A maioria das abordagens do neoinstitucionalismo histórico tratam as instituições como duradouras, tendendo ao equilíbrio e com pouca propensão à mudança. As perspectivas destas abordagens teóricas se direcionam à continuidade das instituições e como elas se reproduzem ao guiar as decisões e ações humanas. No conflito entre estrutura e agência, a força mais pungente seria a da estrutura. Portanto, em uma perspectiva mais tradicional dos estudos institucionais, o conflito entre estrutura e agência é tratado de tal forma que o peso desta última é subestimado, sendo que a real mudança na estrutura requereria a ocorrência de um evento externo ao sistema.
Apesar destas abordagens trazer importantes pistas sobre as mudanças de paradigma e de formação da Agenda das políticas públicas, não avança na perspectiva de entendimento das mudanças das próprias instituições nos quais estas políticas são formuladas. Enquanto a análise institucional ganhou lugar de destaque nas ciências sociais, pouco se explorou sobre os processos de mudança institucional.
Thelen (2003) propõe uma teoria sistemática da mudança institucional, onde um dos seus aspectos mais importantes é a crítica do modelo do equilíbrio pontuado de mudança institucional. Este modelo, desenvolvido por True, Jones e Baumgartner (1999) parte da noção de que os processos de política pública se caracterizam por períodos de “equilíbrio” que são “pontuados” por períodos de mudança, quando um determinado tema ganharia espaço na agenda do governo e, portanto, deixaria de estar restrito às discussões e ingerências dos atores que pertencem exclusivamente a um subsistema. Assim, o modelo do equilíbrio pontuado preconiza a existência de momentos críticos que interrompem a inércia institucional e provocam mudanças radicais. Estes momentos críticos seriam decorrentes, principalmente, de choques exógenos e, portanto, seriam gerados por processos cuja dinâmica é externa ao subsistema de políticas públicas específico.
Neste trabalho, Thelen (2003), apesar de admitir a relevância dos conceitos de momentos críticos e de dependência da trajetória, argumenta que a maioria das formas de mudanças institucionais ocorre na ausência de momentos críticos e que, em muitos contextos, os mecanismos endógenos de mudança são mais influentes que os decorrentes de choques exógenos. Isso significa que é necessário compreender a dinâmica institucional e os processos de mudança que ocorrem durante longos períodos de relativa estabilidade política ou organizacional. Assim, a autora propõe uma abordagem que busca uma distinção analítica e empírica entre os mecanismos de reprodução e de lógica de mudança, o que implica na investigação dos aspectos, condições e efeitos endógenos que mudam as instituições incrementalmente. Segundo Thelen (2003, 2004), a permanência das instituições não poderia ser explica apenas pelos feedbacks positivos, mas também por meio do processo de transformações institucionais que acomodam atores poderosos e transformam instituições no sentido de atender novos imperativos, tanto econômicos quanto políticos. Para entender os processos de mudança, é necessário também considerar a ação dos atores e sua organização, bem como suas respostas ao contexto político-econômico.
Para Mahoney e Thelen (2010), ainda há uma grande deficiência de ferramentas úteis para explicar a mudança (evolução) gradual das instituições, uma vez criadas e estabelecidas. Na literatura sobre mudança institucional, a maioria dos autores ainda aponta para choques exógenos que trazem reconfigurações radicais às instituições, muitas vezes deixando de perceber mudanças graduais de caráter endógeno que se “desdobram de forma incremental” (MAHONEY; THELEN, 2010). Peter Hall (2010) afirma que as abordagens da escolha racional, por exemplo, podem oferecer alguns insights poderosos para o funcionamento das instituições, no entanto, o problema é que estes teóricos não transitam em uma análise eficaz de mudança institucional.
