Cumhuriyet Dönemi

140 idarelerinin özerk nitelikli bir yerel yönetim birimi haline getirilmesi 1876 Anayasası ile kabul edilmiş, tüzel kişiliğe sahip özerk bir kamu idaresi olarak düzenlenmeleri ise 1913 tarihli Kanun-ı Muvakkat ile gerçekleşmiştir (Akın, 2015: 41). Bu kanunun il özel idareleri ile ilgili olan bölümü 1987 yılına kadar yürürlükte kalmıştır. Anılan kanun, eğitim, öğretim, bayındırlık, tarım, sağlık, sosyal yardım, ekonomi ve ticaret alanında çağın en önemli hizmetlerini il düzeyinde yürütme sorumluluğunu il özel idarelerine vermiştir. 1987 yılında çıkarılan 3360 sayılı “İl Özel İdaresi Kanunu” ile söz konusu kanun yürürlükten kaldırılmıştır.

141 idarelere bırakılmış, merkezi yönetimin bazı işler için il özel idarelerine mali katkılar yapması istenmiştir (Aytaç, 1993: 538).

1924 yılında çıkarılan 442 sayılı Kanun ile belediyelerin nerede kurulabileceği, 1926 yılında çıkarılan 744 sayılı Kanun ile de, belediye sınırlarının nasıl belirleneceği konularına açıklık getirilmiştir (Aytaç, 1993: 538). Türkiye’de ilk olarak modern anlamda belediyeciliğin temelini 1580 sayılı Belediye Kanunu oluşturmaktadır. 1930 yılında çıkarılan bu kanun, Türkiye’deki belediyelerin kurucu yasası olmuştur. Bu kanun incelendiğinde, belediyelerin sorumluluğuna bırakılan görevlerin, yerel nitelikli olmaları bakımından tutarlı ve mantıksal bir bütün oluşturduğu söylenebilir.

1948 yılında çıkarılan 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ile birlikte, 423 sayılı Kanunun uygulanmasına son verilmiştir. Uygulamaya konulan 5237 sayılı yeni kanun ile birlikte, belediyelerin tahsiline bırakılan gelir kaleminin sayısı 44’e ulaşmıştır. Yine bu kanunun bazı maddelerinde bir takım vergi, resim ve ücretlerin belirlenmesi hususu belediye meclislerine bırakılmıştır (Nadaroğlu, 2001: 321). Daha sonraki dönemde özellikle planlı dönem sonrası kamu yönetiminin yeniden yapılanması konusunda yapılan çalışmalar çerçevesinde mahalli idare reformuna yönelik çalışmalara girişilmiştir. Yerel yönetimlerle ilgili en önemli düzenlemeler 1980 sonrası dönemde 1464 Sayılı Belediye Gelirleri Kanunu ve büyükşehir belediyelerinin kurulmasına yönelik çıkarılan 3030 sayılı yasal düzenlemeler olmuştur. Sakal, Meriç ve Demirhan (2014: 15)’a göre, Türkiye’de yerelleşmeye yönelik reform çalışmaları çoğu zaman bilimsel bir yaklaşımla ve ayrıntılı bir biçimde ele alınmamış, bu konuya ilişkin bir takım raporların hazırlanması dışında kayda değer bir çalışma yapılmamıştır.

142 Türkiye’nin idari yapısı bünyesinde mahalli idare reformuna yönelik olarak, özellikle planlı dönemden sonra, günümüze kadar gelen süreçte bir takım çalışmalar yapılmıştır. Bu çalışmalar;

I- Mehtap Projesi (1962)

II- İç Düzen Projesi (1967-1971)

III- İdari Reform Danışma Kurulu Raporu (1971) IV- Yerel Yönetim Bakanlığı (1978)

V- Kamu Yönetimi Araştırması Projesi (KAYA) (1991)’dir.

13 Şubat 1962 tarihinde alınan 6/209 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı’yla Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) uygulamaya konulmuştur.

Bu projeyle birlikte, planlı dönemde mevcut olan yönetim anlayışında, ekonomik gelişmeyi hızlandırmaya yönelik değişikliklerin yapılması amaçlanmış bu projenin sonunda hazırlanan rapor: “Merkezi hükümetin kendisi ve taşra birimleri ile yerel yönetim birimleri arasındaki yetki ve görev dağılımları, yerel kaynaklar ve teşkilatlanma konuları etraflıca ele alınıp titizlikle incelenmesi gereken konulardır.

Bu konuların her biri ayrı ayrı incelenip değerlendirilmelidir” şeklinde ortaya konan bir öneri ile özetlenmiş, yerel yönetimler ve yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkilerinin incelenmesi gereği üzerinde durulmuştur.

