T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI
MALİ YERELLEŞME VE YEREL VERGİ GELİRİ PERFORMANSI İLİŞKİSİ: DOĞU KARADENİZ BÖLGE
BELEDİYELERİ ÜZERİNE BİR UYGULAMA
Doktora Tezi
Önder ÇALCALI
Ankara-2017
T.C.
ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
MALİYE (KAMU EKONOMİSİ) ANABİLİM DALI
MALİ YERELLEŞME VE YEREL VERGİ GELİRİ PERFORMANSI İLİŞKİSİ: DOĞU KARADENİZ BÖLGE
BELEDİYELERİ ÜZERİNE BİR UYGULAMA
Doktora Tezi
Önder ÇALCALI
Tez Danışmanı
Prof. Dr. Hakkı Hakan YILMAZ
Ankara-2017
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ MÜDÜRLÜĞÜ’NE
Bu belge ile bu tezdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu beyan ederim. Bu kural ve ilkelerin gereği olarak, çalışmada bana ait olmayan tüm veri, düşünce ve sonuçları andığımı ve kaynağını gösterdiğimi ayrıca beyan ederim. (16 /10 /2017)
Tezi Hazırlayan Öğrencinin Adı ve Soyadı Önder ÇALCALI
İmzası
TEŞEKKÜR
Bu çalışmanın planlamasından sonlandırılmasına kadar yaptığı değerli yönlendirmelerinden dolayı tez danışmanım Prof. Dr. Hakkı Hakan YILMAZ’a;
kıymetli yorum ve kartkılarından dolayı değerli jüri üyeleri Prof. Dr. Çiğdem Berna KOCAMAN, Prof. Dr. Semih ÖZ, Doç. Dr. Duran BÜLBÜL ve Yrd. Doç. Dr. Eda BALIKÇIOĞLU’na teşekkür ederim.
Ayrıca tezin özellikle ampirik analiz bölümü için verdikleri değerli desteklerden dolayı Yrd. Doç. Dr. Özgül BİLİCİ, Yrd. Doç. Dr. Ali AKAY ve Yrd. Doç. Dr. Ali ALTINER’ e ayrıca teşekkür ederim.
Son olarak, benim bu serüvenim boyunca her zaman yanımda olan, onlardan çaldığım zaman dilimlerinde bu durumu anlayışla karşılayan ve bana hep destek veren canım eşim Habibe ve oğullarım Muhammed Ali ve Mehmet Akif’e ayrıca teşekkür ediyor, bu tezimi onlara ithaf ediyorum…
i İÇİNDEKİLER
Sayfa
TABLOLAR LİSTESİ ... v
ŞEKİLLER LİSTESİ ... vii
KISALTMALAR LİSTESİ ... viii
GİRİŞ ... 1
Birinci Bölüm MALİ FEDERALİZM, YERELLEŞME VE VERGİLEME: KAVRAMSAL VE TEORİK ÇERÇEVE 1.KAMU EKONOMİSİ TEORİSİNDE YEREL YÖNETİMLER VE YERELLEŞME RASYONALİ ... 7
1.1. Kamusal Müdahale ... 7
1.2. Kamu Ekonomisinde Yerel Yönetimler ... 10
1.3. Yerelleşme Rasyoneli ve Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri ... 14
2. YERİNDEN VE MERKEZDEN YÖNETİM ... 20
2.1. Yerinden Yönetim ... 20
2.2. Merkezden Yönetim ... 22
3. MALİ FEDERALİZM TEORİSİ ... 25
3.1. Genel Yaklaşım ... 25
3.2. Birinci Nesil Yaklaşımlar ... 26
3.3. İkinci Nesil Yaklaşımlar ... 34
3.4. Birinci ve İkinci Nesil Yaklaşımların Karşılaştırılması ... 38
4. EGEMENLİK TEORİSİNE GÖRE VERGİLEME VE YEREL VERGİ OTONOMİSİ ... 41
4.1. Vergileme ve Egemenlik İlişkisi ... 41
4.2. Yerel Düzeyde Vergileme ve Vergi Otonomisi ... 45
İkinci Bölüm MALİ YERELLEŞMEDE YÖNETİMLER ARASI GELİR PAYLAŞIMI VE MALİ YERELLEŞMENİN YEREL VERGİ GELİRLERİNE ETKİSİ 1. MALİ YERELLEŞMENİN NİTELİĞİ VE ÖLÇÜLMESİ ... 52
1.1. Mali Yerelleşme ve Mali Özerklik Kavramları ... 52
1.2. Mali Yerelleşme ve Mali Özerkliğin Ölçülmesi ... 56
ii 2. MALİ YERELLEŞME ÇEREÇEVESİNDE YÖNETİMLER ARASI GELİR
(KAYNAK) PAYLAŞIMI VE TRANSFERLER ... 64
2.1. Yönetimler Arası Gelir (Kaynak) Paylaşımı ... 64
2.1.1. Yönetimler Arası Gelir Paylaşımında Uygulanan Kriterler ... 66
2.1.1.1. İdari ve Mali Etkinlik ... 67
2.1.1.2. Fayda (Yararlanma) ... 70
2.1.1.3. Mali İhtiyaç (Mali Denge) ... 73
2.1.1.4. İç Piyasanın Etkinliği ... 75
2.1.2. Yönetimler Arası Gelir Paylaşım Yöntemleri ... 76
2.1.2.1. Merkez ve Yerelin Rekabeti (Bağımsız Vergileme)Yöntemi ... 77
2.1.2.2. Vergilerin İdareler Arasında Ayrılması Yöntemi ... 79
2.1.2.3. Karma Yöntem ... 82
2.1.2.3.1. Ekleme Sistemi ... 82
2.1.2.3.2. Paylaşım Sistemi ... 84
2.1.2.3.3. Vergi Torbası (Havuzu) Sistemi ... 85
2.2. Yönetimler Arası Transferler ... 86
2.2.1. Dikey Mali Denge (Eşitlik) ... 91
2.2.2. Yatay Mali Denge (Eşitlik) ... 93
3. OECD ve AB ÜLKELERİNDE YÖNETİMLER ARASI MALİ İLİŞKİLER VE YEREL VERGİLEME ... 95
3.1. OECD ve AB Ülkelerinde Yönetimler Arası Gelir Paylaşımı ... 95
3.2. OECD ve AB Ülkelerinde Yönetimler Arası Transferler ... 97
3.3. OECD ve AB Ülkelerinde Yerel Vergileme ve Mali Otonomi ... 100
4. YEREL VERGİ TOPLAMA PERFORMANSINI ETKİLEYEN FAKTÖRLER ... 105
4. 1. Kurumsal Kapasite ... 105
4.2. Yerele Bırakılan Vergiler ... 109
4.3. Yönetimler Arası Transferler ... 111
4.3.1. Yönetimler Arası Transferlerin Yerel Vergi Gelirlerine Etkisi için Ülke Örnekleri ... 117
