Os agentes da mudança ou as coalizões têm um papel fundamental na mudança institucional e nos mecanismos mobilizados para isso. Mahoney e Thelen (2010) estabelecem uma tipologia específica para estes agentes. Este modelo teórico nos permite relacionar formas de mudanças com os tipos de agentes de transformação da estrutura. Mahoney e Thelen (2010) estabelecem que insurgentes (insurrectionaries) buscam mudanças rápidas, mas aceitam substituição gradual; simbióticos (symbionts) procuram preservar o status quo, mas sua atuação parasita gera deslocamento; subversivos (subversives) buscam a substituição, mas trabalham no curto prazo usando a estratégia do tipo layering; e oportunistas (opportunists) esperam, mas quando agem, buscam a conversão.
No percurso histórico da política pública de habitação, é interessante notar que as mesmas coalizões mudam suas características em relação às tipologias propostas por Mahoney e Thelen (2010), de acordo com a posição que estão em relação aos governos. No período do BNH, movimentos de moradia e de reforma urbana podem ser caracterizados como insurgentes, enquanto a coalizão do setor produtivo da construção civil pode ser caracterizada como mutualística. Já na primeira gestão de Lula, identifica-se a coalizão do setor produtivo como agentes subversivos que buscam brechas nas instituições criadas para contentar a coalizão da reforma urbana, como no Conselho das Cidades, para promover mudanças institucionais e novas regras que atendam seus interesses.
Falleti (2010) exemplifica os subversivos por meio da mudança no sistema de saúde do Brasil. A mudança de um sistema fragmentado, mas centralizado para um regime universal (SUS) e descentralizado entre os entes federativos, não ocorreu de forma abrupta com a transição do país do governo autoritário para a democracia. Ela identifica, neste processo, desenvolvimentos ocorridos no nível local durante o período autoritário que lançou as bases para um tipo totalmente diferente de regime.
foram explorando as falhas cruciais e aberturas de ação no nível local, para colocar em prática um sistema mais descentralizado ao lado do sistema existente, e dentro dele, mas cuja lógica era completamente diferente da que prevalecia. Mais adiante mostra-se também que as agendas da política habitacional brasileira e seus ativistas se comportam desta mesma forma, infiltrando novas políticas e caminhos dentro do antigo sistema, sem que as antigas normas sejam extinguidas em um mecanismo de layering (MAHONEY; THELEN, 2010).
No entanto, apesar deste modelo teórico nos permitir relacionar formas de mudança institucional com os tipos de agentes de transformação da estrutura, para a nossa análise, além de estabelecer o tipo de mudança e como se comportam os agentes, é essencial considerar o processo de organização destes atores e a forma pela qual se agregam em grupos, formando coalizões, e como estas coalizões empreenderão as mudanças pretendidas. Todavia, o modelo de Mahoney e Thelen (2010) não prevê ferramentas para estas análises, por este motivo é importante mobilizarmos uma abordagem que se aprofunde especificamente nas questões acerca das coalizões.
1.3.1 Coalizões
O modelo de Advocacy Coalition Framework (ACF) (SABATIER; WEIBLE, 2007) descreve a origem e a dinâmica das coalizões de defesa interessadas em uma determinada política pública e pode ajudar nesta compreensão. De um modo geral, este modelo tenta mostrar como agrupamentos concorrentes de grupos e indivíduos (Advocacy Coalitions) competem por políticas “vencedoras” em um determinado subsistema, usando estratégias políticas para afetar favoravelmente decisões, bem como informações técnicas e científicas para mudar pontos de vista de outras coalizões (SABATIER, 1988).
O caso da política habitacional brasileira estudado encaixa-se perfeitamente na operacionalização desta teoria, já que ao longo da trajetória desta política, como é visto nas seções adiante, assiste-se a luta das diferentes coalizões - que orbitam em torno do tema da habitação - utilizando estratégias descritas por Sabatier (1998) e Sabatier e Weible (2007) para inserir suas pautas na agenda governamental.
