O MNRU já nasce com a aposta na institucionalização de sua pauta por intermédio da inserção de novas regras no arcabouço jurídico do país. Como observaram, muitos grupos e
movimentos sociais surgiram durante a transição democrática, diante da longa história de controle do Estado, buscaram uma maior autonomia por meio da criação de esferas de iniciativa fora do Estado onde pudessem reclamar novos direitos (DAGNINO, 1998; ABERS; KECK, 2013). Ao mesmo tempo, estas novas organizações se envolveram, cada vez mais, em política partidária - especialmente através de novos partidos de esquerda, como o PT (Partido dos Trabalhadores), que defendia, naquele momento, uma democratização radical da vida política (KECK, 1995).
O Estado, por sua vez, passava por um momento de reestruturação e precisava do apoio dos movimentos sociais na condução desta nova etapa política do país. Esta confluência gerou a incorporação de várias demandas sociais na Constituição.
Ativistas de movimentos sociais fizeram lobby e reuniram grupos de natureza diversa para propor emendas populares à Constituição de 1988. Isso ocorreu em diferentes temas sociais, como na luta por um novo modelo de saúde defendido pelo movimento sanitarista, na luta pelo sistema nacional de assistência social, e na legislação ambiental. Estas mudanças desafiaram a presunção automática de que a matriz de relacionamento Estado- sociedade sempre está associada a relações clientelistas, corrupção, favoritismo e cooptação. Este novo momento sugeriu que os laços estreitos entre atores públicos e privados também poderiam gerar uma maior responsabilização do Estado para com a sociedade civil, com o aprofundamento da democracia (ABERS; KECK, 2013).
Houve, portanto, o encontro de demandas objetivas com condições favoráveis na conjuntura política que propiciou o surgimento desse Movimento de Reforma Urbana e o começo da institucionalização de sua pauta.
Na fase de debates realizados no Congresso Nacional, as várias entidades e movimentos organizados em torno do MNRU assumiram a tarefa de redigir a Emenda Popular da Reforma Urbana, que apesar de elaborada em pouco tempo devido ao calendário da Constituinte, contou com a assinatura de seis entidades nacionais e mais de 160 mil assinaturas de pessoas físicas. Essa proposição constitucional deu origem ao Capítulo da Política Urbana, artigos 182 e 183, uma das maiores conquistas da mobilização social daquele período. Embora não tenha sido aprovado o conjunto das propostas contidas na Emenda, é importante observar que até aquele momento a política urbana ainda não havia pautado nenhuma Constituição Federal em toda a história brasileira. Este fato dá relevância ao MNRU e à sua plataforma política, que assumiram uma missão pioneira em termos de material constitucional brasileira (SILVA, 2003).
A Assembleia Nacional Constituinte (1985 a 1988), a partir da sistematização do primeiro projeto (de 15 de julho de 1887), passou a admitir Emendas Populares. Das 122 Emendas Populares apresentadas, apenas 83 cumpriram os requisitos formais e foram aceitas, inclusive a Emenda nº 63 de 1987, a “Emenda Popular pela Reforma Urbana” (BASSUL, 2010). Em vinte e três artigos, a Emenda pretendia inserir na Constituição:
1. o direito universal a condições condignas de vida urbana e a gestão
democrática das cidades;
2. a possibilidade de o poder público desapropriar imóveis urbanos por interesse social, mediante pagamento em títulos da dívida pública, à exceção da casa própria, cuja indenização deveria ser plena e prévia, em dinheiro;
3. a captura de mais-valias imobiliárias decorrentes de investimentos públicos;
4. a iniciativa e o veto popular de leis;
5. a possibilidade, na ausência de lei federal disciplinadora, da aplicação direta de norma constitucional, mediante decisão judicial;
6. a responsabilização penal e civil da autoridade que descumprisse os preceitos constitucionais;
7. a prevalência dos “direitos urbanos” por meio de instrumentos tais como: imposto progressivo, imposto sobre a valorização imobiliária, direito de preferência, desapropriação, discriminação de terras públicas, tombamento, regime especial de proteção urbanística e ambiental, concessão de direito real de uso e parcelamento e edificação compulsórios;
8. a separação entre direito de propriedade e direito de construir; 9. o usucapião especial para fins de moradia, de terrenos públicos ou privados;
10. o direito à moradia com base em políticas públicas que
assegurassem: regularização fundiária e urbanização, programas
habitacionais para aquisição ou locação, fixação de limite máximo para o valor inicial dos aluguéis, assessoria técnica e aplicação de recursos orçamentários a fundo perdido, sob controle social;
11. a periodicidade mínima de doze meses e o controle estatal dos índices aplicados ao reajustamento de aluguéis;
12. o monopólio estatal para a prestação de serviços públicos, vedado o subsídio de serviços concedidos à iniciativa privada;
13. a criação de um fundo de transportes públicos para subsidiar a limitação das tarifas ao equivalente a 6% do salário-mínimo mensal;
uso e ocupação do solo”, além de sua aprovação pelo legislativo (BASSUL, 2010, p. 77-78, grifo nosso).