4.3.1.1.Almanya ... 117
4.3.1.2. Çin ... 123
4.3.1.3.Hindistan ... 129
iii Üçüncü Bölüm
TÜRKİYE’NİN YERELLEŞME SÜRECİ VE MALİ YERELLEŞME YAPISI
1. TÜRKİYE’NİN YERELLEŞME SÜRECİ... 136
1.1. Cumhuriyet Öncesi Dönem ... 136
1.2. Cumhuriyet Dönemi ... 140
2. TÜRKİYE’NİN MALİ YERELLEŞME YAPISI ... 147
2. 1. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Vergilendirme Yetkileri ... 147
2. 2. Türkiye’de Uygulanan Transfer Sisteminin Yapısı ... 150
2.3. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ... 157
2.3.1. Belediyelerin Mali Yapıları ... 157
2.3.1.1. Belediyelerin Gelirleri ... 157
2.3.1.2. Belediyelerin Görevleri ve Harcamaları ... 160
2.3.2. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapıları ... 162
2.3.2.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri ... 162
2.3.2.2. Büyükşehir Belediyelerinin Görevleri ve Harcamaları ... 164
2.3.2.3. Büyükşehir Belediyesi Bağlı İdarelerinin Gelir ve Harcamaları ... 166
2.3.3. İl özel İdarelerinin Mali Yapıları ... 168
2.3.3.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri... 168
2.3.3.2. İl Özel İdarelerinin Görevleri ve Harcamaları ... 170
2.4. Türkiye’deki Mali Yerelleşme Derecesi ve Diğer Ülkelerle Karşılaştırılması ... 171
2.4.1. Harcama Yönünden ... 171
2.4.2. Gelir Yönünden ... 175
2.5. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Borçlanmaları ve Borç Yapıları ... 178
2.6. Türkiye’nin Mali yerelleşme Yapısının Değerlendirilmesi ... 184
Dördüncü Bölüm YÖNETİMLER ARASI TRANSFERLER VE YEREL VERGİ GELİRİ PERFORMANSI İLİŞKİSİNİN AMPİRİK ANALİZİ 1. YÖNETİMLER ARASI TARANSFERLER İLE YEREL HARCAMALAR VE VERGİ GELİRİ İLİŞKİSİ ÜZERİNE YAPILMIŞ AMPİRİK ÇALIŞMALAR (LİTERATÜR TARAMASI) ... 189
2. AMPİRİK ARAŞTIRMA: DOĞU KARADENİZ BÖLGE BELEDİYELERİ ÜZERİNE UYGULAMA ... 203
iv
2.1. Çalışmanın Yöntemi ... 203
2.2. Veri Yapısı ve Model ... 207
2.3. Ekonometrik Analiz... 212
SONUÇ ... 220
KAYNAKÇA ... 229
EKLER ... 244
Ek 1: Belediyelere Veri Talebi İçin Gönderilen Tablolar ... 244
Ek 2: Analizde Yer Alan Belediyeler Listesi ... 246
ÖZET ... 247
ABSTRACT ... 248
v TABLOLAR LİSTESİ
Sayfa
Tablo 1: Mali Federalizm Teorisinde Kuşaklar Arasında Transferlerin Yeri ... 40
Tablo 2: OECD’ye Göre Yerel Yönetimlerin Vergi Otonomi Dereceleri ... 48
Tablo 3: Yerel Yönetim Vergilerinin OECD Vergi Sınıflamasına ve Vergi Türlerine Göre OECD Genelindeki Dağılımı (%) ... 50
Tablo 4: Mali Yerelleşmenin Unsurları ve Özellikleri... 54
Tablo 5: Gelir Türlerine Göre Yerel Mali Özerklik Derecesinin Ölçülmesi ... 57
Tablo 6: Mali Yerelleşme Sisteminin Bileşenleri ... 59
Tablo 7: Yerel Yönetimlerin Gelir Yapılarına Göre Sınıflandırılması ... 64
Tablo 8: Vergilerin Özelliklerine Göre Yönetimler Arasında Tahsis Kriterleri ... 81
Tablo 9: Yönetimler Arası Transferler: Transfer Türleri ve Nitelikleri ... 88
Tablo 10: AB Ülkelerinde Yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetimin Toplam Gelirlerinin GSMH İçindeki Payları (%) ... 96
Tablo 11: Bazı OECD ve AB Ülkelerinde Merkezi Yönetimden Alt Düzey Yönetim Birimlerine Transferlerin Türlerine Göre Dağılımı (%) (2010) ... 98
Tablo 12: Bazı OECD ve AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarının Toplam Gelirleri İçindeki Payları (%) (2005)... 99
Tablo 13: OECD Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Vergilendirme Güçleri (Vergi Otonomileri) (2011) ... 100
Tablo 14: AB Ülkelerinde Yerel Yönetimler Tarafından Tahsil Edilen Vergi Gelirlerinin Toplam Vergi Gelirleri İçindeki Payları (%) ... 104
Tablo 15: Vergilerin Yönetimler Arasında Tahsisi ... 110
Tablo 16: Almanya’da Yönetimlerin Vergi Gelirleri ve Vergi Paylaşımları (%) .... 119
Tablo 17: Almanya’da Yönetim Kademelerinin Vergi Gelirleri (Öz gelirler+Paylaşımlar+Transferler) ... 120
Tablo 18: Almanya’da Eyaletlerin Mali Otonomi Oranları ... 121
Tablo 19: Çin’de Vergilerin Merkezi Yönetim ve Yerel Yönetimler Arasında Dağılımı ve Gelir Payları ... 125
Tablo 20: Çin’de Yönetim KademelerininVergi ve Vergi Dışı Gelirleri (2009), (% GSMH) ... 127
Tablo 21: Çin’de Mali Yerelleşme Oranı ve Yerel Vergi Gayreti İlişkisi ... 127
vi
Tablo 22: Hindistan’da Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarının Dağılımları ... 130
Tablo 23: Hindistan’da Eyaletlerin Vergi Gayretleri İndeksi ... 132
