As abordagens clássicas têm diferentes visões sobre o Estado e sua atuação na produção de políticas públicas. Uma visão simplificada do pluralismo pode determinar que o Estado reflete apenas as pressões dos grupos de interesse; assim como uma visão simplificada do elitismo que defende que Estado opta sempre por políticas definidas exclusivamente por
aqueles que estão no poder. Já as concepções estruturalistas e funcionalistas diriam que o Estado serve apenas aos interesses de determinadas classes sociais (SOUZA, 2006).
No entanto, as terias neoinstitucionalistas pressupõem uma “autonomia relativa do Estado”. Esta autonomia permitiria ao Estado um espaço próprio de atuação, que embora seja permeável a influências externas e internas, gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas, sendo que o desenvolvimento dessas “capacidades” depende, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país (EVANS; RUESCHMEYER; SCOKPOL, 1985).
Estes teóricos admitem a existência de outros segmentos além do governo, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo e que se envolvem na formulação de políticas públicas. Entretanto, advogam que a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e de governar, por conta da atuação destes grupos de interesses, não está empiricamente comprovada. Assim, segundo esta visão, apesar da existência de limitações e constrangimentos à autonomia do Estado, isto não inibe a capacidade das instituições governamentais de governar a sociedade tomando decisões acerca das políticas públicas, mesmo que neste contexto governar e formular políticas públicas seja mais complexo (PETERS, 2011). O cálculo estratégico dos decisores ocorreria dentro de uma concepção mais ampla das regras, papéis, identidades e ideias.
Para o neoinstitucionalismo histórico e o estruturalista, as instituições moldam as definições dos decisores e a ação racional daqueles que decidem não se restringe apenas ao atendimento dos seus autointeresses. A ação racional também depende das percepções subjetivas sobre alternativas, suas consequências e avaliações de seus possíveis resultados (SOUZA, 2006). Estas abordagens se contrapõem a ideia de que o processo decisório sobre políticas públicas resulta apenas de barganhas negociadas entre indivíduos ou grupos de interesses que perseguem seu autointeresse, afirmando que os interesses são mobilizados não apenas pelo autointeresse, mas também por processos institucionais de socialização, por novas ideias e por processos gerados pela história de cada país. Neste contexto, os decisores agiriam e se organizariam de acordo com regras e práticas socialmente construídas, conhecidas antecipadamente e aceitas (MARCH; OLSEN, 1995).
Para o neoinstitucionalismo, a existência de instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores. Esta teoria traz a perspectiva
de que não somente os indivíduos ou grupos de interesses têm força relevante para influenciarem as políticas públicas, mas também as regras formais e informais que regem as instituições as tem. Nesta abordagem, a luta pelo poder e por recursos entre grupos de interesses encontra-se no cerne da formulação de políticas públicas e é mediada por instituições políticas e econômicas que levam às políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros.
Skocpol (1985) propõe um roteiro de análise para o estudo das políticas sociais que contempla quatro dimensões e que resumem bem os pressupostos do neoinstitucionalismo sobre os processos decisórios nas instituições. Em primeiro lugar, a autora ressalta a autonomia que os funcionários estatais têm em relação aos outros interesses sociais. Segundo ela, os funcionários trabalham no sentido de implementar políticas que atendam às suas ideias, às necessidades de suas carreiras e organizações; isto não quer dizer que possam ignorar os outros interesses sociais, sendo que não raro buscam compatibilizar seus autointeresses com os interesses sociais. A capacidade que têm de buscar os seus objetivos depende das características das organizações políticas dentro das quais atuam.
Em segundo lugar, a autora relaciona instituições políticas e identidades sociais, constatando que estruturas e processos políticos influenciam identidades, metas e capacidades políticas de grupos politicamente ativos. Assim, propõe explorar como os fatores políticos e sociais combinam-se para afetar as identidades sociais e capacidades dos grupos envolvidos no jogo político.
Em terceiro lugar, aponta que as características das instituições governamentais, dos sistemas partidários e das regras eleitorais, afetam o grau de sucesso político que qualquer grupo ou movimento pode alcançar, na medida em que possibilitam, ou vetam, o acesso dos grupos às decisões públicas. Essa capacidade de atingir metas políticas não dependeria, portanto, apenas da autoconsciência e recursos de mobilização dos grupos, mas também das oportunidades relativas que as instituições políticas oferecem a certos grupos e negam a outros. Finalmente, Skocpol (1985) afirma que políticas adotadas anteriormente reestruturam o processo político posterior; como a política cria políticas, estas também reelaboram a política.
Este efeito de feedback das políticas tem duas dimensões: por um lado, as novas políticas transformam a capacidade do Estado, mudando portanto as possibilidades administrativas para iniciativas futuras, e, por outro, afetam a identidade social, metas e capacidades dos grupos para o jogo político subsequente. Assim, uma política tem sucesso quando estimula
grupos e alianças que defendam sua continuação e expansão. O feedback positivo influencia a adoção futura de políticas análogas, e o negativo tende a barrar a reprodução de políticas similares. A ideologia da casa própria, que se constituiu como o cerne da política habitacional na década de 1960 durante os governos militares, por exemplo, traz o legado do feedback positivo com tanta força que se conserva como um modelo pródigo de política pública a ser reproduzido até os dias atuais, mesmo em governos com acentos democráticos e de esquerda, contrários aos governos que iniciaram esta política.