Uma breve revisão do conjunto de Emendas Populares apresentadas à Assembleia Nacional Constituinte (ANC), ao longo do mês de agosto de 1987, demonstra que os temas de habitação popular, do direito à moradia adequada e até mesmo da reforma urbana não ficaram restritos somente nessa proposta, mas também permearam alguns outros preceitos (BRASIL, 1988)22.
A questão da moradia apareceu vinculada à questão das crianças e adolescentes23; na Emenda nº 09 que além de prioridade do trabalho sobre o capital, procurou vincular a moradia como responsabilidade das empresas, em suas imediações ou sob a forma de auxílio, a responsabilidade Federal de um Plano Nacional de Habitação e também a regularização das ocupações com mais de 2 anos24; e na Emenda nº 50, no qual o Direito à Saúde aparece vinculado aos direitos de acesso à terra, meios de produção, moradia e saneamento básico25.
Merece destaque, ainda, a Emenda nº 115, encabeçada pela Confederação Nacional de Associações de Moradores (CONAM), que apesar de já compor o MNRU apresentou uma proposta própria vinculada à política habitacional. A proposta chega a ter um caráter “revolucionário”, com a afirmação do Direito à Moradia sobre o direito à propriedade – uma política habitacional promovida pelo Estado com priorização dos trabalhadores de baixa renda, vinculação orçamentária e até mesmo diretrizes para as unidades habitacionais, desapropriação de “terras ociosas” para habitação social e regularização das ocupações (BRASIL, 1988, p. 103):
Inclui, onde couber, no Capítulo I (Dos Direitos Individuais), do Título II (Dos Direitos e Liberdades Fundamentais) os seguintes dispositivos:
Art. – O Direito à Moradia precede e predomina sobre o direito à propriedade.
Art. – O acesso à moradia digna e adequada é garantido a todos pelo Poder Público e, majoritariamente, aos trabalhadores assalariados de baixo
22 BRASIL. Emendas populares. Assembleia Nacional Constituinte, Brasília, DF, v. 258, jan. 1988.
Disponível em: <http://www.camara.gov.br/internet/constituicao20anos/DocumentosAvulsos/vol-
258.pdf>. Acesso em: 23 set. 2014.
23 Emenda 01 para o Capítulo VII (BRASIL, 1988, p. 07) e Emenda 96 (ANC, 1988, p. 90).
24
BRASIL, 1988, p. 12.
rendimento.
§ 1º - A dimensão da unidade habitacional deverá corresponder às necessidades básicas da família, garantindo-se um mínimo de 10 m² de área construída útil por pessoa.
§ 2º - Entende-se como moradia digna e adequada não apenas a casa, mas também o acesso aos serviços públicos essenciais, como saneamento básico, educação, saúde, transporte coletivo e lazer.
Art. – A União destinará, anualmente, no mínimo, 15% de sua receita tributária para a implementação de programas de habitação popular. Os Estados, Distrito Federal e Municípios destinarão no mínimo 25% para esse fim.
Art. – O Poder Público deverá construir unidades habitacionais populares para serem alugadas, com o objetivo de regular o mercado imobiliário de locação.