Tablo 24: Hindistan’da Eyaletlerin Mali Yerelleşme Göstergeleri (2011) ... 133
Tablo 25: Hindistan’da Eyaletlerin Merkezi Transferlere Bağımlılık Dereceleri ... 134
Tablo 26: Vergi, Harç ve Harcamalara Katılma Paylarının Belediye Kanunu’na Göre Belirlenme Yöntemleri ... 149
Tablo 27: Türkiye’de İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Genel Bütçe Vergi Gelirleri (GBVG) Payları ve Dağıtım Kriterleri ... 154
Tablo 28: Genel Bütçe Vergi Gelirleri (GBVG)’nden Alınan Payların Yerel Yönetimlerin Toplam Gelirlerine Oranı (%) ... 156
Tablo 29: Türkiye’de Belediyelerin Gelir Yapıları (1000TL) ... 159
Tablo 30: Türkiye’de Belediyelerin Harcama Yapıları (1000TL) ... 161
Tablo 31: Büyükşehir Belediye (BŞB)’lerin Gelir Yapıları (1000TL) ... 163
Tablo 32: Büyükşehir Belediye (BŞB)’lerin Harcamaları (1000TL)... 165
Tablo 33: Büyükşehir Belediyesi Bağlı İdarelerinin Gelir ve Harcama Yapıları ... 167
Tablo 34: İl Özel İdare (İÖİ)’lerin Gelir Yapıları (1000TL) ... 169
Tablo 35: İl Özel İdare (İÖİ)’lerin Harcamaları (1000TL) ... 170
Tablo 36: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Harcamaları (1000TL) ... 172
Tablo 37: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelir Kalemlerinin Toplam İçindeki Payları ve Gelir Yönlü Mali Yerelleşme –Özerklik- Durumları ... 176
Tablo 38: Türkiye’de Yerel Yönetim Borçlanmasının Yasal Dayanakları ... 179
Tablo 39: Mahalli İdarelerin Borç Dağılımları (2010-2015) (1000 TL) ... 182
Tablo 40: Çeşitli OECD Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Bütçe Açığı ve Borçlanma Konusundaki Özerklikleri... 183
Tablo 41: Analizin Evreni ve Örneklemine Ait Bigiler ... 208
Tablo 42: Panel Veri Analiz Sonuçları ... 216
vii GRAFİKLER LİSTESİ
Sayfa Grafik1: Genel Bütçe Vergi Gelirleri (GBVG)’nden Alınan Payların Yerel Yönetimlerin Toplam Gelirlerine Oranı (%) ... 156 Grafik 2: OECD Ülkelerinde Harcama Yönlü Mali Yerelleşme Dereceleri (Toplam Yerel Harcama / Toplam Kamu Harcaması) (2015) ... 173 Grafik 3: Seçilmiş Ülkelerde Yerel Yönetim Harcamalarının GSYH’ya Oranları 175 Grafik 4: OECD Ülkelerinde Gelir Yönlü Mali Yerelleşme -Özerklik- Dereceleri (Toplam Yerel Öz Gelir / Toplam Kamu Geliri) (2015)... 177 Grafik 5: Mahalli İdarelerin Toplam Borç / Toplam Gelir Oranı ... 182
ŞEKİLLER LİSTESİ
Sayfa Şekil 1: Yerelleşmeden Elde Edilen Refah Kazancı... 19 Şekil 2: Türkiye’de Belediyelerin İç Borçlanma Süreci ... 180
viii KISALTMALAR LİSTESİ
AB : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
ACIR : The U.S. Advisory Commission on Intergovernmental Relations (ABD Hükümetler Arası İlişkiler Tavsiye Komisyonu)
BŞB : Büyükşehir Belediyesi
FRBMA : Fiscal Responsibility and Budget Management Act (Mali Sorumluluk ve Bütçe Yönetimi Hareketi)
GBVG : Genel Bütçe Vergi Gelirleri
GFS : Government Finance Statistics (Kamu Mali İstatistikleri) GSMH : Gayri Safi Milli Hasıla
GSYİH : Gayri Safi Yurtiçi Hasıla
IMF : International Monetary Fund (Uluslararası Para Fonu) İÖİ : İl Özel İdaresi
KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi KDV : Katma Değer Vergisi
KHGB : Köylere Hizmet Götürme Birlikleri
KÖYDES : Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi
OECD : Organisation for Economic Co-operation and Development (Ekonomik Kalkınma Ve İşbirliği Örgütü)
RG : Resmi Gazete
RTS : Representative Tax System (Temsili Vergi Sistemi) s (p) : Sayfa
SFA : Stochastic Frontier Approach (Tahmini Sınır Yaklaşımı) TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
T. C. : Türkiye Cumhuriyeti TDK : Türk Dil Kurumu
TÜİK : Türkiye İstatistik Kurumu V : Volume (Cilt)
vb. : Ve benzeri
WB : World Bank (Dünya Bankası)
1 GİRİŞ
Devletler kamu otoritesi olarak tarih boyunca farklı idari yapılara sahip olmuşlardır. Fakat hemen bütün devlet yapıları içerisinde “yerel kamu yönetim birimleri” var olagelmiştir. Bu yerel birimler bazen, devleti merkezden idare eden yönetim organının birer temsilcileri şeklinde; bazen de idari ve mali anlamda merkezle zayıf bağları olan, özerk (otonom) yapılı birimler olarak yapılanmışlardır.
Bu birimlerin ortak noktaları, kamusal otoritenin bir parçaları olmaları yani devlet aygıtının içerisinde yer almalarıdır. Bu durum, söz konusu yerel birimlerin tüm eylemlerine “kamusallık” niteliği kazandırmaktadır.
