Esta experiência dos municípios do “modo petista de governar” na década de 1980, principalmente a experiência de São Paulo com Luiza Erundina, foi fundamental para o avanço institucional da política habitacional brasileira. Os movimentos de moradia, constituídos na década de 1980, protagonizaram a proposição da primeira Lei de Iniciativa Popular – Projeto de Lei nº 2.710/1992 (aprovado apenas em 2005). Tal lei visava criar o Fundo Nacional de Moradia Popular (FNMP) e um Conselho Nacional de Moradia Popular (CNMP). A proposta apresentou uma trajetória parecida com a do Estatuto da Cidade, vagando por mais de uma década entre as Comissões internas do Congresso até ser aprovada em 2005, instituindo o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) – Lei nº 11.124/2005.
O FNMP foi resultado de uma ampla campanha entre os vários movimentos de moradia, que recolheu mais de 800 mil assinaturas em todo o país, entregues ao Congresso Nacional na IV Caravana dos Movimentos à Brasília, realizada em 19 de novembro de 199133.
A proposta de Sistema Nacional de Habitação é tardia em relação a outros sistemas de
33 A Constituição Brasileira, de 5 de outubro de 1988, determina em seu artigo 61, parágrafo 2º, que a
iniciativa popular (AZEVEDO; ANDRADE, 1982) poderia ser exercida por meio de uma apresentação à Câmara dos Deputados, de um projeto de lei subscrito por no mínimo 1% do eleitorado nacional, distribuído por cinco Estados, com não menos do que 0,3% dos eleitores de cada um deles.
políticas públicas incluídas na Constituição de 1988, como os sistemas de saúde e educação (FRANZESE, 2010; ARRETCHE, 2000). A proposta de emenda popular de um fundo nacional de habitação, ainda não como um sistema, somente surge após 3 anos de instituição da Constituição, sendo possibilitada pela aprovação dos instrumentos jurídicos (referendo, plebiscito e iniciativa popular), que pretendem assegurar a participação do povo nas decisões políticas.
É a partir da aprovação desse mecanismo jurídico-institucional que nasce a luta por uma legislação de habitação nacional que atendesse as demandas populares e fosse apresentada diretamente pelos movimentos sociais. Os cidadãos estariam exercitando, desse modo, seu direito constitucional (BENEVIDES, 1991).
Pelas entrevistas e pesquisas bibliográficas realizadas, pode-se constatar que na época da Constituição ainda não se tinha uma proposta aprofundada para um modelo de sistema nacional de habitação, de modo que era inviável propô-lo à constituinte. As propostas que foram feitas, como já analisado, diziam respeito a diretrizes gerais, instrumentos normativos e de operacionalização da promoção habitacional, mas ainda não eram organizados em um sistema de política pública. Além disso, e em especial, a articulação mais densa existente naquele momento lutava por uma emenda constitucional que reunisse todos os preceitos da Reforma Urbana, e que incluísse entre eles uma moradia digna, como foi apresentado.
Na visão da rede de articulação em prol da reforma urbana, não cabia àquele momento a iniciativa de um sistema setorial único para uma política urbana, a habitação no caso, antes que fossem garantidas as pautas básicas para a defesa de construção justa e democrática das cidades. Neste contexto, defendia-se a existência de um sistema de desenvolvimento urbano único que integrasse e articulasse todas as políticas territoriais, incluindo a habitação.
A ideia inicial foi lançada pelo Pe. Ticão, liderança da Igreja voltada ao movimento de moradia de São Paulo. Foi inspirado pela experiência observada do SUS (Sistema Único de Saúde) na zona leste de São Paulo na Caravana de 1989, e preocupado em manter viva a mobilização em torno da questão da moradia. Esta é uma característica de liderança da Igreja reconhecida por todos os movimentos sociais de base: lançar propostas de lutas que mantenham acesa a mobilização popular. No caso, Pe. Ticão já tinha em mente que a campanha de coleta de um milhão de assinaturas seria um excelente instrumento de mobilização. Todavia, nesse momento não se tinha ainda o conteúdo da proposta, apenas uma palavra de ordem (PAZ, 1996).
A proposta de criação do Fundo Nacional de Moradia Popular, enquanto política pública de interesse social, foi a principal experiência gestada pelos movimentos de moradia como uma alternativa à política oficial. Ela decorre de um caminho que os movimentos sociais em geral, e os populares de moradia em particular, tomaram a partir de 1988, de envolvimento intenso nos processos de proposição de alternativas de políticas públicas e de legislações que contemplassem os interesses populares.
