Yerinden yönetim: “Coğrafi ya da işlev bakımından belirli bir yöreye ait bulunan yönetsel veya hizmetsel yetki ve sorumlulukların, merkezi yönetim örgütünün dışında yer alan yerel kamu yönetimi organları tarafından üstlenilmesi durumu” (Bailey, 1999: 15) olarak tanımlanabilir.
Illy’e göre yerinden yönetim; devlet iktidarının merkezi yönetim grubu tarafından, belirli bir devlet alanı içerisinde yetki sahibi diğer gruplarla paylaşılmasıdır (Illy, 1986: 107). Bu yaklışımda, merkezi yönetim dışında belirli bir coğrafyadaki (yöredeki) kişi ve kurumların çıkarlarını temsil eden, siyasal ya da yönetsel yapıların varlığı işaret edilmektedir. Bu yapılar yerel yönetim birimleridir.
Yerinden yönetim biçiminin temel kurumları olan ‘yerel kamu yönetim birimleri’, yerel halkın yönetim ve karar organlarını seçimle iş başına getirdiği birimlerdir. “Yerel yönetim birimi (local authority, local administration): Merkezi yönetim tarafından belli sınırlar içinde kurallar koymaya, mali yükümlülükler getirmeye yetkilendirilmiş, bünyesinde yer alan meclisin denetimi altındaki yönetim biriminin adıdır” (Keleş, 2012: 22).
Yerinden yönetim; “siyasal yerinden yönetim” ve “yönetsel yerinden yönetim” olarak genelde ikiye ayrılmaktadır. Siyasal yerinden yönetimde, politik
21 gücün merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasında paylaştırılması söz konusudur. Yönetsel yerinden yönetimde ise, yasama ve yargı güçleri merkezde toplanmış, yerel yönetime sadece yürütmeye ilişkin belli yetkiler verilmiştir. Bu tür de kendi içinde ikiye ayrılmaktadır. ‘Hizmet’ ve ‘yer’ yönünden yerinden yönetim.
Hizmet yönünden yerinden yönetimde, bazı kamu hizmetlerinin merkez dışında faklı örgütler tarafından yerine getirilmesi durumu söz konusu iken, yer yönünden yerinden yönetimde ise, bir yörede yaşayanların ortak nitelikteki ihtiyaçlarını kendilerinin karşılayabilmesi için özerk yapılı kurumlara sahip olmaları durumu ifade edilmektedir (Keleş, 2012: 23).
Yerinden yönetim, yerinde(n)lik (subsidiarity)27 ilkesinin bir gereğidir.
Subsidiarity günümüzde bir ilke haline gelmiş ve yetki ikamesi çerçevesinde, yerel düzeyde bir gücün (yönetimin) varlığını işaret eder olmuştur. İlke olarak subsidiarite;
birden fazla seviyeli toplumsal veya siyasi örgütlenmelerde, karar alma ve bu kararları uygulama da önceliğin toplumun fertlerine daha yakın olan birimlere verilmesini, bu birimlerin ilgili konularda yetersiz kaldığı durumlar olursa ancak daha üst düzeyde örgütlenmiş yapıların devreye girerek görev üstlenmesi gerektiğini öngörmektedir (Goldsmith, 1993: 685).
Devletlerin sahip oldukları örgütsel yapı içerisinde, toplumun yönetilmesi hususunun “yerindelik” ilkesine göre kullanılması gerektiğine yönelik fikir öne süren ve buna göre planlamalar yapan ilk düşünür Johannes Althusius (1557-1638)’dur (Elazar, 1979: 4). Buradan yetkinin yerinden kullanılması düşüncesinin yaklaşık dört asır öncesine ait olduğu görülmektedir. Coşkun (2007: 1)’a göre, ulus devletlerin gelişimleri, 19. ve 20. yüzyıl boyunca üniter yapı içerisinde gerçekleşmiştir ki bu
27 Subsidiarity (subsidiarite) sözcüğü Türkçeye; yerellik, yerindenlik, yerindelik, hizmette halka yakınlık, yetki ikamesi gibi kavramlarla çevrilmektedir Canatan, B., (2001), Düşünce Tarihinde - Kamu Hukukunda - Avrupa Birliği’nde Yerellik İlkesi, Ankara: Galeri Kültür Yayınları, s. 1
22 durum yerindenlik düşüncesinin kabulünü ve uygulamasını geciktirmiştir. Bu gecikme 20. Yüzyılın sonuna kadar sürmüş ve 1992 tarihli Maastricht Anlaşması ile yerindenlik ilkesi Avrupa’nın hukuk düzeni içerisinde ilk defa yerini almıştır28.