Neste ponto conecta-se a ideia de “path dependency”, uma das principais perspectivas de análise do neoinstitucionalismo histórico, que enfatiza o impacto da existência de legados políticos sobre escolhas subsequentes (HALL; TAYLOR, 1996). Kato (1996, p.1) define path dependency como um processo onde “eventos passados influenciam a situação presente” e, neste contexto, fica evidente que a “história conta”. Levi (1997) aprofunda esta ideia, afirmando que path dependency não significa simplesmente que a história conta, mas denota que um país, ao iniciar uma trilha, tem os custos ampliados para revertê-la. Para Levi (1997), existirão outros pontos de escolha, mas as barreiras de certos arranjos institucionais obstruirão uma reversão fácil da escolha inicial.
Segundo Pierson (2000), o conceito de path dependency tem origem na economia a partir do conceito de “increasing returns” (retornos crescentes). Para alguns teóricos da economia os retornos crescentes são a própria path dependency, e para outros são apenas uma forma de path dependency. Para Pierson (2000), o conceito de retornos crescentes é a probabilidade de um passo à frente no mesmo caminho ou trajetória estabelecida ser potencializado cada vez que se move para dentro do caminho. Para este autor, este fenômeno ocorreria porque os benefícios relativos da atividade corrente comparada com outras opções possíveis aumenta com o tempo. Para optar por outra trajetória os custos para sair da trilha crescem. É possível afirmar, então, que um processo de path dependency é, em última análise, um processo no qual efeitos de interação ocorrem ao longo do tempo e podem se multiplicar ganhando importância causal crescente (DE CÉSARIS, 2009).
Segundo esta chave de análise, as mudanças se dariam em momentos críticos que é a ideia-chave (COLLIER; COLLIER, 1991) para o conceito de path dependency. Lipset e Rokkan (1967 apud FERNANDES, 2002) definem momento crítico como escolhas cruciais e seus legados, sendo as circunstâncias decisivas da vida política, nas quais ocorrem transições que estabelecem certas direções de mudanças. Já Collier e Collier (1991) definem momento crítico como um período de significativa mudança, que normalmente ocorre em diversos caminhos por diferentes países e que é hipotetizado para produzir
legados distintos. O tempo de duração de um momento crítico pode ser anos ou décadas, durante o qual o processo de mudança que se inaugura deixa um legado que conduz os políticos a tomarem sucessivas decisões ao longo do tempo, visando à reprodução deste legado.
No modelo neoinstitucionalista os policy makers aprendem com o sucesso ou insucesso das políticas anteriores e agem conforme o escopo de ideias que orientam a abordagem dos problemas com que se defrontam. Entre os autores que defendem estas ideias, Peter Hall (1993) fornece interessantes elementos para explicação da ação da burocracia e contribui para o desenvolvimento do modelo neoinstitucionalista. Segundo este autor as mudanças de primeira e segunda ordens são caracterizadas como mudanças limitadas, compostas por ajustes rotineiros em políticas em andamento ou alteração de instrumentos para alcançar a mesma hierarquia de metas traçadas anteriormente. A mudança, nesses casos, é fruto, em grande medida, do aprendizado de técnicos e burocratas com as experiências passadas.
A mudança de terceira ordem, no entanto, seria mais profunda. Este caso envolve tanto a mudança dos instrumentos de políticas quanto das metas e do próprio sistema de ideias e padrões que orientam a abordagem da realidade pelos especialistas. Para Peter Hall (1993) neste momento acontece uma mudança de paradigma. No caso de mudança de paradigma, o processo é impulsionado por fatores sociais e quase nunca por fatores estritamente científicos. A mudança é configurada pelo embate dos interesses em jogo, expressando a configuração da esfera de autoridade sobre as políticas governamentais. Assim, a mudança de paradigma é então precedida de modificações na esfera do poder.
O papel da experiência com as políticas anteriores aparece na medida em que a não resolução dos problemas, colocados na perspectiva de um determinado paradigma, ameaça o poder das autoridades que o sustenta. Esta abordagem pode ajudar a explicar a decisão do Presidente Lula de retomar intensamente uma política exclusiva de promoção da casa própria no momento em que a crise internacional poderia ameaçar suas alianças e, em perspectiva, a construção de uma nova candidatura de seu partido à Presidência, na medida em que ameaçaria as metas de crescimento econômico e de geração de empregos. E sob estas ameaças, constrói-se uma política com a retomada dos paradigmas históricos.
A abordagem de que instituições são “dependentes da trajetória” (path dependency) e de que o processo de mudança institucional é decorrente de “momentos críticos” (critical junctures) alcançou grande aceitação e tornou-se, em grande medida, hegemônica na grande maioria dos estudos conduzidos no âmbito do paradigma neoinstitucionalista,
especialmente para os chamados neoinstitucionalistas históricos. Contudo, apesar de esta abordagem ajudar a explicar algumas características do processo histórico da política habitacional analisado, como a dificuldade de empreender ou mudanças ou rupturas estruturais nesta política ao longo dos anos, ou mesmo a permanência, por um lado, e o “retorno crescente”, por outro, da ideologia da casa própria nas políticas habitacionais brasileiras ou mesmo da matriz funcional de relacionamento entre o Estado brasileiro com o setor produtivo da construção civil - mesmo em governos com acentos políticos partidários tão diferenciados -, não ajuda a compreender inteiramente o estudo de caso.
A lógica da dependência da trajetória funciona de forma eficiente para explicar a permanência das instituições e das políticas públicas, mas não é efetiva na explicação de todas as transformações, que seriam por esta abordagem sempre explicadas por momentos críticos surgidos de fatores exógenos. Para a análise da trajetória da política habitacional brasileira recente é necessário que se compreenda, de maneira mais complexa, os processos de mudança institucional, olhando sob a perspectiva de mudança gradual, incremental. Estudos teóricos como os de Thelen (2003, 2004, 2009) e Mahoney e Thelen (2010) sugerem a existência de sutis mecanismos de transformação gradual que parecem ser mais apropriados para a compreensão do caso em questão.