Kamusal otorite olarak bir devletin varlığını devam ettirmesi ve toplumsal refahı sağlaması için, başta vergi olmak üzere halkından gelir sağlaması ve bu geliri de yine halkın tercihleri doğrultusunda harcaması gerekmektedir. Bu gerçeklik, vergilemenin meşruiyeti için temel argüman niteliğindedir. Bir toplumda vergi bilincinin oluşabilmesi için bu rasyonalitenin iyi içsel(leştiril)mesi gerekmektedir.
Ancak halktan alınacak söz konusu kamusal gelirleri belirleyen ve bunları harcamaya dönüştüren yönetim kademesi (merkez ya da yerel) hangisi olmalıdır sorusu önem arz eden bir sorudur. Bu sorunun genel geçer bir cevabı yoktur. Bununla birlikte,
“bütçe hakkı”nın1 ulusal egemenliğe dayalı olarak kullanılması gerekçesiyle, gelirlerin belirlenmesi hususu genellikle merkezi yönetimlerin elinde bulunurken;
harcamaların yapılması merkezi yönetimlerin yanında yerel yönetimlerce de gerçekleştirilmektedir. Bu konudaki yönetimler arası yetki paylaşımları üzerinde, ülkelerin geleneği, tarihi ve siyasi yapıları da belirleyici olmaktadır.
1 Bütçe hakkı: Devletin, nerelere ne miktarda para harcaması gerektiğine ve bunların finansmanı için halka ne gibi mali yükümlülükler yükleneceğine, millet adına karar vermeye yetkili temsili meclislerin söz sahibi olmaları durumudur (Gürsoy, 1980’den aktaran, Bağlı, 2013:42).
2 20. yüzyılın ortalarına doğru neoklasik iktisat temelli kamu ekonomisi teorisi kapsamında Hayek (1945), Tiebout (1956), Musgrave (1959) ve Oates (1972) gibi yazarlar tarafından “mali federalizm teorisi” ortaya konulmuş ve geliştirilmiştir. Bu teoriye göre, mali kaynakların ve sorumlulukların merkezi yönetimden yerel yönetim birimlerine devredilmesiyle, kamu ekonomisinde daha etkin bir yapının tesisi mümkün olabilecektir. “Mali yerelleşme” olarak ta adlandırılan bu sürecin temelinde, kamusal mali kaynakların yönetiminin ve bu kaynaklar ile yapılacak hizmet sunumlarının, merkezi yönetime kıyasla, yerel yönetimler tarafından daha etkin gerçekleştirileceği görüşü yatmaktadır.
Mali federalizmin birinci nesil teorisyenleri konumundaki sözü edilen yazarların yaklaşımlarından sonra, bazı çekinceler ile birlikte, farklı temeller üzerinden mali federalizm literatürüne katkı yapan başka teorisyenler de ortaya çıkmıştır. Bunlar; kamu tercihi teorisyenleri (Buchanan ve Barennan (1980)) ve yine kamu tercihi kuramı argümanlarıyla kurumsalcı yaklaşım çerçevesinde literatüre katkı yapan Weingast (1995), Qian ve Roland (1998), Besley ve Coate (2003) gibi son dönem yazarlardır. Oates (2005)’e göre, bu son dönem yazarlara ikinci nesil mali federalizm teorisyenleri de denilmektedir.
Yerelleşmiş bir devlet yapılanmasında yerel yönetimler arası mali dengesizliklerin ortaya çıkması kaçınılmazdır. Çünkü her bir yerel yönetim biriminin, birçok faktöre bağlı olarak, sahip olacağı mali finansman kaynakları farklı düzey ve yapıda olacaktır. Böyle bir durumda, birinci nesil mali federalizm teorisyenlerine göre, merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılacak eşitleme amaçlı yardımlarla (transferlerle) mali yerelleşmede dengeli bir yapının tesisi mümkün olabilecektir. Söz konusu transferler, kamusal faydanın daha geniş alanlara
3 yayılmasını sağlamanın yanında, yıkıcı vergi rekabetinin önlenmesine2, yönetimler arası yatay ve dikey mali eşitsizliklerin giderilmesine ve kaynak dağılımında etkinliğin sağlanmasına katkı yapacaktır. Bütün bu beklentilerin gerçekleşmesinin temelinde, yerel kamu yönetim birimlerinin ve yöneticilerinin, toplumsal faydayı artırmaya ya da en çoklaştırmaya çalışan iyiliksever sosyal planlamacı yapıya sahip oldukları ön kabulü3 yer almaktadır.
Kamu tercihi kuramı ve kurumsalcı yaklaşım çerçevesinde fikirler öne süren ikinci nesil teorisyenlere göre ise, birinci kuşağın varsaydığı gibi, yerel yönetim birimlerinin yöneticileri toplumsal yararı düşünme ihtiyacı içinde olmayabilirler;
aksine, yeniden seçilme kaygısıyla kendi politik geleceklerini düşünebilirler. Ayrıca, yerel lobi ve çıkar grupları da, yerel idarecilerin toplumsal fayda saikiyle hareket etmelerine engel olabilirler. Bu durumun bir sonucu olarak, yerel idareciler kamusal hizmet sunumu için gerekli olan mali kaynakları, seçmen durumundaki yerel halktan toplamak yerine, merkezi yönetimden alacakları transferlere ağırlık verebilirler.
Bu bağlamda ikinci kuşak teorisyenler, merkezi yönetimin transfer kaynaklarına umut bağlamak yerine, yerel yönetimlerin kendi öz gelir kaynaklarını artırmaları gerektiğini savunmaktadırlar. Çünkü merkezde bulunan ortak havuzdan yararlanma anlayışı, yerel yönetimin sunmuş olduğu kamusal hizmetlerin fayda ve maliyetlerinin arasını açmaktadır. Eğer yerel düzeydeki harcamaların büyük bir kısmı, ülke genelinde toplanan gelir havuzundan (merkezi bütçeden) aktarılan transferlerle finanse edilirse, bu transferin kaynağı olan merkezi vergilerin çok düşük bir kısmına ilgili yöre halkı katılırken; elde edilecek fayda, merkezden aktarılan transferleri kullanan yerel yöneticiler ve halk tarafından içselleştirilir. Söz konusu bu
2 Yerel yönetimlerin vergileme konusunda tam yetki sahibi olduğu durumlarda
3 Neoklasik iktisat temelli kamu ekonomisi teorisine göre, devletin ekonomide üstleneceği rolde bu ön kabul (varsayım) önem taşımaktadır.