Novas perspectivas teóricas (NORTH, 1990, MAHONEY; THELEN, 2010; SCHMIDT, 2008; THELEN, 2003, 2004, 2009; MAHONEY, 2000; PIERSON, 2004; BELL, 2011) permitem considerar que a estrutura não deva ser vista em um quadro estático, isto é, as instituições vivem em constante transformação, em um “modelo dinâmico de transformação” (THELEN, 2009), ou o que podemos chamar de uma “mudança institucional gradual” (MAHONEY; THELEN, 2010). Para Mahoney e Thelen (2010), uma vez criadas, as instituições muitas vezes mudam por formas sutis e graduais ao longo do tempo. Mesmo instituições de gênese “antidemocrática”, como a British House of Lords que existe desde o século XIII, por exemplo, podem continuar a existir, e gradualmente se transformar em um importante ator na defesa das liberdades individuais na Grã-Bretanha.
Para estes autores a estrutura torna-se mais vulnerável à agência porque a mudança pode ocorrer tanto por meio de eventos exógenos quanto pela ação cotidiana dos indivíduos, ou seja, por meio de rupturas e de modo incremental. Então, para Mahoney e Thelen (2010) a mudança institucional, embora sujeita a rupturas, possui via de regra um caráter contínuo, lento e gradual, enquanto para as perspectivas neoinstitucionais histórica, sociológica e da escolha racional privilegiam um olhar dedicado ao continuísmo e à reprodução das instituições.
Portanto, a abordagem teórica do neoinstitucionalismo seria uma ótima ferramenta para explicar a reprodução e manutenção das instituições, mas falharia ao dar pouca importância aos processos de mudança desencadeados pela força da agência. Para Bell (2011), por exemplo, as abordagens que compõem o neoinstitucionalismo adotaram uma visão determinística a respeito dos limites impostos pelas instituições, resultando em uma análise bastante restritiva em relação à agência. Percebe-se, então, uma dificuldade em explicar como mudam as instituições. Nessa perspectiva restritiva sobre a agência, o poder ou o direito de se decidir segundo seu próprio julgamento ou escolha (discretion) é de certa forma negligenciado.
Mesmo o neoinstitucionalismo econômico, na análise de North, Wallis e Weingast (2009), por exemplo, não retrata de modo específico os mecanismos que guiam a ação dos grupos de interesse para provocar mudança nas instituições. É possível visualizar a ação dos grupos e coalizões, mas o foco reside nas diferentes condições contextuais que caracterizam a ação destes grupos. Segundo esta abordagem, no estado natural, o sistema político manipula o sistema econômico para criar rendas com o objetivo de manter a ordem social a favor das elites. Já na ordem de acesso livre, a própria competição política e
econômica sustenta a ordem social. Em outras palavras, o que se observa é a ação de grupos de interesse tentando garantir para si uma posição confortável no sistema.
Este modelo teórico traz um entendimento interessante de que as instituições regulam o comportamento e distribuem recursos enquanto os atores formam coalizões de defesa e grupos de interesse em busca de um arranjo institucional, político e econômico que lhes seja favorável. Entretanto, a análise desta abordagem permanece em um nível macro, sem descrever os tipos de atores, seus comportamentos ou estratégias de mudança das instituições.
Thelen (2009), no entanto, pondera que mudanças significativas acontecem gradualmente por meio da acumulação de pequenos ajustes, mesmo em momentos de aparente estabilidade, e dedica-se a explicar o processo de mudança institucional gradativa com ênfase no comportamento das coalizões políticas e grupos de interesse. Nesta conjuntura, Mahoney e Thelen (2010) argumentam que a mudança institucional muitas vezes ocorre justamente quando os problemas de interpretação e aplicação das regras institucionalizadas abrem espaço para que os atores implementem as regras existentes de novas maneiras.
Hall (2010) traz uma perspectiva interessante ao afirmar que a estabilidade institucional é uma questão fundamental para as análises de mudança institucional. Segundo o autor, para entender a mudança, é preciso ser capaz de explicar, em termos paralelos, a estabilidade. Para tanto, evoca Shepsle (1986 apud HALL, 2010) que fornece um componente crucial da resposta à estabilidade no conceito de “cunha de incerteza”. O impacto final de adotar novas regras institucionais seria, muitas vezes, difícil de prever. Assim, mesmo que os atores pudessem decretar uma medida substantiva que os favorecesse alterando essas regras, eles poderiam hesitar em fazê-lo, por receio de que as novas regras trouxessem desvantagem durante a consideração de outras questões que são difíceis de prever.
