Çin

123 uyumludur ve vergi geliri dağıtımı ve transferlerin eyalet vergi çabaları üzerinde ters teşvik etkisi yarattığı fikrini desteklemektedir. Mali yerelleşme kapsamında vergi gelirlerinin daha fazla dağıtılmasına cevap olarak, eyaletlerin vergi yaptırımı üzerinde daha az çaba harcadığı sonucuna varılmıştır.

Buettner (2006) de, Alman yerel yönetimleri üzerine yaptığı analizde, federal ve eyalet yönetimlerinden belediyelere yapılan transferlerde yaşanan her 1000 €’luk bir artışa karşılık, belediyelerin işletme vergilerinde ortalama % 0,3 lük bir oran düşüşüne gittiklerini, bu durumun da ilgili belediyenin vergi gelir düzeyini olumsuz etkilediği sonucuna ulaşmıştır. Buna göre, transferler ve gelir paylaşımları yerel düzeyde ikame etkisi üretebilmektedir. Bu da, olması gerekenden daha düşük bir yerel vergi geliri düzeyine sebep olmaktadır. Yerel vergi geliri düzeyi eyaletlerin idari çabasına bağlı olduğu durumda, transfer ve diğer yardımlar ikame etkisinden dolayı eyaletlerin öz vergi gelirini azaltma eğilimindedirler. Bu da göstermektedir ki, Almanya’da transferler yerel yönetimler için önemli oranda caydırıcı etkiler meydana getirebilmektedir.

124 yönetimlerin vergi koyma ya da vergi oranını ve tabanını belirleme yetkileri yoktur (Tsui, 2005). Bu yetki tamamen merkezi yönetime aittir. Ancak yapılan reformlar sonrasında, yerel yönetimlere birçok verginin toplanması ve bütçesine koyması yetkisi verilmiştir.

Yerelleşme sürecinden önce, Çin’in kamu mali rejimi yüksek oranda planlama ekonomisiydi. 1980’den başlayarak, yerel yönetimlerin kendi ihtiyaçlarını finanse etmek için daha fazla yetkiye sahip olmaları ve kendi sorumluluklarını inşa etmeleri için Çin dört büyük mali yerelleşme reformu başlattı (Jia, 2002). 1980’deki reformda amaç, yerel yönetimlere gelirlerini artırmaları için güdü sağlamaktı. Temel düşünce, yerel yönetimleri kendi ekonomik dengelerinden sorumlu tutarak, gelir ve harcamaları merkezi ve yerel hükümetler arasında paylaştırmaktı. Bu düşünceye rağmen 1980’deki mali reformdan sonra merkezi yönetimin gelir payı ulusal gelire oran olarak artış göstermiştir. Takip eden 1985 mali reformu ile tüm vergi gelirleri;

merkezi gelirler, yerel gelirler ve paylaşılan gelirler olmak üzere üç kategoriye bölündü. Bölgesel mali dengesizlikleri çözmesine rağmen, bu revizyon bölgelerin gelir elde etme performanslarını artırmadı, çünkü herhangi bir bölgede yaşanabilecek bir mali sıkıntı, merkezi hibeler tarafından telafi edilecekti (Jia, 2002: 618).

Bu sorun 1988’de bir diğer reforma yol açmıştır. Getirilen yeni sistemde yerel yönetimleri, bölgesel ekonomik büyümeye ve gelir toplamaya teşvik ederek, onlara kendi kararlarını alabilecekleri geniş bir alan bırakılmaya çalışılmıştır. Bu kapsamda birçok verginin tahsilatı yerel yönetimlere bırakılmıştır. Ancak bu yenilik, merkezi hükümet gelirinin toplam kamu gelirine ve milli hasılaya oranının sürekli düşmesine sebep olmuştur. Ek olarak, farklı bölgeler arasında uzlaşı sisteminin oldukça

125 karmaşık olması ve eşit olmaması, bölgeler arası mali farkları giderek artırdığı için 1994 mali reformuna şiddetle ihtiyaç duyulmuştur.

1994’de Çin, “Vergi Paylaşımı Sistemi” olarak adlandırılan bir diğer reformu gerçekleştirmiştir. Bu sistemde, birçok verginin tahsilat yetkisi yerel yönetimlerden alınarak, merkezi yönetime devredilmiştir⁸⁹. Yönetim kademelerinin her birine kendi gelirleri açık bir biçimde yeniden tahsis edilmiş ve merkez ve yerel arasında gelir paylaşım şekli kökten değiştirilmiştir, Bununla birlikte, yönetimi merkeze devredilen bazı vergilerin gelirleri, merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında belirli oranlar dahilinde paylaşılmaya başlanmıştır. Merkezden yerele yapılan transferlerin dağıtımı, pazarlıklar sonucu belirlenmek yerine, kurallı bir yöntemle daha şeffaf ve tarafsız hale getirilmiştir. Bu sebeple, her yerel yönetimin kendi mali dengesi için sorumluluğu artmıştır (Wang, 1997: 807).