Os debates realizados no decorrer do Congresso Constituinte de 1988, marcaram fortemente esta mudança de curso dos movimentos, ampliando seu caráter reivindicativo pelo atendimento das necessidades imediatas para a proposição de políticas públicas e de seu reconhecimento institucional enquanto sujeito político que intervém e negocia com outras forças sociais (PAZ, 1996). Uma entrevista realizada no período por Paz (1996) com uma liderança da União de Movimentos de Moradia (UMM-SP) mostra claramente o novo posicionamento do movimento: “(...) não queremos apenas construir casa, mas queremos construir uma legislação no país para atender a população de uma maneira geral...” (Pe. Ticão, fevereiro de 1996 em entrevista para PAZ, 1996, p. 100).
Para Paz (1996):
As experiências bem-sucedidas dos mutirões com autogestão em São Paulo, a aprovação do mecanismo constitucional de Iniciativa Popular e o exemplo da legislação nacional de saúde foram os ingredientes básicos para fomentar a ideia do Fundo Nacional de Moradia Popular (PAZ, 1996, p. 112).
Neste sentido, a experiência petista na administração municipal de São Paulo, foi fundamental para gestar a proposta de uma nova política federal para a habitação. O Projeto de Iniciativa Popular era baseado nas experiências ocorridas em São Paulo com os processos de mutirão na gestão de Luiza Erundina, e apontava para a necessidade da ampliação desta política para o âmbito nacional, de maneira que se construísse uma definição e implantação de uma política nacional para o setor com a utilização de recursos da União (PAZ, 1996).
(...) O mutirão aqui de São Paulo serviu como parâmetro para o Fundo. Esse é um ponto fundamental. Vinha vindo desde a história do Uruguai, Cachoeirinha, Vila Remo, o mutirão do Mário Covas. Foram experiências que sem elas não teria havido este grande movimento. A União compra a idéia do mutirão e passa a lutar por isso junto a administração petista. Surgiram novas lideranças que estão espalhadas por aí... (Márcia A. A. Pereira em entrevista para PAZ, 1996, p. 101).
No ano de 1990, a ideia de um Sistema Nacional de Habitação, que na época ainda era denominado de Fundo Nacional de Moraria Popular (FNMP) foi discutida pelos técnicos e assessorias da UMM-SP, que estudaram alternativas e possibilidades. Neste primeiro momento, a proposta ficou gestada no âmbito técnico, com pouca participação das lideranças dos movimentos de moradia, mas nas plenárias mensais e reuniões da coordenação já se iniciavam os primeiros debates.
Em março de 1991 foi realizado o 1º Encontro para discutir a criação do FNMP, na Câmara Municipal de São Paulo. Participaram do encontro: a CONAM, a Federação de Moradores do Rio Janeiro - FAMERJ, a ANSUR, a Coordenação Nacional dos Movimentos de Moradia, Pró-Central de Movimentos Populares, UMM-SP, FASE SP, CIDADE, o Sindicato dos Arquitetos do Estado do Rio de Janeiro, os escritórios de assessoria técnica, vereadores, deputados estaduais e federais, assessores parlamentares, a Secretaria de Habitação do Município, e ainda movimentos locais. Este primeiro encontro teve como principais encaminhamentos, a disseminação da proposta para os vários movimentos de moradia existentes a fim de colher propostas para a elaboração do Projeto de Lei de Iniciativa Popular. “... A discussão passou por todos os níveis nos mutirões, tinha dias, eu me lembro, que a gente suspendia obras, para discutir o projeto do Fundo, a gente fez questionários, fez roteiros, para discutir em cada grupo de base...” (Evaniza Lopes Rodrigues em entrevista para PAZ, 1996, p. 117).
O segundo encontro foi composto por um número maior de entidades e movimentos de moradia, e foi palco de discussões intensas que se referiam à contraposição entre a Reforma Urbana e o FNMP. É a partir deste momento que as diferenças de propostas e de concepção de movimento social começam a surgir com críticas pesadas de ambos os lados.
As lideranças e técnicos que participaram mais diretamente da recente luta na Constituinte pela Emenda Popular de Reforma Urbana, avaliavam que o projeto do FNMP era limitado, pois não contemplava todos os aspectos da Reforma Urbana. Já a UMM-SP, suas assessorias, e o movimento de moradia da cidade de Ipatinga em MG, afirmavam que o FNMP era o caminho para enfrentar os problemas de habitação popular (PAZ, 1996).
Por um lado defendia-se:
(...) eles [MNLM e a CMP], vieram com uma proposta que era mais parecida com a Reforma Urbana. (...) só que a União já tinha uma proposta
discutida... Não era uma proposta de Reforma Urbana como eles queriam, que dava conta de todos os aspectos, mas era uma proposta no plano habitacional... (Márcia A. A. Pereira em entrevista para PAZ, 1996, p. 120).
E por outro lado, argumentava-se:
(...) o Fundo de Moradia não é efetivamente a proposta melhor para a questão da Reforma Urbana, porém, é um potencializador da mobilização. Foi basicamente isso... (Adail R. Carvalho em entrevista para PAZ, 1996, p. 120).