Esta abordagem é amplamente aplicável para análises de mudança institucional. A incerteza é uma característica central da política que pode ser suficiente para interferir nos cálculos de como os atores se sairão sob arranjos institucionais alternativos em uma gama de possíveis futuros. Assim, tais atores podem preferir o status quo a mudança em um emaranhado de incertezas. Esta abordagem, pode ajudar a explicar a permanência das duas agendas paralelas durante os governos Lula e Dilma. Sem saber exatamente que efeitos terá a dissolução completa de um programa com enorme escala e recursos como Minha Casa Minha Vida, atores que estão tendo ganhos materiais e políticos efetivos com este programa, como os movimentos sociais de moradia, podem preferir manter esta agenda e
continuar acreditando na incorporação gradual de sua outra agenda pelo governo, ao invés de apostarem inteiramente na dissolução da agenda que atualmente trazem benefícios concretos.
Em uma análise institucional centrada na figura dos atores, acredita-se que o planejamento e a implementação de uma política pública implicam na disputa por recursos entre coalizões políticas com desigual distribuição de poder. Assim, os critérios que determinarão a escolha de uma alternativa como solução para uma questão pública não serão somente aqueles de caráter técnico. A decisão atende, portanto, às múltiplas racionalidades em um contexto institucional marcado por disputas e por ambiguidades. Dessa forma, agrupados em coalizões de defesa ou em grupos de interesse, e influenciados por seus valores, preferências e expectativas, os atores engajam-se na ação política com o objetivo de alcançar o status que lhes seja conveniente, provocando mudanças institucionais.
A formação de uma nova agenda ou a mudança de uma determinada política pública envolve alterações nas instituições que estão relacionadas a ela. As instituições pautam a formação das estratégias sobre como abordar o problema e guiam o comportamento dos atores envolvidos. As instituições atuam como modelos de referência e é possível caracterizar o processo de institucionalização como uma disseminação de ações e significados. Pode-se dizer, então, que as instituições acondicionam a imagem da realidade para os atores que atuam e participam de certa sociedade.
Existem múltiplos atores interessados em uma política pública. Eles lutam pela distribuição conveniente dos recursos de tal modo que seus interesses sejam contemplados. Compartilhando visões de mundo, valores e interesses, os atores formam diferentes coalizões no processo de definição da política. Mahoney e Thelen definem as instituições como
atributos/características relativamente duradouras da vida política e social (regras, normas e procedimentos) que estruturam comportamentos e que não podem ser mudados de maneira fácil ou instantânea (MAHONEY; THELEN, 2010, p. 4, tradução nossa).
Contudo, os autores afirmam que novos atores conseguem desestabilizar práticas dominantes ou scripts e impor suas alternativas preferidas. Sendo assim, as instituições são as regras do jogo, formais ou informais, que guiam as ações de indivíduos e organizações, em períodos de política estável, porém nos momentos críticos - entendidos pelos autores como períodos de contingência durante o qual as restrições usuais de ação são abolidas ou
atenuadas -, há oportunidades para atores ou coalizões alterarem a trajetória do desenvolvimento.
Nesse contexto, March (2010) propõe duas representações distintas sobre o processo de decisão que constituem a base para a construção de inúmeras teorias acerca desse fenômeno. De um lado, tem-se a lógica das consequências, e, do outro, a lógica da adequação. A respeito da lógica das consequências, considera-se que as decisões são reflexos da ação racional que está baseada em duas hipóteses: uma sobre as consequências futuras e incertas de possíveis ações presentes e outra a respeito de preferências futuras e incertas pelas quais os resultados da ação presente serão avaliados futuramente. Por outro lado, segundo a lógica da adequação, indivíduos e organizações constroem identidades e passam a agir segundo regras ou procedimentos que julgam ser apropriados à situação em que se encontram, como no caso dos movimentos sociais em relação do Programa Minha Casa Minha Vida.