Art. – O Poder Público deverá desapropriar terras urbanas ociosas destinando-as à construção de moradia popular, a serem pagas com título de dívida pública, com prazos coincidentes com o retorno das prestações, nunca inferiores a quinze anos.
Parágrafo único – Do valor pago pela desapropriação será descontado o valor do investimento público em infraestrutura.
Art. – Todo aquele que ocupa propriedade urbana, unidade habitacional ou terreno alheio, tem o direito de nele permanecer até seu pleno e integral atendimento, através de programas governamentais de construção de moradia popular.
Parágrafo único – Serão legalizadas as posses urbanas com mais de dois anos, desde que o usuário não disponha de outra propriedade.
A proposição é elucidativa sobre a forma como o tema da habitação foi ressignificado pelos movimentos de moradia ao longo da década de 1980, passando a ter um sentido mais amplo, de direito social fundamental, incluído no bojo dos problemas sociais e urbanos, frutos da desigualdade e da pobreza de uma grande parcela dos trabalhadores. Também chama a atenção o caráter propositivo/instrumental e até mesmo o elevado grau de ousadia de alguns pontos, como a vinculação de 15 a 25% do orçamento público para habitação, a dimensão mínima de 10 m² de área construída per capita para as unidades habitacionais, a construção de unidades para aluguel (com o objetivo de intervir/controlar o preço do mercado de aluguéis) e o direito de permanência em áreas ocupadas até que ocorra o atendimento habitacional.
O agravamento dos problemas sociais e da questão urbana, assim como a negligência do Estado sobre os processos especulativos e a ausência de políticas habitacionais, justificam da Emenda:
A ausência de um programa habitacional do Governo voltado para satisfazer as necessidades – sempre crescente (sic) – de moradia para as populações de baixo poder aquisitivo; os abusivos aumentos dos aluguéis; o baixo salário da maioria dos trabalhadores; a especulação imobiliária desenfreada. São fatores que, aliados a um conceito superado e injusto de propriedade, tem levado o povo pobre da periferia das grandes e médias cidades a ocupar áreas de terras abandonadas e conjuntos habitacionais vazios, como única alternativa possível para garantir aos trabalhadores e suas famílias um teto para morar.
Nem todos os cidadãos necessitam de propriedade, mas todos precisam de um teto onde possam morar. Logo, o direito à moradia precede e predomina sobre o direito à propriedade.
Atualmente existe um déficit estimado de 10 milhões de habitações (BRASIL, 1988, p. 103).
É importante notar que, apesar de os movimentos de moradia fazerem parte da coalizão do MNRU, a pauta específica da moradia caminhava paralelamente à pauta mais geral da reforma urbana que versava sobre um sistema de desenvolvimento urbano mais geral. Sendo inclusive, elucidadas em emendas distintas, uma para o desenvolvimento urbano, apresentada pelo MNRU, e outra específica para a política habitacional, apresentada pela CONAM. Este fato revelada as tensões, contradições e divergências internas já existentes no recém fundado MNRU. Apesar de conseguir dar voz a uma agenda comum dos atores que o compunha, o MNRU não tinha a coesão necessária para garantir que todas as pautas e agendas de seus componentes fossem expressas em uma única proposta de emenda popular, sendo apresentadas diferentes propostas pelos diferentes grupos, apesar de apenas uma delas (a Emenda nº 63 de 1987) ser reconhecida como a “Emenda Popular pela Reforma Urbana”.
Embora boa parte dos princípios sociais presentes na Emenda da Reforma Urbana apontada tenha sido incluída na versão final do texto constitucional, os pontos e propostas mais avançados acabaram não prevalecendo, como o controle de aluguel e a concessão de uso especial para fins de moradia, que embora presente na Constituição, acabou sendo regulamentada somente como Medida Provisória em 2001.
