimlere, vergi toplama yetkisi verilebilse de vergi salma veya yerel yönetim sınırları içinde toplanan vergilere yerel yönetim payı eklemek suretiyle mükelleflere vergi yükü getirecek yeni düzenleme yapma yetkisi verilemeyecektir.
Bu durumda merkezi idare tarafından belirlenen ve yerel yönetimlerin tasarruf yetkisi olmayan gelirlerin ya da merkez tarafından toplanıp yerel yönetimlere dağıtılan payların mali açıdan özerk, güçlü yerel yönetimler oluşturmaya katkı sunmayacağı belirtilmelidir. Oysa mali özerklikteki amaç, yerel yönetimleri bir anlamda merkezi idarenin sübjektif değer yargılarına bağlı keyfi tasarrufların esiri olmaktan çıkartıp otonom kaynaklarla donatmak ve bu suretle yerel yönetimlere mali bir kişilik kazandırmaktır890. Ancak özellikle bir takım vergilerin yerel yönetimlere devredilmesi durumunda, yerel yönetimlerin merkezi idareyle rekabet edebileceği ve
888 HOFFSCHULTE, s.159.
889 KERİMOĞLU, s.23.
890 NADAROĞLU, Mahalli İdareler, s.80.
hazinenin vergi gelirlerini yönlendirme ve sınırlama891 konusu başta olmak üzere merkezin otoritesini zaafa uğratabileceği endişesi sebebiyle bu konuda tutucu davranılmaktadır.
Belediye öz kaynaklarının belediye giderlerini karşılamada yetersiz kaldığı durumlarda merkezden yapılan direk yardımlarla bu açıklar sübvanse edilmektedir.
Merkez özel sübvansiyon ya da şartlı sübvansiyon şeklinde bu yardımları yapabilmektedir. Ancak bu gelir kalemi üzerinde yerel yönetimlerin ciddi bir etkinliği yoktur. Bu gelir kalemi belediyeler başta olmak üzere diğer yerel yönetimlere partizanca dağıtılmakta ve yerel yönetim organları merkezdeki siyasilere ve bürokratlara el açar konuma düşürülmektedir. Bu yardımlar merkezde oluşturulmuş olan çok sayıda fon ve bakanlık ödeneği adı altında dağıtılmaktadır.
Merkez yardımlarının partizanca dağıtımını denetleyecek ve önleyecek sistem oluşturulamadığından bu kaynağın adaletsiz dağıtımı sürüp gitmektedir. Bu usul uzunca bir süre devletlerin yerel yönetimleri kendi vesayet boyunduruğu altında tutabilmelerinin en mükemmel aracı olarak kullanılmıştır892. Sübvanse edilen yerel yönetimlerin kararları, sübvansiyonu sağlayanların tercihlerinin etkisi altında kalmakta ve çoğu zaman bu tercihlere göre şekillenmektedir. Bu kaynaklar yasal bir zemine oturtulamadığından yerel yönetimleri finanse edecek yapıdan uzak ve mali özerklikle çelişmektedir. Zira bu kaynak üzerinde yerel yönetimlerin siyasal kanallar hariç etkinliği yoktur. Buda Merkezden, bakanlıklarca kullanılan fon ve ödeneklerden kaynak aktarılarak yapıldığından yandaşı yerel yönetimleri kayırıcı, yandaşı olmayan yerel yönetimleri ise cezalandırıcı bir araç olarak kullanılmaktadır893. Dolayısıyla merkez bu imkânı yerel yönetimleri hizaya getirme ve cezalandırma vasıtası olarak kullanabilmektedir. Oysa mali özerklik yerel yönetimlerin kendi kaynaklarını kendileri tarafından yaratılmasını ve bu kaynakları kendi başına kullanmayı zorunlu kılmaktadır. Böylece merkezden ve merkezin etkisinden uzak bir şekilde mahalli müşterek hizmetleri yürütmeyi hedeflemektedirler.
891 KALABALIK, Yerel Yönetim..., s.480.
892 RIVERO/WALINE, s.90; GOLDSMİTH, Central Control over Local Government…, s.91.
893 ÖKMEN, s.79.