De acordo com a lógica da adequação, os indivíduos tendem a fazer de maneira implícita ou explícita, perguntas a si mesmo sobre os seguintes três pontos: reconhecimento da situação, identidade e regras. Ou seja, tentam fazer uma leitura do contexto de tal modo que estabeleçam qual identidade estão exercendo e, portanto, como deveriam se comportar naquela situação específica (MARCH, 2010). Na seção 5 veremos como esta abordagem pode ser operacionalizada na análise que faremos sobre os alinhamentos e construção de identidades entre coalizões que sempre estiveram advogando em lados opostos, como os movimentos de moradia e setor produtivo da construção civil, mas que segundo a lógica da adequação, passam a estabelecer alianças para construção de políticas comuns eu uma situação que assim lhes parece mais favorável.
Comparando as representações de March (2010) sobre o processo decisório, nota-se que por mais que tenham sido estabelecidos os objetivos, alternativas e preferências, ainda assim indivíduos e organizações estarão sujeitos à lógica da adequação e à conformidade com as instituições. Afinal, ao mesmo tempo em que são respeitadas as preferências na escolha das alternativas, as identidades serão consultadas e a adequação também guiará o processo de tomada de decisão. Como já mencionado, esta lógica teórica reflete muito o processo vivenciado por coalizões no interior do Ministério das Cidades com a consolidação do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), tema que é abordado adiante.
Traçando um paralelo com as ideias de March (2010) sobre as bases do processo decisório, talvez seja fácil relacionar a lógica da adequação à ideia de permanência das instituições ou
de estabilidade (HALL, 2010) e a lógica das consequências à ideia de transformação contínua das instituições. Contudo, percebe-se que em cada caso há um processo de interpretação em um contexto ambíguo, fruto de uma postura ativa dos atores. Ou seja, a interpretação sobre preferências ou identidades resulta da manifestação dos atores diante das instituições, possibilitando a conformidade ou a transformação, e os agentes podem sim empreender mudanças institucionais para que tenham os seus interesses contemplados.
Considerando então a lógica da consequência e a lógica da adequação, percebe-se que em ambas as visões os atores se engajam em um processo de interpretação. Interpretam situações e experiências para prever consequências futuras de ações presentes, e futuros sentimentos quanto a essas consequências, ou ainda interpretam situações e experiências para encontrar identidades e regras apropriadas, interpretando a história para desenvolver as regras que seguirão.
Assim, o mundo é entendido ou percebido quando o significado é construído pela experiência e pela interpretação. Com o objetivo de gerar contextualização, os atores lançam mão de instrumentos do significado que reflitam e criem estruturas e processos sociais: rituais, símbolos, mitos e histórias. A construção de significações parte das interpretações compartilhadas pela comunicação e, então, muitas vezes interpretações individuais são alteradas por aquelas mais convencionais.
Inferências a partir de experiências ficam armazenadas na memória coletiva, em rotinas e regras, crenças e histórias. O aprendizado é conservado pela socialização de novos membros e pela manutenção do controle social (MARCH, 2010, p. 180).
March (2010) enfatiza, ainda, a presença da ambiguidade em preferências e identidades. Ao contrário do que estabelece, a lógica das consequências sugere que as preferências são na verdade inconsistentes, ou seja, mudam com o tempo e logo tornam-se difíceis de serem previstas. E ao contrário do que estabelece a lógica da adequação, sugere que as identidades se definem em termos de expectativas igualmente imprecisas, inconsistentes, instáveis e endógenas. No cotidiano dos indivíduos e organizações, suas premissas se confundem e são praticadas espontaneamente. Uma representação mais fiel da realidade iria então considerar a coexistência de ambas as contribuições associadas a uma nuvem de ambiguidades que torna a prática e o entendimento ainda mais complexos.
