ZAMANAŞIMI

No âmbito federal, a retomada da política habitacional somente ocorreu em 1990, durante o governo Collor de Mello (1990-1992). Enquanto a maior parte das linhas de crédito para a moradia e desenvolvimento urbano permaneciam fechadas, este governo elaborou o Plano de Ação Imediata para Habitação (PAIH) – uma ação de caráter emergencial para o atendimento de famílias com renda de até 5 salários mínimos. O PAIH, marcado por um profundo imbricamento do modelo de relacionamento do Estado-segmento produtivo sob a forma de atividades estatais privatistas, propunha-se a financiar, em 180 dias, 245 mil unidades aproximadamente, a serem produzidas com recursos do FGTS - marcando a retomada das operações com o Fundo. A produção de moradia seria realizada por meio da contratação de empreiteiras privadas, aprofundando a tendência de repasse de etapas da política habitacional à iniciativa privada.

Entretanto, a avaliação do PAIH demonstra o não cumprimento de várias das metas estabelecidas (AZEVEDO, 2007). A alocação de recursos foi marcada por práticas clientelistas e pelo favorecimento de aliados do governo federal, por ingerências e pelo gasto excessivo. Boa parte das unidades contratadas no período apresentou problemas de comercialização, sendo que no final de 1996 mais de 50 mil ainda não haviam sido comercializadas, e quase 50% delas foram abandonadas antes do término da construção e ocupadas ilegalmente. O volume de operações contratadas nesses dois anos comprometeu o orçamento do FGTS e implicou a suspensão de novos empréstimos do Fundo de 1992 a 1995 (ARRETCHE, 2002).

A formulação de uma nova política nacional de habitação somente começou a ser elaborada a partir de 1995, na administração de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Buscou-se uma separação entre regulação – incumbência estatal – e provisão – que poderia ser

privada ou pública, mas com padrões de eficiência da iniciativa privada. Considerou-se que as necessidades de investimento na área de desenvolvimento urbano eram muito volumosas para a União assumir como único financiador, propondo-se uma maior abertura aos investimentos privados, à utilização de fontes externas como bancos multilaterais e agências de fomento, e ao co-financiamento de estados e municípios. Adotaram-se princípios como a flexibilidade, as parcerias público-privadas, a rejeição aos grandes conjuntos habitacionais públicos e o crédito direto ao mutuário final (AZEVEDO, 2007; ARRETCHE, 2002).

A reorganização do aparato institucional teve amplas consequências sobre o papel desempenhado pela Caixa Econômica Federal, que passou a ter sua atuação limitada ao papel de agente operador dos recursos do FGTS, sendo que a autonomia e o poder decisório do Fundo foi conferido ao Conselho Curador do FGTS, e agente financeiro do SFH, enquanto à SEPURB coube o papel de formulação e coordenação das ações que passaram a integrar habitação, saneamento e infraestrutura, e estão baseadas em uma articulação intra e intergovernamental.

No entanto, a agenda governamental prioritária estava voltada para a estabilização da economia, e neste cenário o governo concentrou esforços no remanejamento dos recursos onerosos existentes, reduzindo a política habitacional a uma questão financeira e de mercado. Amparada em decisão do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Banco Central, a CEF passou a estabelecer critérios rígidos de acesso ao crédito, a partir da capacidade de endividamento de estados e municípios – medida que tinha o objetivo de contribuir para o ajuste fiscal dos três níveis governamentais e, por outro lado, visava ampliar a “saúde” financeira do FGTS, que, após o primeiro ciclo expansivo de 30 anos, começava a apresentar um desequilíbrio entre saques e contribuições.

O resultado desse processo foi que até 1998, quando mudaram radicalmente as regras de utilização, a distribuição dos recursos do FGTS revelou forte regressividade, já que somente os municípios mais ricos tiveram condições de acesso. Considerando-se que a crise financeira enfrentada pelos governos estaduais a partir do Plano Real limitou fortemente a sua capacidade de intervenção em programas sociais, os municípios mais pobres não puderam contar com recursos externos para investimento habitacional neste período. Em 1998, como consequência da crise econômica e financeira, as regras de utilização do FGTS foram modificadas, com o impedimento de seu empréstimo para outros níveis de governo (ROYER, 2014; CARDOSO, 2002-2003).

Os programas executados tinham duas modalidades básicas de financiamento. A primeira delas dava continuidade ao modelo anterior, combinando recursos onerosos do FGTS com recursos a fundo perdido do Orçamento Geral da União (OGU), no qual os municípios e estados eram os promotores, e a iniciativa privada contratada para execução. Nesta modalidade criou-se um programa voltado para o poder público, focado na urbanização de áreas precárias (Pró-Moradia), mas que foi paralisado em 1998, quando proibiu-se o financiamento para o setor público (BONDUKI, 2008).