4 transferler, vergi ödeyenler ile bu kaynaktan yararlananlar arasındaki bağı koparmaktadır. Bu durum sonucunda ortaya çıkan bedavacılık, merkezden elde ettikleri gelir paylarını büyütebilmeleri amacıyla, yerel yönetimlerin çıkar çatışması ve yıkıcı bir rant rekabeti içine girmelerine neden olabilmektedir. Ayrıca söz konusu bedavacılık anlayışı, yerel yönetimlerin gereksiz ve aşırı harcama yapmalarına da yol açabilecektir. Böyle bir durumda yapılması gerekenler: Merkezden yerele yapılacak transferlerin sabitlenmesi, bunların şartlı (koşullu) hale getirilmesi ve transfer dağıtımının -lobi faaliyetlerine açık olmayacak bir şekilde- tarafsız ve kurallı bir yapıya kavuşturulması uygulamalarıdır. Ayrıca yerel yönetimlerin kendi öz gelirlerini artırmalarını ve öz gelir - harcama ilişkisini güçlendirmeyi teşvik edecek politikalar da uygulanmalıdır. Aksi halde, yerel yönetimler için zamanla bir “transfer bağımlılığı” (Besley ve Coate, 2003) durumu ortaya çıkabilecektir.
Mali yerelleşme süreci kapsamında merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılan transferlerin, yerel yönetimlerin mali davranışları üzerine yaptığı etkileri araştıran birçok ampirik çalışma yapılmıştır. Bu çalışmaların bir kısmı, merkezden yapılan transferlerin yerel yönetimlerin harcama davranışlarını artırıcı yönde yaptığı etkiyi inceleyen “sinek kağıdı etkisi (flypaper effect)” hipotezini konu edinirken;
diğer bir kısmı da, söz konusu transferlerin yerel yönetimlerin öz gelir elde etme gayretlerini azaltıcı yöndeki “ikame etkisi (substitution effect)” ya da artırıcı yöndeki
“teşvik etkisi (stimulation effect)” hipotezlerini konu etmektedir. Çalışmamız konusu itibariyle, bu ikinci gruba girmektedir.
Bu çalışmanın hipotezi, mali yerelleşmenin ikinci nesil teorisyenlerinin öngörüleri çerçevesinde, Türkiye’de4 merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılan
4 Doğu Karadeniz Bölgesi özelinde
5 transfer niteliğindeki gelir aktarımlarının, yerel yönetimlerin öz vergi geliri elde etme gayretleri üzerine etki edip etmediği; eğer ediyor ise de, bu ilişkinin hangi yönde ve ne düzeyde olduğunun sorgulanmasıdır. Çalışmanın yöntemi, Doğu Karadeniz Bölgesi’ndeki 34 belediyeden bilgi talebi yoluyla alınan, 2008-2015 dönemine ait yıllık mali veriler kullanılarak panel veri yöntemi ile yapılan analizdir. Elde edilen sonuçlara göre, Türkiye’deki transfer sisteminin yapısı sorgulanarak, politika önerileri sunulmuştur.
Çalışma dört bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, kamu ekonomisi teorisinde yerel yönetimlerin konumu ve yerel yönetimlerin varlık nedenleri ele alındıktan sonra, merkezden ve yerinden yönetim kavramları etraflıca açıklanmaya çalışılmıştır. Daha sonra mali federalizm teorisi, literatür incelemesi çerçevesinde, birinci nesil ve ikinci nesil teorisyenlerin yaklaşımlarıyla ayrı başlıklar altında incelenmiştir. Çalışmamızın temel araştırma konusu içerisinde verginin önemli bir yer teşkil etmesi hasebiyle, bölümün sonunda merkezi ve yerel düzeyde vergileme konuları, egemenlik ve vergi otonomisi çerçevesinde ele alınmıştır.
İkinci bölümde, ilk olarak mali yerelleşme ve mali özerklik kavramları ele alınarak, bunların ölçülmesi ya da derecelendirilmelerinin nasıl yapıldığı üzerinde durulmuştur. Bu bilgilerden sonra, yönetimler arası mali ilişkiler çerçevesinde gelir paylaşım yöntemleri ve transfer biçimleri incelenmiştir. Bu kapsamda, transferlerin dikey ve yatay eşitleme amaçlarına değinilmiştir. Daha sonra, yönetimler arası mali ilişkilerin ve yerel vergilemenin uluslararası boyutuna bakmak amacıyla, OECD ve Avrupa Birliği ülkelerinde yönetimler arası gelir paylaşımı, transferler ve yerel mali otonominin genel yapısı incelenmiştir. Bölümün sonunda, mali otonomi çerçevesinde, yerel vergilemeye ve vergi gelirlerine etki eden faktörler sıralanmıştır.
6 Bu faktörlerin içerisinde önemli bir potansiyeli olan, yönetimler arası transferlerin muhtemel etkileri, ampirik analizli çalışmalarla desteklenen ülke örnekleriyle açıklanmaya çalışılmıştır.
Çalışmanın üçüncü bölümünde, ilk olarak Türkiye’deki yerelleşme süreci, cumhuriyet öncesi dönem ve cumhuriyet dönemi olarak ayrı başlıklar altında incelenmiştir. Daha sonra, Türkiye’de yerel yönetimlerin vergilendirme yetkileri, uygulanan transfer sistemi ve yerel yönetimlerin sahip oldukları mali yapıları (gelir, harcama ve borçlanma) yerel birim türleri bazında, ayrı başlıklar halinde tahlil edilmiştir. Ardından bu veriler çerçevesinde Türkiye’deki mali yerelleşme düzeyi, uluslararası karşılaştırmalarla birlikte, ortaya konulmaya çalışılmıştır
Çalışmanın dördüncü bölümü ampirik analiz bölümüdür. Bu kapsamda öncelikle, yönetimler arası transferler ile yerel harcamalar ve vergi gayreti ilişkisi üzerine yapılmış teorik ve ampirik çalışmalar “literatür taraması” başlığı altında sıralanarak özetlenmiştir. Ardından, mali yerelleşme kapsamında merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılan transferlerin, başlıca yerel yönetim birimi olan belediyelerin öz vergi geliri elde etme gayretleri üzerine yaptığı etki, Doğu Karadeniz Bölge belediyeleri üzerine yapılan ekonometrik analiz ile araştırılmış ve elde edilen sonuçlar değerlendirmeye konu edilmiştir.