Contextualizando essas questões no âmbito da mudança institucional, é possível especular que o engajamento dos atores faz com que a própria interpretação possa provocar mudança
na forma de como a instituição é aplicada, segundo analisam Thelen (2009) e Mahoney e Thelen (2010). Assim, o processo de mudança institucional teria como base as seguintes premissas: o sistema é composto por múltiplos atores com interesses diversos e desigual distribuição de poder; os atores interpretam as instituições de maneiras diferentes; as preferências e interesses de cada ator podem ser ambíguos; a agência também provoca consequências não premeditadas e os atores permeiam múltiplos ambientes institucionais complexos.
Mahoney e Thelen (2010) argumentam que as instituições atuam como instrumentos distributivos de recursos com implicações de poder; assim, muitas instituições são especificamente destinadas a distribuir recursos para determinados tipos de atores e não para os outros, de modo que os arranjos institucionais passam a refletir os interesses de coalizões. Para os autores, a partir desta perspectiva sobre as instituições, muitas são as implicações para a compreensão da gênese institucional e de sua continuidade.
Atores com diversos recursos normalmente são motivados a buscar a criação de diferentes tipos de instituições, e nestes contextos, as instituições criadas muitas vezes refletem as contribuições relativas de conflito entre esses atores com motivações diferenciadas. Em alguns casos, a potência de um grupo de interesse ou coalização em relação ao outro pode ser tão grande que os agentes dominantes são capazes de conceber instituições que correspondem estreitamente às suas preferências institucionais bem definidas, como verifica-se na proposta da PEC da Moradia Digna, criada em um ambiente de coalizão temporária entre atores tradicionalmente opositores – movimentos de moradia e empresários do setor produtivo da construção civil. A proposta carrega muito mais conteúdos referentes aos interesses dos empresários do que dos movimentos de moradia, e no momento em que existe uma janela de oportunidade aberta (KINGDON, 2011) para sua implementação, na forma do Programa Minha Casa Minha Vida, fica explicitado que a instituição criada corresponde estritamente às preferencias destes atores dominantes, de modo que os movimentos de moradia precisam fazer nova diligência ao governo para obter seus interesses contemplados.
Aqueles que se beneficiam dos regimes existentes podem ter, ainda, uma preferência ou objetivo de assegurar a continuidade institucional, sendo que assegurar essa continuidade requer a mobilização permanente de apoio político, bem como, muitas vezes, os esforços ativos para resolver ambiguidades institucionais a seu favor (MAHONEY; THELEN, 2010). Este tema é tratado mais adiante ao revelar as decorrências das alianças eleitorais dos programas habitacionais nos governos Lula e Dilma.
Para Mahoney e Thelen (2010), uma fonte importante de transformação serão as mudanças no equilíbrio de poder. Isso pode acontecer de maneira simples como, por exemplo, por meio de mudanças nas condições ambientais que remodelarão relações de poder. Assim, a mudança pode ocorrer, por exemplo, se grupos subordinados às instituições são desfavorecidos ao ponto de se organizam e criarem identidades com os outros, aumentando assim seu poder e a capacidade para romper arranjos institucionais, como no caso da nova aliança entre empresários do setor produtivo e movimentos de moradia que conseguiram empreender novos discursos e apoios dentro do Conselho Nacional das Cidades, ambiente que sempre foi desfavorável a este grupo.
Segundo esta abordagem, há uma perspectiva dinâmica, no qual mesmo a continuidade depende de mobilização constante de suporte político e do esforço ativo para resolver ambiguidades institucionais. A ambiguidade de interesses e interpretações, bem como o equilíbrio de poder e a obediência às instituições, criam espaços para a mudança institucional.
As ambiguidades que elas [instituições] incorporam, fornecem aberturas críticas para a criatividade e agência; indivíduos exploram essa abertura inerente ao estabelecer novos precedentes para a ação que pode transformar a forma como as instituições atribuem poder e autoridade (MAHONEY; THELEN, 2010, p. 9, tradução nossa).
Mahoney e Thelen (2010) argumentam que espera-se a mudança incremental emergir nos hiatos entre a regra e sua interpretação ou entre a regra e a sua aplicação. Nota-se,