O foco desta teoria reside nas crenças, ideias e valores dos atores envolvidos nas coalizões. São estes os elementos que guiam as decisões que irão influenciar a formação ou a mudança em uma política pública. O Advocacy Coalition Framework estabelece sua lógica
causal e suas hipóteses nas seguintes premissas: o papel central da informação técnica e científica nos processos políticos; os subsistemas políticos como unidades primárias de análise; a existência de diversos atores de todos os níveis de governo, consultores, cientistas e mídia; a perspectiva de que políticas e programas são melhor entendidos como traduções de crenças.
Sabatier define uma coalizão de defesa como:
Pessoas de uma variedade de posições (representantes eleitos e funcionários públicos, líderes de grupos de interesse, pesquisadores, intelectuais, etc.), que (i) compartilham determinado sistema de crenças: valores, ideias, objetivos políticos, formas de perceber os problemas políticos, pressupostos causais e (ii) demonstram um grau não trivial das ações coordenadas ao longo do tempo (SABATIER, 1998, p. 139, tradução nossa).
Cada coalizão detém um determinado conjunto de recursos e opta por estratégias específicas, influenciadas pelo sistema de crenças para atingir seus objetivos políticos. As coalizões competem dentro de um determinado subsistema para traduzir suas crenças similares em políticas públicas, traçando estratégias de inserção de problemas na agenda governamental como no caso da política habitacional.
O poder de dominação de uma coalizão e a sua habilidade em implementar suas vontades e interesses dependerá diretamente dos recursos que ela possui, incluindo os recursos financeiros, conhecimento técnico, número de apoiadores e membros das coalizões e autoridade legal. No caso da política habitacional, cada coalizão utilizará seus recursos disponíveis, enquanto os ativistas ligados à reforma urbana utilizam seus conhecimentos técnicos e científicos; os empresários do setor produtivo usam seu poder econômico e o discurso dos efeitos multiplicadores para a economia nacional da indústria da construção civil.
Estes recursos, no entanto, não são estáticos ao longo do tempo, e ao mudar a posse dos mesmos, ou mudar os agentes governamentais, modifica-se, necessariamente, o poder e a influência exercidos pelas coalizões, como o que aconteceu com a coalizão dos movimentos de moradia, que ganharam força com os governos petistas e passaram a utilizar sua extensa base como recurso que poderia garantir apoio político ao governo. Sabatier (1998) argumenta então que os diversos subsistemas operam dentro de um ambiente político mais amplo definido por parâmetros relativamente estáveis e eventos externos, restringidos por estruturas de oportunidade para coalizões de longo prazo, limitações de curto prazo, e
recursos dos atores do subsistema.
Na revisão de Sabatier e Weible (2007), o modelo Advocacy Coalition Framework recebeu mais dois tipos de variáveis como importantes estruturas de oportunidade de longo prazo. A primeira refere-se ao grau de consenso preciso para mudanças significativas na política, o que afeta a densidade e composição das coalizões e as estratégias da coalizão para alcançar acordos. Esta abordagem é retomada ao longo do texto em diferentes momentos, tanto para argumentar sobre a ampla coalizão que o Presidente Lula buscou como forma para garantir a “vitória” de sua política habitacional como na discussão sobre a coalizão da reforma urbana e o grau de consenso entre seus indivíduos e organizações, que como é descrito a seguir, mudará ao longo do tempo, enfraquecendo-a.
A segunda é o grau de abertura do sistema político3. A partir desta revisão (SABATIER; WEIBLE, 2007), o aprendizado orientado à política pública passou a ser entendido como a espinha dorsal da dinâmica interna de um subsistema, sendo ele diretamente influenciado pela produção de pesquisa aplicada e pelo papel do debate técnico sobre aspectos críticos de políticas públicas. Este modelo teórico salienta que a informação técnica altera, no tempo, a percepção e as crenças dos policy makers por meio do enlightenment function (função esclarecedora) proporcionado pelo gradual acúmulo de estudos e conhecimentos. Assim, o policy-oriented learning é entendido como a permanente alteração de pensamentos e de comportamentos resultantes da experiência prática apoiada pela evolução do conhecimento técnico/científico do problema, o que permite revisões nos objetivos da política pública.