Günümüzde Çin’de yaklaşık 20 adet vergi uygulanmaktadır. Bunlar; merkezi vergiler, yerel vergiler ve paylaşılan vergiler olmak üzere üç kategoriye ayrılmaktadır. Aşağıdaki tabloda, Çin’de vergilerin yönetim kademeleri arasında dağılımı ve gelir payları verilmiştir.

Tablo 19: Çin’de Vergilerin Merkezi Yönetim ve Yerel Yönetimler Arasında Dağılımı ve Gelir Payları

Yasal Pay Oranı % Gelir Oranı % Merkezi Yerel Merkezi Yerel

Merkezi Vergiler 32.7 00

Tüketim Vergisi 100 0 14.3 0.0

Gümrük Vergisi 100 0 5.3 0.0

Dış Ticaret Tüketim Vergisi ve KDV 100 0 27.9 0.0

89 1994 reformu öncesinde, çoğu verginin tahsilatı yerel yönetimlerce yapılmaktaydı. Bu hasılat toplamı üzerinden de, önceden belirlenmiş oranlar dahilinde, merkezi yönetim kendi payını almaktaydı (Wang, 1997: 3)

126

KDV ve Tüketim Vergisi geri ödemeleri 100 0 -18.9 0.0

Taşıt Alım Vergisi 100 0 4.2 0.0

Taşımacılık Vergisi 100 0 0.1 0.0

Paylaşılan Vergiler 66.5 36.9

KDV 75 25 37.6 14.6

Kurumlar Vergisi 60 40 20.6 16.4

Kişisel Gelir Vergisi 60 40 7.5 5.9

Menkul Kıymetler Damga Vergisi 97 3 0.9 0.0

Yerel Vergiler 0.7 63.1

İşletme Vergisi 1 99 0.4 32.9

Kaynak Vergisi 0 100 0.0 1.4

Kentsel Bakım ve Geliştirme Vergisi 0 100 0.3 6.3

Bina Mülkiyet Vergisi 0 100 0.0 2.7

Emlak Vergisi 0 100 0.0 3.0

Kentsel Arazi Kullanım Vergisi 0 100 0.0 5.0

Değer Artış Vergisi 0 100 0.0 0.7

Araç ve Tekne Kayıt Vergisi 0 100 0.0 2.6

Ekilebilir Arazi Vergisi 0 100 0.0 1.5

Tütün Vergisi 0 100 0.0 0.2

Sözleşme Vergisi 0 100 0.0 6.7

Bütün Vergiler 54.2 45.8 100 100

Kaynak: Wang and Herd, 2013: 7

Vergi paylaşımları ve eşitleme transferleri Çin’in yönetimler arası mali sisteminin en önemli bileşenleridir. Vergi paylaşımlarının özü; katma değer vergisi, kurumlar vergisi ve gelir vergilerinin belirli bir miktarının, toplandıkları bölgelere ve illere merkezi yönetim tarafından iade edilmesidir. Bölgesel mali uyumsuzlukları azaltma bakımından eşitleme transferleri Çin’in formül tabanlı transfer programıdır.

Bir ilin alacağı eşitleme transferi miktarı, merkezi hükümet seviyesinde ölçülen ilin standart geliri ve standart harcaması ile belirlenmektedir (Liu ve Zhao, 2011: 297).

Aşağıdaki tabloda, Çin’de yerel yönetimlerin vergi ve vergi dışı gelirlerinin yönetim düzeylerine göre dağılımları gösterilmektedir.

127

Tablo 20: Çin’de Yönetim KademelerininVergi ve Vergi Dışı Gelirleri (2009), (% GSMH)

Merkez Yerel (Eyalet) (İl) (İlçe)

Vergiler 9.8 7.6 2.8 2.5 2.3

Ücretler ve Cezalar 0.2 2.2 0.9 0.7 0.6

Varlık Gelirleri 0.0 0.6 0.1 0.2 0.3

Transfer Geliri 0.0 4.4 1.7 1.4 1.3

Arazi Satışı Gelirleri 1.4 2.1 0.1 1.1 0.9 Diğer Vergi Dışı Gelirler 1.6 1.7 0.8 0.5 0.4 Toplam Gelirler 13.0 18,6 6.4 6.4 5.8

Kaynak: Wang and Herd, 2013: 10

Tabloya 20’ye göre, ülkedeki toplam kamu gelirinin çoğuna yerel yönetimler sahiptir. Yerel yönetimlerin GSMH’ye oran olarak elde ettiği vergi gelirlerinin önemli bir kısmı, merkezi yönetimle yaptıkları vergi paylaşımından gelmektedir.