7 Birinci Bölüm
MALİ FEDERALİZM, YERELLEŞME VE VERGİLEME:
KAVRAMSAL VE TEORİK ÇERÇEVE
1.KAMU EKONOMİSİ TEORİSİNDE YEREL YÖNETİMLER VE YERELLEŞME RASYONALİ
1.1. Kamusal Müdahale
Klasik iktisat anlayışı geleneğinden gelerek, faydacı tellelere dayalı marjinalist yaklaşımlarla türemiş olan neoklasik iktisat teorisine5 göre, ekonominin temel mekanizması olan “piyasa” iyi işleyen dengeli bir yapıya sahiptir. Fakat bu mekanizma, kendisini oluşturan ekonomik aktörlerin davranışlarına ya da dışsal faktörlere bağlı olarak bazen aksamakta ya da dengeden sapmaktadır. Aksayan ve dengeden sapan piyasanın tekrar optimal6 ya da arzulanan noktaya ulaşamaması durumu “piyasa başarısızlığı7” olarak adlandırılmaktadır. Yine neoklasik iktisat teorisi, piyasa başarısızlığının dışarıdan bir müdahale ile giderilebileceğini ve bu müdahaleyi yapacak aktörün de ancak meşru kamusal otorite olan “devlet” olduğunu kabul etmektedir. Bu durum devletin piyasaya yaptığı “kamusal müdahale” olarak adlandırılmaktadır ve devletin ekonomik rasyonalitesini oluşturmaktadır (Kirmanoğlu, 2009: 5-13)
5 Neoklasik iktisat teorisi, klasik ekonomi anlayışının bir devamı niteliğinde olan ve faydacı anlayış, marjinal analiz ve sujektif değer (seçim) gibi argümanlarla temellenen; Alfred Marshall, Léon Walras ve Carl Menger gibi iktisatçılar tarafından19.yy’da farklı ülkelerdeki okullarda temmelleri atılmış olan bir paradigmadır (Kirmanoğlu, 2009: 5-13)
6 Burada kastedilen “Pareto optimal denge” dir. Pareto optimumu olarak da bilinen bu durum: Bir kimsenin durumunun daha da iyileştirilmesinin ancak diğerinin durumunun kötüleştirilmesiyle mümkün olduğu optimal denge durumudur (Nadaroğlu, 2001: 35). Pareto optimumu ile sağlanan etkinlik, kaynak tahsislerinin genellikle standart değerlendirilmesi olarak kabul edilir. İktisatçıların
‘etkin’ kelimesini kullandıklarında kastettikleri kavram genellikle Pareto etkinliktir (Akalın, 2000: 36)
7 Piyasanın başarısız olduğu konular: Kamusal mallar, dışsallıklar, doğal tekeller, eksik piyasalar (piyasa yoklukları), bilgi eksiklikleri ve asimetrik bilginin varlığı gibi konulardır.
8 1929 Dünya ekonomik buhranı, piyasaya gerektiği yerde kamu müdahalesinin zorunlu olduğunu ortaya koymuştur. Keynes bu müdahalenin çeşitli mali araçlarla yapılabileceğini belirterek devlete fonksiyonel bir görev biçmiştir. Keynesyen ekolün önemli temsilcilerinden Musgrave, 1959 yılında yayınladığı ve kamu ekonomisi literatürünün önemli kaynaklarından olan kitabında8, piyasa mekanizmasının gerçekleştiremeyeceği, ya da başarısız olduğu, bazı ekonomik gerekliliklerin bizzat kamu otoritesi tarafından yapılması gerektiğini belirtmiş ve devlete görevler (fonksiyonlar) yüklemiştir. Bu fonksiyonlar: Ekonomik istikrar fonksiyonu, kaynak dağılımı fonksiyonu ve gelir dağılımına ilişkin fonksiyondur.
Kamu ekonomisinin yapısı özel ekonominin yapısından farklı olarak, toplumsal tercihlerin siyasal karar alma süreçleri sonunda kamusal politikalara dönüştüğü alandır (Stiglizt, 2000: 183). Yani, piyasada fiyat sisteminin üstlendiği rolü, kamu ekonomisi kapsamında siyasal süreç üstlenmektedir. Dolayısıyla söz konusu kamusal müdahalelerin hangi alanlara ve hangi araçlarla yapılacağına tolumu temsilen siyasal iktidar karar vermektedir. Bu bağlamda, piyasanın “birinci en iyi”
(Pareto etkin) tahsisi gerçekleştiremediği durumlarda, siyasal karar alma sürecinin sonucunda oluşan kamusal otorite “Pareto iyileştirme”9 yapmak suretiyle kamu ekonomisinde toplumsal faydayı artırmaya çalışacaktır. Bailey (1995: 26)’e göre, kamu sektörünün ekonomiye söz konusu müdahalelerinin gerekçesi, ancak bu müdahaleler sonucunda ortaya çıkması beklenen ekonomik etkinlik artışlarıyla açıklanabilecektir.