Travou-se um debate público, entre críticas e defesas das propostas, como, por exemplo, o debate midiático entre o Dep. Constituinte Luiz Roberto Ponte (PMDB-RS), também presidente da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) a e Prof.ª Dr.ª Ermínia Maricato (FAU/USP) em torno da questão da terra urbana (BASSUL, 2010). Ele afirmava que o preço da moradia final representava uma margem ínfima dos custos de produção das habitações populares, e ela replicou lembrando que o preço relativamente baixo se dava por causa da construção dos conjuntos habitacionais na extrema periferia urbana, e que a
retenção especulativa da terra muito contribuía para isso. A atmosfera conflituosa resultou na aprovação do conteúdo em dois artigos na Constituição, em um Capítulo específico sobre Política Urbana:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião (BRASIL, 1988).
Percebe-se que, embora os artigos tenham incorporado boa parte dos princípios (função social da propriedade e bem estar) e instrumentos almejados pela Emenda (Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios - PEUC, IPTU progressivo, desapropriação), os
mesmos foram incorporados de forma bem vaga (generalizante) e sua regulamentação foi remetida à esfera municipal, sob a figura obrigatória do Plano Diretor que virou instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
As propostas de caráter mais intervencionista também não foram incorporadas (como controle de aluguel, fundo e limitação das tarifas de transporte e a vedação de subsídios à prestação de serviços pela iniciativa privada). Os imóveis públicos também não poderiam ser usucapidos, como a Emenda propunha.
Para além do Artigo 183, a moradia é apontada em outros pontos da Constituição. Aparece como direito básico dos cidadãos (Artigos 5 e 6); como competência dos entes da federação (Art. 21, 22 e 23); no exíguo Capítulo II do Título VII, de Política Urbana e no Capítulo sobre política agrícola e fundiária (Art. 187 e 191). O art. 243 também trata do tema ao declarar que as propriedades rurais ou urbanas utilizadas para cultura ilícita e/ou trabalho escravo serão expropriadas sem direito a qualquer indenização ao proprietário e destinadas a reforma agrária e habitação de interesse social. E nos atos finais e transitórios, o Art. 47 protege a moradia no caso do devedor não ter outras posses e meios de subsistência, e o Art. 79, que trata do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, declara que os recursos provenientes destes fundos e ações também são aplicáveis à habitação.
Em outras palavras, a habitação (e questões correlatas) aparece ao longo do texto constitucional, de forma fragmentada e sem a profundidade e a diversidade de instrumentos, regras e diretrizes que foram traçadas pelas Emendas Populares. O Capítulo de política urbana acabou ficando sintético, remetendo sua complementação a outra Lei Federal, às Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais, e, principalmente, aos Planos Diretores municipais. Assim sendo, apesar de os dois artigos inseridos na Constituição representarem uma vitória do MNRU, pode-se afirmar que foi uma vitória parcial. A construção do novo aparato jurídico-urbanístico foi prolongada por anos, como é visto a seguir, e no caso dos planos diretores ainda não completou efetivamente seu ciclo.
Vários desses princípios e instrumentos promulgados na Constituição de 1988 somente teriam regulamentação federal com a aprovação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 2001), cuja tramitação consumiu treze anos entre Congresso e Senado, com forte atuação da articulação da Reforma Urbana, agora sob a figura do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU).
Com a aprovação da Constituição em 1988 a mobilização da Reforma Urbana foi mantida com o objetivo de regulamentar os artigos 182 e 183, retomando o conteúdo que não havia
sido incluído (GUSSO, 2013). O MNRU, prevendo a articulação que seria necessária para conseguir tal regulamentação, se reestruturou, no final de 1988, como Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU - no I Encontro Nacional do Fórum de Reforma Urbana), passando a ter um caráter de articulador de uma ampla rede de atores, de maneira menos centralizada, embora com uma coordenação nacional e estratégias claras de atuação (SERAFIM, 2013; GUSSO, 2013; SILVA, 2003).
O projeto da Lei do Estatuto da Cidade, que regulamentaria os artigos 182 e 183 da Constituição, foi apresentado no Senado em 28 de junho de 1989, como PLS 181 de 1989, e com parecer favorável do relator (Dirceu Carneiro, PSDB-SC) foi aprovado exatamente um ano depois e enviado à Câmara. Na Câmara foi denominado de PL 5.788/1990, e, ao longo dos 10 anos que ficou em tramitação na casa, virou uma “locomotiva” à qual foram anexados 17 “vagões” (proposições, de menor ou maior abrangência, sobre o mesmo tema) e 114 emendas, a maioria delas de caráter conservador (BASSUL, 2005).