İç Düzen Projesi (İçişleri Hizmet ve Teşkilatını Yeniden Düzenleme Projesi)’ni 1967’de İçişleri Bakanlığı başlatmış ve 1971’de bitirmiştir. İç düzen Projesi ile İçişleri Bakanlığı’na bağlı bütün kurumların merkez ve taşra teşkilatları ile bakanlığın denetiminde olan kuruluşlar ve yerel yönetimler arasında, görev ve yetkilerin dağılımı, teşkilatlanma yapıları ve bunların işleyişinin araştırılması amaçlanmıştır. Yapılan çalışmalar sonucunda, söz konusu kurumlar ile yerel

143 yönetimlerin görev kapsamlarının gözden geçirilmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. Proje çalışmaları kapsamında 12 yasa tasarısı hazırlanmış fakat, söz konusu tasarılardan hiçbirisi yasalaşamamış ve uygulamaya konulamamıştır.

Bakanlar kurulu kararıyla kurulan “İdari Reform Danışma Kurulu”, çeşitli çalışmalarda bulunmuş ve bu çalışmaların sonunda “İdarenin Yeniden Düzenlenmesi Hususunda İlkeler ve Öneriler” adıyla bir rapor hazırlamıştır. Devletin idari ve mali yapısında bazı yeniliklerin yapılmasına yönelik birtakım önerilerin dile getirildiği raporda: İl özel idareleri ile birlikte “İlçe Mahalli İdareleri” nin de kurulması; yeni belediyeler kurulabilmesi için en az beş bin nüfus şartının aranması; yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkilerinin azaltılarak, bu kurumlarda saydamlığın sağlanması ve oto kontrolün geliştirilmesi; yerel yönetimlere görev ve sorumlulukları ile orantılı olacak şekilde gelir kaynaklarının sağlanmasının gerekliliği konusunda bir takım öneriler yer almaktadır (Memişoğlu, 2015: 56).

1978 yılının ocak ayında kurulan Yerel Yönetim Bakanlığı, yerel düzeydeki idari ve mali sorunlara çözüm üretmeyi amaçlamıştır. Bakanlık ayrıca, yerel yönetimlerin etkinlik alanlarının ve fonksiyonlarının artırılmasını hedeflemiştir.

Ancak, diğer bakanlıkların yetki paylaşımı ve görev devri gibi konularda kendileriyle işbirliği yapmaya yanaşmamaları nedeniyle, Yerel Yönetim Bakanlığı kendisinden benlenenleri gerçekleştirmede etkisiz kalmıştır. Ayrıca, bakanlık bünyesinde yeterli düzeyde yetişmiş elemanların olmayışı ve mevcutlarının da yerel yönetimlerin sorunlarına çözüm üretmede yetersiz kalmaları gibi nedenler, bu bakanlık girişiminin başarısız olmasında etkili olmuştur. Söz konusu nedenlerle, Yerel Yönetim Bakanlığı Kasım 1979’da kaldırılmıştır (Keleş, 2012: 417).

144 Kısa süreli ömrüne rağmen, Yerel Yönetim Bakanlığı’nın Türkiye’deki yerelleşme sürecine önemli katkıları olduğu söylenebilir. Bu bakanlığın kurulmasıyla, yerel yönetimlerin sorunlarını doğrudan dile getirecek ve bunlara çözüm arayacak merkezi bir temsilcileri olmuştur. Bu süre içerisinde bakanlık, merkezi yönetim karşısında yerel yönetimleri güçlendirecek çeşitli adımlar atmış ve mahalli idare birliklerinin kurulmasına yönelik çalışmalara öncülük etmiştir.

Merkezin yerel üzerindeki idari ve mali vesayet rolünün makul seviyelere indirilmesi için çaba göstermiş ve yerel yönetimlerin idari ve mali açıdan özerkleşme sürecine katkıda bulunmuştur (Keleş, 2012: 420).

Yerel Yönetim Bakanlığı denemesinden sonra, bazı kentlerde hızlı nüfus artışnın yaşanması ve bunun sonucunda ortaya çıkan sorunlara çözüm bulmak amacıyla, 1984 yılında Anayasa’nın 127. Maddesi gerekçe gösterilerek, 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu çıkarılmıştır. Bu yeni yasa ile birlikte, büyükşehir olan il merkezlerinde iki kademeli bir belediye sistemi kurulmuştur. Takip eden dönemde, Türkiye’deki yerelleşme süreci açısından diğer bir önemli gelişme de: İdari ve mali açıdan özerk, demokratik, katılımcı ve güçlü bir yerel yönetim yapılanmasını öngören, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 20 Eylül 1988 tarihinde, bazı çekinceler konularak da olsa, Türkiye tarafından imzalanması olmuştur.