Yerel özerklik ve katılımcılık temeline dayanan yerindenlik ilkesi, demokratik sistemler açısından önem arz eder ve yerelleşmeye giden sürecin en önemli parçasıdır. Bu ilkeye göre, demokrasinin işleyişi yerel düzeyde başlatılmalıdır. Yönetenler ile yönetilenler arasındaki karşılıklı hesap vermeye dayalı saydam bir ilişkisinin tesis edilmesi ve bunun devamlılığının sağlanması ile kamusal hizmetlerin kalitesinin artırılabileceği öngörülür.
Uygun (2007: 116), yerelleşmenin, ‘merkezsizleşme’ veya ‘merkeziyetçi olmama’ değil, merkezin bir takım yetkilerinin çevre birimlere aktarılması süreci olduğunu ifade etmektedir. Yılmaz, Emil ve Kerimoğlu (2012: 22)’na göre de, günümüzde merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirinin karşıtı değil, birbirlerinin güçsüz yanlarını tamamlayan yönetim biçimleridir.
2.2. Merkezden Yönetim
Merkezden yönetim (merkeziyetçilik, centralization); kamusal güç ve yetkilerin tamamen merkezi (özeksel) yönetimin elinde bulunması suretiyle, topluma sunulmak üzere idare tarafından üstlenilen hizmetlerin tek bir merkez tarafından yerine getirilmesi durumudur (Günday, 2003: 57). Devlet siyasal bir organizasyondur ve bu organizasyonun amacı, egemen olduğu sınırlar içerisinde yaşayan bütün
28 Bu ilke ilk olarak, Avrupa Konseyi tarafından 1985 yılında imzaya açılan ve Türkiye tarafından da 1988 yılında imzalanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda tam anlamıyla adı geçmese de kavram olarak ifade edilmiş olup şöyle denilmektedir: “Kamu kurumları tarafından yerine getirmesi gereken sorumlulukların tahsisinde, genel olarak vatandaşa daha yakın olan yerel birimlere öncelik verilecektir. Sorumluluğun daha üst ya da merkezi birbirime verilmesinde, üstlenilen görevin kapsamı, niteliği ve varsa ekonomik gerekçeleri göz önünde bulundurulmalıdır.” Daha geniş bilgi için bkz:
Uçar, A. (2004) “Belediye Hizmetlerinin Etkinliği Açısından Hizmette Yerellik (Subsidiarite) İlkesi ile Yönetişim (Governance) Kavram Üzerine bir İnceleme”, Sosyal Bilimler, C. 2(1), s. 102
23 insanların ortak nitelik taşıyan ihtiyaçlarını karşılamaktır. Bu ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için, faaliyet alanı tüm ülke sınırları olan bir “merkezi idare”
örgütüne sahiptir (Nadaroğlu, 2001: 3). Merkeziyetçilik, devlet organlarını tek bir kamu tüzel kişiliği kapsamında toplamaktadır. Bu çerçevede, farklı alanlarda ve konularda sunulacak kamusal hizmetlerin ve bu hizmetleri yerine getirecek, başta bakanlıklar olmak üzere, tüm kamu birimlerinin içinde yer aldığı tek bir tüzel kişilik bulunmaktadır. O da “devlet tüzel kişiliği” dir.
Prud’homme (1991: 187) ve Nadaroğlu (2001: 20)’na göre, bir ülkede kamu gücünün kapsamını oluşturan yasama, yürütme ve yargı konularındaki bütün yetkiler, yani tüm kamusal otorite, tek bir merkezde toplanır ve bütün işler bu merkezden yönetilirse, o ülkenin sahip olduğu sistem merkeziyetçi bir sistemdir. Bu sistemde, ulusal veya yerel nitelikli bütün hizmetler, merkez ya da ona bağlı birimler tarafından yerine getirilmektedir. Buradan hareketle merkezden yönetim, kamu gücünün bir yerde (merkezde) toplanması ve esasta yönetimin tek olması durumudur. Bu kapsamda, merkezi organ hangi normun nasıl ve ne şekilde uygulanacağına karar verir. Devletin içinde tüm fonksiyonların tek bir organa veya onun yetkilendirildiği organlara atfedilmesi söz konusudur.