8 Richard Abel Musgrave (1959), The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill.
9 Pareto optimal durum, “birinci en iyi” teoremi olarak ta bilinmektedir. Pareto optimalitesinin sağlanamadığı durumda piyasada “ikinci en iyi” tahsis gerçekleşmiş demektir. Pareto iyileştirme ise, piyasa süreci sonucunda oluşan bu optimal dışı dengeyi, Pareto optimal düzeye taşımaya yönelik yapılan bütün müdahalelerdir (Akalın, 2000: 9)
9 Klasik politik iktisadın bir eleştirisi olarak ortaya çıkan Marksist teorinin10 önemli temsilcilerinden O’Connor (1973: 84)’a göre, devletin yaptığı savunma, güvenlik ve adalet gibi toplumsal düzenin tesisine ve devamlılığına yönelik harcamalar devletin meşruiyet fonksiyonunu oluşturmaktadır. Ancak, özel mülkiyete dayalı mevcut kapitalist sistemde, devlet tekelci sermayenin maliyet giderlerini toplumsallaştırma, yani devlet bütçesinden kamu harcaması olarak karşılama11, fonksiyonu üstlenmektedir. Yani devlet, dolaylı da olsa, sermaye sahiplerinin kar oranlarının artmasına hizmet etmektedir. Bu nedenle Marksist yaklaşıma göre, kapitalist sistemde devletin ekonomide üstlendiği rol sakıncalıdır (Gürkan ve Karahanoğulları, 2013: 17)
Piyasanın öncelikli olması gerektiği konusunda neoklasik iktisat teorisiyle ortak noktaya sahip olan kamu tercihi teorisi12, neoklasik iktisadın devletin ekonomiye müdahalesinde ön kabulü olan “iyi(liksever) devlet” anlayışını reddetmektedir. Bu yaklaşıma göre, nasıl ki bireyler pisayada kendi faydalarını maksimize etmeye çalışan çıkarcı- rasyonel aktör iseler, devleti yöneten politikacılar ve bürokratlar da aynı şekilde birer bireydirler ve onlar da kendi faydalarını maksimize etmenin peşinde koşmaktadırlar13 (Buchanan, 1973). Bu durumun sonucunda, kamunun oluşturacağı ekonomi politikalarıyla, piyasa başarısızlığının tersine “devletin başarısızlığı” ortaya çıkmaktadır. Bu varsayımlar altında, devletin
10 Özel mülkiyete dayalı kapitalist sistemin derin bir eleştirisi niteliğindeki Marksist teorinin kurucusu Karl Marks ve çağdaşı Friedrich Engels’tir.
11 Devletin kamu bütçesinden yaptığı toplumsal tüketim (örn: sağlık, sosyal sigorta ve emeklilik) harcamaları, emeğin yeniden üretim maliyetlerini düşürerek kapitalist sistemde sermayenin kar oranlarını artırır (Kirmanoğlu, 2009: 17). Bu konuda daha geniş bilgi için bkz: Gürkan, C., ve Karahanoğulları, Y., (2013) “Vergi Devletine Kuramsal Yaklaşımlar”, Maliye Dergisi, S. 165, s.1-26
12 Ekonomi ve politika bilimi arasında sıkı bir bağ kuran, piyasayı önceliklendiren ve kamunun ekonomideki payının küçültülmesi gerektiğini savunan kamu tercihi teorisinin öncüleri James M.
Buchanan, Gordon Tullock ve Geoffrey Brennan’dır
13 Politikacılar oylarını artırmaya, bürokratlar da etki alanlarını genişletmeye çalışmaktadırlar. Bunun yanında, özel çıkar grupları da rant kollama faaliyeti içerisindedirler (Brennan ve Buchanan, 1980: 45)
10 ekonomiye müdahalesi, etkinsiz sonuçlar doğuran kamu harcamalarının niceliksel artışına neden olacaktır. Kamu tercihi teorisi yanlıları çözüm olarak, belirli vergi ve harcama kararlarının anayasal düzeyde14 alınması gerektiği ve kamu harcamalarının azaltılarak piyasanın etkin işleyişinin sağlanmasının önemli olduğunu belirtmektedirler (Gürkan ve Karahanoğulları, 2013: 13)
1.2. Kamu Ekonomisinde Yerel Yönetimler
Kamu sektörünün, ekonomide kendisine biçilen fonksiyonları başarılı bir şekilde yerine getirebilmesi, ancak ideal bir organizasyonel yapıya sahip olması ile mümkündür. Devletlerin organizasyonlarında, iki kutuplu yapılanma söz konusu olabilmektedir. Bunların birinde tam merkezi (özeksel) yönetim birimi yer alırken, diğerinde tam yerel (özerk) yönetim birimleri yer almaktadır (Oates, 1972: 3). Bu iki uç durumda yer alan yönetim birimlerinin tek başına uygulandığı devlet yapılanmaları neredeyse yok gibidir. Uygulamada, bu iki yapının da var olduğu karma devlet yapılanmaları söz konusudur.
Musgrave’e göre, ekonomik istikrarı ve adil gelir dağılımını sağlama görevini, doğası gereği15, merkezi yönetimler üstlenmeli iken, etkin kaynak dağılımı16 görevi yerel kamu yönetim birimlerine verilmelidir (Musgrave, 1959: 12-
14 Anayasal düzeyden kasıt, oybirliği ya da oybirliğine yakın bir konsensüsün sağlanmasıdır. Özellikle azınlıkta kalanların temel haklarını ilgilendiren ve gelecek nesilleri yükümlülük altına sokan ekonomik kararların oybirliği ya da oybirliğine yakın bir düzeyde alınması gerekir (Brennan ve Buchanan, 1980: 36)
15 Özellikle ekonomik istikrarın sağlanması makro (ulusal düzeyde) politika uygulanmasınını gerektirir. Çünkü, ekonomik istikrar kapsamında; tam istihdam, makul bir fiyat seviyesi, kabul edilebilir bir büyüme hızı ve dış ekonomik dengenin sağlanması (Akalın, 2000: 14) hedeflenir. Bu hedeflere ulaşılması da ancak merkezi politikalar ile mümkündür.
16 Kamusal mal ve hizmetlerin sunumunda, piyasa mekanizması çalışmadığı için devlet müdahalesi ve kamu ekonomisinin tahsis fonksiyonu geçerli olmaktadır. Böylece ilgili kamu otoritesi: Hangi kamusal mal ve hizmetler üretilmelidir?; ne kadar üretilmelidir?; kim için üretilmelidir?; nasıl üretilmelidir? gibi soruları cevaplandırmış olmaktadır (Stiglitz, 2000: 11).
11 13). Çünkü kamusal malların bazılarının faydaları ulusal ölçekli iken17, bazılarının faydaları ise bölgesel ya da yerel ölçeklidir18. Ulusal ölçekteki tam kamusal malların sunumunun yerel birimler tarafından sağlanması mümkün olmadığından, bunların merkezi yönetim tarafından sunulması gerektiği konusunda tartışma yoktur. Ancak, diğer bölgesel ya da yerel ölçekteki tam ve yarı kamusal malların19 üretim ve sunumlarının yerel birimler tarafından yapılması daha rasyonel olacaktır. Kamu hizmetinin yayıldığı alanın yöre sınırları içerisinde kalması durumunda, yerel birimler bu hizmete olan talebi merkezi otoriteye göre daha iyi bileceklerdir (R. ve P.