O projeto original continha 72 artigos, 3 títulos e 10 capítulos, com diversas conceituações iniciais (por exemplo: política urbana, direito à cidade, direito urbanístico), objetivos, diretrizes gerais e políticas setoriais. Algumas propostas mais incisivas foram excluídas, como por exemplo a proposição de limitação dos reajustes de aluguel, a de criação de um fundo Estadual/Municipal de transportes, a Concessão Especial de Uso para Fins de Moradia (CUEM).
A reação conservadora ao projeto foi intensa. A Sociedade Brasileira de Defesa da Tradição, Família e Propriedade (TFP) prontamente chamou o projeto de “Reforma Urbana socialista e confiscatória” (BASSUL, 2005, p. 114). Para o Sindicato de Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis Residenciais e Comerciais (SECOVI- SP) o instrumento do usucapião coletivo era “um incentivo à invasão” (BASSUL, 2005, p. 115). No relatório final do 56º Encontro Nacional da Indústria da Construção Civil (Fortaleza, 1992), a Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) declarou que “o projeto mascara atos de autoritarismo estatal, entre outros, quando interfere na aquisição de imóvel urbano, objeto de compra e venda entre particulares” (BASSUL, 2005).
Neste cenário, a tramitação do PL começou em 1991, quando foi distribuído para a Comissão de Viação e Transportes, Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), em 1993, e passou para a Comissão de Economia, Indústria e Comércio (CEIC), onde o relatório e a votação foram procrastinados até 1996/97, sendo necessária a formação de um Grupo de Trabalho de especialistas, entidades e parlamentares para análise do texto, propostas e
negociações. Bassul (2005, p.83) afirma que a “verdadeira muralha de reações” só começou a ruir em 1996, quando o Dep. Luis Roberto Ponte (PMDB-RS) finalmente apresentou seu parecer. Tal parecer despiu o PL de sua abordagem conceitual, deixando-o mais pragmático e instrumental; embora tenha mantido todos os instrumentos originais, acrescentou outros, como a Outorga Onerosa do Direito de Construir, a Transferência do Direito de Construir e as Operações Urbanas Consorciadas (atendendo a reivindicações do setor imobiliário e da construção). Quando ocorreu a votação do mesmo na CEIC (29 de outubro de 1997), a aprovação foi unânime. Assim, o projeto seguiu para a Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias (CDCMAM) – onde foi incluído o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV). Ao final de 1998 retornou à CDUI (comissão de mérito), quando ocorreram várias consultas, audiências e seminários até a votação em 01º de dezembro de 1999, encerrando com a realização da I Conferência das Cidades. Durante todo o ano de 2000 o PL ficou na Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJR), mas novamente o parecer foi aprovado por unanimidade (29 de novembro de 2000).
Contudo, o “consenso” sobre o Estatuto não era tão forte quanto parecia. Um grupo de parlamentares ligados ao setor construtivo/imobiliário, liderados por Márcio Fortes (PSDB- RJ) e Paulo Octávio (PFL-DF) – grandes empresários do setor – apresentaram o Recurso nº 113 (12 de dezembro de 2000) requisitando que o PL fosse votado em Plenário26. Novamente as entidades do FNRU e os partidos de oposição (e até mesmo alguns ligados ao governo, como Ronaldo César Coelho, PSDB-RJ) se articulam para derrubar tal Recurso, o que ocorreu em 20 de fevereiro de 2001. De volta ao Senado, o PL foi submetido ao parecer da Comissão de Assuntos Sociais (CAS), cuja atuação do Relator, Mauro Miranda (PMDB-GO) foi fundamental na obtenção de consenso para a aprovação integral do texto em 18 de junho de 2001.
A sanção presidencial foi marcada como um período de tensão. O mesmo ocorreu quando “caiu” a Concessão Especial para Fins de Moradia (CUEM) do Estatuto, assim como o Art. 52, inciso I, como improbidade administrativa à conduta do Prefeito que impedisse ou não garantisse a participação social na elaboração do Plano Diretor (BASSUL, 2005). O Estatuto