Yine yerel yönetimlerin gelirleri içerisinde, merkezi yönetimden aldıkları transfer gelirlerinin kayda değer bir yere sahip olduğu görülmektedir. Bu verilere göre Çin’de mali yerelleşmenin yüksek düzeyde olduğu söylenebilir. Aşağıdaki tabloda, Çin’de mali yerelleşme oranı ve yerel vergi gayreti ilişkisi gösterilmektedir.

Tablo 21: Çin’de Mali Yerelleşme Oranı ve Yerel Vergi Gayreti İlişkisi

1996 2006

Eyaletler (Bölgeler)

Mali YerelleşmeOranı

(%)

VergiGayreti

Mali YerelleşmeOranı

(%)

VergiGayreti

Beijing 55.77 1.07 82.29 1.08

Tianjin 45.94 1.27 67.70 0.93

Hebei 56.54 0.52 48.98 0.46

Shanxi 59.04 0.85 58.69 0.85

I. Mongolia 44.04 0.80 41.11 0.71

Liaoning 49.93 1.04 54.74 1.00

Jilin 51.26 0.92 34.23 0.66

Heilongjiang 57.66 0.73 37.97 0.56

128

Shanghai 43.55 1.08 79.35 0.89

Jiangsu 45.87 0.48 76.43 0.74

Zhejiang 43.92 0.65 78.29 0.98

Anhui 59.19 0.54 43.85 0.58

Fujian 66.77 0.61 69.11 0.76

Jiangxi 57.89 0.65 41.64 0.51

Shandong 60.89 0.46 69.39 0.58

Henan 57.58 0.46 45.01 0.43

Hubei 49.80 0.60 40.91 0.82

Hunan 54.23 0.61 41.32 0.60

Guangdong 71.87 1.33 79.84 0.93

Guangxi 55.34 0.56 42.99 0.62

Hainan 67.36 0.83 43.47 0.73

Chongqing 41.75 0.57 46.67 0.89

Sichuan 60.30 0.70 43.89 0.77

Guizhou 47.32 0.80 36.49 0.84

Yunnan 46.44 1.11 41.99 0.84

Tibet 5.56 0.78 6.51 0.38

Shaanxi 54.86 0.80 43.35 0.75

Gansu 44.90 1.01 26.64 0.61

Qinghai 30.19 0.65 18.81 0.60

Ningxia 41.30 0.77 29.89 0.70

Xinjiang 41.47 0.59 31.67 0.58

Kaynak: Huang, Lo and She, 2012: 9-13

Tabloya 21’e göre, 1996 yılına kıyasla 2006 yılında mali yerelleşme düzeyi bazı bölgelerde artış bazı bölgelerde azalış gösterse de, ortalama olarak aynı düzeyde kalmıştır. Ancak, vergi gelirlerini belirleyen önemli etkenlerden olan yerel yönetimlerin vergi gayreti düzeyi ise bazı bölgelerde önemli düşüşler göstermiştir.

Yapılan bir araştırmaya göre (Blöchliger, 2014: 8), Çin’de transferler öncesi yerel yönetimlerin vergi kaynaklarından yararlanma kapasitelerinin yerel GSMH’ye oranı 2005 yılında % 14,4 ve 2012 yılında % 10,3 iken; yerel mali kapasiteyi eşitleme

129 amaçlı merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılan transferler sonrasında ise bu oranlar, yine sırasıyla % 9,5 ve % 5,3’e düşmüştür.

Çin bağlamında birçok çalışmada (Zhang ve Martinez-Vazquez 2003; Tsui 2005) mali transferlerin önleyici etkileri fark edilmiştir. Tsui (2005) Çin’ in mali hibe sisteminin daha zengin bölgeleri ödüllendirdiğini ve bölgeler arası mali uyumsuzlukları artırmaya katkısı olduğunu ileri sürmektedir. Ancak Çin’de yerel yönetimlerin kendi çabaları sonucu elde ettikleri vergi geliri düzeyleri ile vergi paylaşımları ve mali transfer gelirleri arasındaki bağlantıyı inceleyen birkaç çalışma vardır (Wang ve Herd, 2013; Zhang ve Martinez-Vazquez, 2003; Liu ve Zhao, 2011;

Huang, Lo ve She, 2012). Bu çalışmaların (Huang, Lo ve She 2012 dışında⁹⁰) hepsi, Çin’de 1994’de gerçekleştirilen yönetimler arası mali gelir reformu sonrasındaki uygulamaların, vergi paylaşımları ve transferlerde yaşanan artışla birlikte, yerel yönetimlerin öz vergi gelir gayretlerinde düşüşe neden olduğunu, bunun da yerel vergi geliri düzeyini olumsuz etkilediğini belirtmektedirler.