1988 yılında başlanıp 1991 yılında sonlandırılan ve kamu yönetimini;

merkezi yönetim, yerel yönetimler ve merkezi yönetime bağlı taşra birimleriyle bir bütün olarak ele alan Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA) sonucunda bir rapor yayınlanmış ve bu raporda çeşitli önerilerde bulunulmuştur. Bu öneriler kapsamında, bir yörede yaşayan toplulukların temel hizmet birimlerinin, o yöre halkı tarafından seçilen yerel yönetim kurumlarının olası gerektiği, bu gaye ile de merkeze

145 bağlı taşra birimlerinin üstlendiği görevlerin bir bölümünün, söz konusu yerel yönetim birimlerine devredilmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. Ayrıca nüfusu 500’ü aşan tüm köylere, belediye statüsü verilmesi ve “yerel yönetimlere kendi görev ve sorumluluk alanlarında vergi koyma yetkisinin tanınması” suretiyle öz gelirlerini artırma imkanının sağlanması önerilmiştir. Merkezin yerel üzerindeki denetiminin

“hukuka uygunluk” ile sınırlandırılması gerektiği vurgulanmıştır. Konusu yerel yönetimler olan bir kanun çıkarılması, belediye, büyükşehir belediyesi, ilçe yönetimi ve köy yerel yönetimlerinin bu kanunun kapsamında toplanması tavsiye edilmiştir (Memişoğlu, 2015: 57-58). Bu proje, yerel yönetimler için vesayetin makul düzeylere indirildiği, daha özerk bir idari ve mali yapı öngörmüştür.

Kamuoyunda, TBMM’ye sunulduğu dönemde yerel yönetimlerin güçlendirilmesine yönelik hazırlanan yasa tasarısı olarak bilinen ve 24.03.1998 tarihinde meclise gönderilen “Merkezi İdare İle Mahalli İdareler Arasında Görev Bölüşümü ve Hizmet İlişkilerinin Esaslarının Düzenlenmesi ve Çeşitli Yasalarda Mahalli İdareler İle İlgili Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı”, kaynaklarını verimli kullanan, etkin işleyen, daha iyi hizmet üreten, katılımcı ve şeffaf bir yerel yönetim sistemi oluşturmayı amaçlamıştır. Buna paralel olarak, merkez ile yerel arasında ideal ve sınırları belirlenmiş bir görev paylaşımı yapmayı, yerel yönetimlerin optimal kaynak kullanımını sağlamak ve hizmet sunum kalitelerini artırmak için, onlara görev ve sorumlulukları ile orantılı kaynak tahsis etmeyi hedeflemiştir (Güler, 1998: 35).Önemli reformlar içeren ve yerel yönetimler için alternatif hizmet sunum yöntemleri getiren tasarı, bir süre mecliste kalmış ancak yasalaşmamıştır.

146 1998’de meclise sunulan bahse konu kanun tasarısının revize edilmesi ile yeni bir tasarı hazırlanmış ve 25.05.2001 tarihinde TBMM’ye sunulmuştur. Bu tasarıda önceki çalışmalardan farklı olarak, tüm yerel yönetim birimlerini kapsayacak ve yerel yönetimlerin merkezi idare ile olan ilişkilerini düzenleyecek bir yapı oluşturulması gündeme getirilmiştir. “Mahalli İdareler Ortak Kurulu” adındaki bu yapı, yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki idari ve mali ilişkiler, kurumlar arası koordinasyonun sağlanması, yardımlaşma ve işbirliği konularında iletişim halinde bulunmak, ortak sorunlara birlikte çözüm üretmek ve yönlendirici kararlar almakla görevlendirilmiştir (Ökmen, 2008: 66). Başka bazı yeni düzenlemeler de öngören bu tasarı da yasalaşamamıştır.

Yukarıda sözü edilen yasa tasarıları Meclise sevk edildikleri halde, ekonomik ve siyasi alt yapıları oluşmadığından yasalaşamamış ve rafa kaldırılmışlardır.

Bununla birlikte, bu yasa tasarıları doğrultusunda, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmetlerin ve gelir kaynaklarının paylaşımına yönelik öngörülen düzenlemeler doğrultusunda önce, 10.07.2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası çıkarılmış, daha sonra ise 7.12.2004 tarih ve 5272 sayılı Belediye Kanunu yasalaşmış ancak yasayla ilgili birçok düzenleme yapılması sonucunda 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu yeniden kabul edilmiştir. Yine aynı dönemde 22.02.2005 tarih ve 5302 sayılı İl özel idaresi Yasası çıkarılmıştır.

Daha sonra 02.07.2008 tarihli 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun uygulamaya konulmuştur.

Nihayet, 12.11.2012 tarihli ve 6360⁹⁷ sayılı yasa ile birlikte Türkiye’de büyükşehir

97 6360 sayılı “On Üç İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Altı İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” 06.12.2012 tarihinde 28489 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmış ve bu kanunun birçok maddesi 30.03.2014 mahalli idareler seçimlerinden sonra, bazı maddeleri de yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir

147 belediyesi sayısı 16’dan 30’a⁹⁸ çıkarılmış ve büyükşehir kavramı il sınırlarını kapsayacak şekilde genişletilerek “bütünşehir” haline getirilmiştir. Bu son yasa da, diğer yasalarda olduğu gibi, birçok yeniliği de beraberinde getirmiştir. Söz konusu yasaların getirdiği düzenlemelere ilerleyen başlıklar altında değinilecektir.