A segunda modalidade instaurava uma linha de financiamento direto ao beneficiário final, podendo ser subdividida em 4 grupos: (1) programas destinados ao financiamento habitacional diretamente ao beneficiário final para famílias com renda entre 3 e 12 salários mínimos (Carta de Crédito e, posteriormente, Programa de Arrendamento Residencial (PAR), destinado ao arrendamento – leasing – da moradia, com opção de compra); (2) programas que visavam a melhoria do funcionamento do mercado privado de habitações, voltados às faixas de renda superiores a 12 salários mínimos (Carta de Crédito); (3) o Programa Apoio à Produção, que visava o financiamento direto ao produtor privado com recursos do FGTS; (4) o Programa Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH), criado pela MP nº 2.212, de 30 de agosto de 2001, atualmente regido pela Lei nº 1.998, de 15 de dezembro de 2004, voltado à concessão de subsídios para famílias com renda de R$ 150,00 a R$ 1.050,00 (SHIMBO, 2010). Em todos estes grupos, o setor produtivo da construção civil imobiliária era o protagonista, o Estado transformou-se apenas no agente financeiro que disponibilizada crédito a juros reduzidos e intermediava as relações entre o beneficiário final e as incorporadoras.

Entre 1995 e 2003, foram produzidas 450 mil unidades habitacionais, enquanto que 12 das 44 COHABs do país declararam falência ou diversificaram suas atividades. O financiamento ao beneficiário final passou a absorver a maior parte dos recursos do FGTS: o programa Carta de Crédito, nas suas diversas modalidades, consumiu entre 1995 e 2003 cerca de 85% dos recursos destinados à habitação. A aquisição de imóvel usado, uma das suas modalidades, absorveu 42% do total.

O financiamento ao material de construção – até hoje uma das principais modalidades de financiamento – apesar do pequeno impacto no volume total de recursos, teve o maior número de contratos no período, com 567 mil beneficiados. Se por um lado atendeu a uma faixa de renda antes ignorada pelas políticas, por outro tendeu a estimular a produção informal da moradia, agravando os problemas urbanos. O baixo valor dos financiamentos e a ausência de assessoria técnica não permitiram que as famílias beneficiadas alcançassem

condições adequadas de habitabilidade (BRASIL, 2007; ARRETCHE, 2000).

A preponderância destas modalidades de acesso ao crédito está vinculada à consolidação de uma visão bancária no financiamento habitacional, personificado no papel central que passou a ter a Caixa Econômica Federal como o único agente financeiro a operar os recursos destinados à habitação. Pressionada pela preocupação de evitar rombos nos fundos destinados à habitação, sobretudo o FGTS, a Caixa passou a privilegiar a concessão de créditos em condições de maior garantia e de mais fácil acompanhamento, o que explica a preferência pelo financiamento do imóvel usado (BONDUKI, 2008).

Algumas medidas que visavam reanimar a produção habitacional foram tomadas durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), como por exemplo a instituição do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) que procurou dar segurança aos agentes financeiros envolvidos no processo de crédito imobiliário, especialmente investidores, procurando fomentar um mercado de crédito imobiliários baseado na lei da oferta e da procura. O SFI era uma antiga demanda do setor imobiliário que entendia que este era um requisito básico para expansão do setor, sob os argumentos de que o “fracasso” do SFH devia-se às falhas do sistema que contribuíam para o baixo ritmo de desenvolvimento habitacional, sendo necessária a reformulação do financiamento habitacional. Assim, após uma rápida tramitação na Câmara, em 1997 foi aprovado o novo sistema financeiro imobiliário que foi considerado pelos atores do setor produtivo como um avanço em relação ao SFH pelas características de livre mercado que continha (ROYER, 2014).

No final do governo FHC procurou-se também fomentar o mercado com a constituição do primeiro programa de moradia social que embutia subsídios diretos – Programa de Subsídio Habitacional de Interesse Social (PSH). O subsídio conectado ao financiamento era uma antiga demanda dos movimentos de moradia a fim de atender as famílias que eram incapazes de acessar os financiamentos habitacionais existentes até o momento. Por outro lado, os subsídios significavam a expansão do mercado habitacional para faixas de renda que não o acessavam, o que teria efeitos importantes com relação às potencialidades do mercado imobiliário nacional. Estas iniciativas, contudo, tiveram impactos mínimos em termos de produção (DIAS, 2014).