Merkezileşmenin temelinde hiyerarşi29 ilkesi vardır. Merkezi yönetim, kendine bağlı taşra birimleri ile olan bu hiyerarşi ilişkisinde, doğrudan yetkilerini kullanabileceği gibi, belirli konular için kendini temsilen taşrada bulunan memurlarına kendi kararlarını alabilme ve bunları uygulayabilme yetkisi de verebilmektedir (Onar, 1952: 451). Merkeziyetçi yapıdaki ülkelerde, taşrada sunulacak hizmetlerin merkeze bağlı birimler tarafından yürütülmesi “yetki
29 Fişek (2005: 97)’e göre, otoritenin kademeleşmiş ifadesi olan “hiyerarşi”, kamu gücünün merkez ile alt (taşra) birimleri arasında derecelendirilmesi olarak kendini gösterir.
24 genişliği”30 ni ifade eden bir uygulamadır. Keleş (2012: 23), yetki genişliğine dayanan yönetim yapısının, merkeziyetçi bir yapının yanında, yerelleşmenin bir türü olarak ta ifade edilebileceğini belirtmektedir.
Özel (2003: 192)’e göre, ilke olarak merkezden yönetim, “siyasal” ve
“yönetsel” açıdan ikiye ayrılabilir. Siyasal açıdan merkezden yönetim; bir ülkede yasama yetkisinin ve politik otoritenin merkezi iktidarın elinde olmasını ve bu anlamda hukuksal birliğin varlığını ifade eder. Yönetsel açıdan merkezden yönetim ise, yürütme yetkisinin ve buna bağlı kamu otoritesinin merkezileşmesi anlamına gelir. Bu bağlamda, sunulacak kamu hizmetleri konusunda politika oluşturma ve karar alma yetkisi merkezin elinde bulunurken, bunların uygulamaya konulması konusundaki tüm yetkiler de yine merkez de toplanmaktadır.
Günümüzde hemen hemen dünyadaki bütün ülkelerde kamusal hizmetler, görev bölüşüm oranları farklı olmakla birlikte, merkezi yönetimlerin yanında yerel yönetimler tarafından birlikte sunulmaktadır. Kimi ülkelerde yetkiler ağırlıklı olarak merkezde toplandığı için merkeziyetçi bir yapı mevcut iken, kimi ülkelerde ise sunulacak hizmetler ve bu hizmetlere kaynak teşkil edecek gelirlerin, yönetim kademeleri arasında etkin bir şekilde paylaşımı söz konusudur. Bu görev ve kaynak paylaşımı sürecine, her bir ülkenin sahip olduğu tarihi mirası ile birlikte, siyasi ve kültürel yapısı da etki edebilmektedir (Tanzi, 2000: 4). Dolayısıyla günümüzde kamusal hizmet sunumunda, yerel yönetimlerin varlıkları en az merkezi yönetimlerin varlıkları kadar önem arz etmektedir ve bu önemleri de giderek artmaktadır.
30 Yetki genişliği: Yetkilerin merkezden, merkezin hiyerarşik olarak altındaki birime transferi olarak tanımlanabilir. Yetki genişliği de geniş anlamda bir yerelleşme türü olarak kabul edilmektedir (Bailey, 1999: 19-20). Bu sistemde, merkeze bağlı olan ve taşrada merkezin üstlendiği görev ve sorumlulukları yerine getiren kamu birimleri vardır. Bu kamu birimlerinin yöneticileri (vali, kaymakam vb.) merkezi yönetim tarafından atanırlar ve merkezin koyduğu kurallara ve verdiği talimatlara göre hiyerarşik bir yapı içerisinde hareket ederler (Günday, 2003: 57). Merkezi yönetim bu şekilde, başkentte bulunan merkez teşkilatı ve bu merkezi temsilen taşrada bulunan teşkilatları marifetiyle hizmetlerini ifa etmektedir.
25