Este momento histórico é bastante importante, pois marca o início de uma tensão interna à rede de defesa da Reforma Urbana que se estende até os dias atuais.
Em diferentes momentos, como é visto adiante, a pauta da habitação se descola da pauta de reforma urbana pela crença de algumas lideranças dos movimentos de moradia de que a pauta da reforma urbana se dará mais a longo prazo e, que neste meio tempo, é possível solucionar algumas questões a curto prazo para a produção de moradia. Contudo, para os defensores da reforma urbana estas pautas são indissolúveis e devem ser pensadas estratégias integradas e concomitantes, como já se comentou.
Apesar das divergências, a proposta foi elaborada contendo duas importantes proposições inovadoras para a política habitacional nacional. A primeira dizia respeito à formação de um conselho deliberativo responsável pelo gerenciamento do Fundo. No desenho apresentado, a composição do Conselho favorecia os movimentos de moradia, que ficaram com 10 das 18 vagas, e excluía os setores importantes da área de habitação como as prefeituras, governos estaduais, COHABs, empresários da construção civil, etc. A segunda proposição inovadora dizia respeito à promoção da habitação, na qual foram incluídas as organizações comunitárias e sindicais como possíveis agentes promotores da habitação, o que nunca havia sido proposto para as políticas habitacionais brasileiras, que excluíam os beneficiários da promoção.
A ideia central da proposta foi a de estabelecer um leque de programas que rompessem com os clássicos conjuntos habitacionais populares padronizados, construídos pelo BNH, em períodos passados, e que contemplassem as diferenças regionais e culturais financiadas a partir de um misto de recursos, nos quais deveriam ser incorporados recursos a fundo perdido (oriundos de dotações orçamentárias, doações, etc.), e recursos onerosos (como o FGTS), de maneira que se garantisse o subsídio com critérios e de forma cautelosa. A proposta indicava que a promoção da política devia se dar de maneira descentralizada,
desde os recursos até a gestão, articulando as esferas municipais, estaduais e federal, mas ainda não falava em Sistema Nacional de Habitação, apenas de um Fundo Nacional.
O Projeto de Iniciativa Popular que propunha a criação do Fundo Nacional de Moradia Popular foi entregue ao Congresso Nacional em 1991, durante a 4ª Caravana dos Movimentos de Moradia. Os movimentos de moradia que divergiam da UMM-SP afirmavam que era preciso dar mais tempo para as discussões. No entanto, a UMM-SP vivia um clima favorável de mobilização, embalada no ritmo de mutirões e da administração petista, e suas principais lideranças tinham a clareza de que o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular seria um fato político nacional de grande repercussão.
Ao apresentar o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular, o conjunto dos movimentos de moradia mostrou à sociedade brasileira sua capacidade propositiva e de mobilização, e fez emergir o tema da habitação popular como uma questão nacional que atinge a grande maioria dos moradores das cidades (PAZ, 1996).
A apresentação de um Projeto de Iniciativa Popular desse teor credenciou os movimentos de moradia como sujeitos ativos no debate sobre a política habitacional no país. Os movimentos de moradia passam a estabelecer uma interlocução com outros sujeitos políticos. Rompem os limites do movimento social, da comunidade local, do bairro, para debater suas ideias e propostas com setores sociais de interesses diversos e até mesmo antagônicos (PAZ, 1996, p. 137).
Contudo, ao ser analisado no legislativo, verificou-se que o projeto popular continuava tendo uma série de entraves constitucional, como por exemplo a constituição de um Fundo que somente poderia ser autorizado pelo executivo e não pelo legislativo, e a criação do Conselho que também somente poderia ser proposto pelo executivo. Depois de uma série de discussões, apresentou-se, em 1993, uma nova proposta apelidada de “Frankenstein”, por conter todos os pontos consensuais e também as divergências, ou os pontos que não foram passíveis de acordo (PAZ, 1996).
Foi neste documento que o Projeto do FNMP evoluiu para uma proposta de reformulação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, mesmo que ainda com limites, na medida em que não trata do sistema financeiro habitacional em sua globalidade, mas somente dos aspectos referentes aos programas de interesse social. A proposta foi considerada um avanço pelos diversos setores sociais.
Henrique Cardoso - FHC (PSDB). Já em março do mesmo ano, a UMM-SP participa de uma caravana à Brasília, promovida pela Central de Movimentos Populares, a fim de pressionar o novo presidente para aprovar o Fundo, mas em audiência com o então Ministro do Planejamento, José Serra, fica claro que o executivo seria contra qualquer criação de novos fundos que vinculassem verbas orçamentarias do governo federal. A partir deste momento inicia-se uma nova conjuntura com outras prioridades, como a reforma tributária e a reforma da previdência social e desfavorável à tramitação e aprovação do Projeto de Iniciativa Popular (PAZ, 1996).