Este aspecto, acrescentado pelos atores no entendimento das coalizões, é essencial para entender porque ao longo da trajetória da política habitacional as diferentes coalizões buscaram produzir documentos técnicos que balizavam “cientificamente” suas pautas. Tanto a coalizão do setor produtivo quanto a coalizão da reforma urbana, utilizam a produção de conhecimento realizada como argumentos para suas pautas frente à sociedade e aos governos. É interessante notar também que a pauta da habitação, em disputa no mundo todo, ao longo da história, tem motivado muita produção de conhecimento, tanto dentro da
3 O modelo original considerava apenas duas maneiras para mudança política em um subsistema
político. A primeira corresponde a eventos externos ao subsistema, o que se define como mudanças no policy core attributes do subsistema. Mudanças socioeconômicas, opinião pública, coalizões de governo e outros subsistemas. Estes impactos externos podem forçar a mudança quando alteram e aumentam recursos, afetando o poder de coalizões e mudando crenças. A segunda forma para mudança é o policy-oriented learning (aprendizado orientado para a política). Este pode ser definido como alterações relativamente duradouras de pensamento ou intenções comportamentais que resultam a partir de experiências ou/e de novas informações e que são orientadas com a definição ou revisão dos objetivos da política.
academia quanto de agências multilaterais como o BID e Banco Mundial, que buscam dar arcabouço para a disputa entre as diferentes coalizões pelas agendas governamentais (FIX, 2011; ROYER, 2014).
Neste sentido, é importante salientar que o conhecimento técnico produzido, às vezes consegue garantir espaço na agenda governamental, mesmo quando a agenda é proposta por uma coalizão adversária. Confirma-se este fenômeno ao observar que alguns argumentos técnicos propostos pela coalizão da reforma urbana puderam ser utilizados por membros do MCidades para empreender algumas alterações institucionais nos programas habitacionais propostos pelo núcleo estratégico do governo federal, que defendia uma agenda distinta da proposta por esta coalizão. Assim, o acúmulo técnico dos atores desta coalizão foi fundamental nos momentos em que houve janelas de oportunidade para a mudança na política (KINGDON, 2011).
Além da mudança política por meio de eventos externos e pelo aprendizado, Sabatier e Weible (2007) sugerem também uma terceira alternativa que corresponde aos eventos internos no subsistema político. Estes eventos tendem a tornar claras as falhas nas práticas internas.
Finalmente, uma quarta alternativa de mudança é possível a partir de acordos entre duas ou mais coalizões, como foi o caso da PEC da Moradia Digna (285), processo que culminou no Programa Minha Casa Minha Vida, como é verificado na última seção, onde empresários do setor produtivo e movimentos de moradia se uniram em uma coalizão em prol de recursos para o setor habitacional.
Neste caso, segundo os autores, observa-se o aprendizado entre coalizões, onde um ambiente institucional, o Conselho das Cidades no nosso caso, permite que as coalizões negociem, acordem e implementem o acordo. Sabatier e Weible (2007) identificam, ainda, nove condições que influenciam a tendência de mudança política a partir dessa quarta alternativa: (i) “condição sem saída” em que as partes estão sendo prejudicadas; (ii) liderança efetiva; (iii) normas para decisões consensuais; (iv) recursos financeiros de fontes diversas; (v) duração do processo; (vi) compromisso dos membros; (vii) foco em questões empíricas; (viii) ênfase na construção de confiança; e (ix) falta de alternativas.
Esta perspectiva teórica relaciona-se claramente com a análise aqui realizada sobre o acordo entre coalizões examinadas (movimentos de moradia e setor produtivo) em prol de uma nova agenda habitacional como é apresentado mais à frente, na seção 5.
Um importante agente dentro deste contexto são os policy brokers, ou agentes negociadores, que buscam influenciar os padrões formais de relação social dentro das organizações e entre elas. Eles podem trazer relativa estabilidade ao comportamento social e diminuir o conflito entre coalizões. Os níveis de conflito entre coalizões refletem o grau de incompatibilidade entre as crenças fundamentais das coalizões concorrentes.