Musgrave, 1989: 445; Bailey, 1999: 76). Talep seviyesini ve bireylere göre farklılaşmasını iyi bilen yerel yönetimler, hizmetlerin bunlara göre önceliklendirilmesi suretiyle toplumsal faydanın maksimize edilmesi açısından en optimal hizmet üretimini gerçekleştirip, “kamusal kaynakların etkin kullanımını ve dağılımını” sağlamış olacaklardır.
Kamu ekonomisinde, toplulukların farklı talepleri (kararları) kamusal mal ve hizmet arzında dikkate alınmak durumundadır. Özel ekonomide ekonomik aktörlerin taleplerinin dikkate alınması gibi, değişik coğrafyalarda farklı yerel teleplere göre yerel yönetimlerin kamusal mal üretip arz etmeleri, kamu ekonomisini Pareto etkin noktaya taşıyabilir. Ancak bu, rekabetçi bir yerinden yönetimli devlet yapılanmalarında mümkündür (Tiebout, 1956’dan aktaran Oates, 2005: 6). Bu
17 Örn: Dış güvenlik (ulusal savunma), diplomasi vb.
18 Örn: Çevrenin korunması, cadde ve sokak temizliği, şehir içi yol ve su hizmeti vb.
19 Tam kamusal malların özellikleri: Faydaları bölünemez, fiyatlandırılamazlar, tüketimlerinde rekabet yoktur, tüketimlerinden başkaları dışlanamaz. Bunlara örnek olarak ulusal savunma, deniz feneri ve diplomasi verilebilir. Yarı kamusal malların özellikleri ise: Faydaları bölünebilir, fiyatlandırabilirler, tüketimlerinde rekabet vardır, hem bireysel hem de kamusal fayda söz konusudur, tüketimlerinde başkalarının dışlanması söz konusu olabilir. Bunlara örnek olarak eğitim ve sağlık hizmetleri verilebilir (Akalın, 2000: 57-58)
12 bağlamda, kamu ekonomisinde Pareto etkinliğin sağlanması, farklı yerel yönetimlerin varlığı ile mümkündür.
Yerel kamu yönetim birimleri, optimum hizmet kalitesini ve sunumunu kendi yetki alanının gereklerine göre çok daha gerçekçi bir biçimde saptayabilirler.
Merkezi yönetim ise genellikle tüm bölgeler için ortak nitelikte standart bir kamusal hizmet üretimini ve sunumunu tercih etmektedir (Oates, 1999: 1123). Nadaroğlu (2001: 40), Oates’in bu kabulünden yola çıkarak, merkezi yönetimin sunduğu hizmet standardının gerekenden büyük olduğu bölgelerde kaynak israfı, düşük olduğu bölgelerde ise yetersiz üretim sebebiyle optumumdan uzaklaşmanın söz konusu olacağını ileri sürmektedir.
Yerel kamu yönetim birimlerinin etkin yapılara sahip olmaları önemlidir.
Çünkü Tiebout’a göre, insanları kendi bölgelerine çekmek için vergi ve harcama politikalarıyla yerel birimlerin rekabet halinde olduğu durumda, kişiler kendi faydalarını maksimize etmek için bir yerel birimden diğerine göç etmek suretiyle bu politikaları ayaklarıyla oylamış olacaklardır (vote with feet)20 (Tiebout, 1956: 420).
Bu durumda kişiler kamu mallarına olan tercihlerini açıklamış olacaklardır. Bu sayede de, “kişilerin (seçmenlerin) kamu mallarına olan taleplerini açıklamama”
sorunu yerel düzeyde çözümlenmiş olacaktır. Bu durum, kaynakların etkin tahsisi için elzem olan talebin bilinmesi ihtiyacını gidermiş olmaktadır.
Kamunun ekonomide üstlenmesi gereken görevler konusunda, Musgrave (1959: 160) gelirin yeniden dağılımı fonksiyonunun merkezi yönetim tarafından yerine getirilmesi gerektiğini belirtirken, yerel yönetimlerin de bu işin idari
20 Tiebout’a göre, yerel kamu yönetim birimleri arasındaki bu rekabet, idareleri bireylerin isrtedikleri malları etkin bir biçimde üretmeye sevk edecektir. Çünkü bireyler, özel malları satın alırken açıkladıkları tercihlerini, bölgesel (yerel) kamusal mallar için de oy vererek açıklamış olacaklardır. Bu durumda, kamusal mal ve hizmet üretimi yerel düzeyde “daha etkin” gerçekleşmiş olacaktır (Tiebout, 1956: 422).
13 organizasyonunda rol alabileceklerini belirtmektedir. Bu konuda karar alıcı değil ancak, uygulayıcı rol üstlenebilirler. Oates (1968: 45)’e göre de, yerel yönetimlerin gelir dağılımına müdahale eden vergi ve harcama politikaları uygulamaları durumunda, yüksek gelirli bireyler daha az refah kaybı yaşayacakları, düşük gelirli bireyler de daha fazla refah artışı elde edecekleri yerlere taşınmaları suretiyle bölgeler arasında kayda değer dengesizliklerin ortaya çıkmasına sebep olurlar ki, bu durum söz konusu politikanın amacına büyük engel teşkil edecektir.21 Ayrıca, gelirin yeniden bölüşümü konusunda yerel yönetimler arasında politika farklılıkları olmadığı durumda da, ekonomik açıdan bu uygulamaların merkezi düzeyde yapılması daha rasyonel olacaktır. McLure ve Martinez-Vazquez (2001: 5) de bu görüşü desteklemektedirler. Ancak bazı yazarlar (Bailey, 1999: 9; Litvack ve Seddon, 2004: 83), yerel yönetimlerin gelir dağılımına yönelik politikalar üretebilecekleri yönünde görüş belirtmektedirler. Onlara göre, yerel yönetim birimlerinin bireylerin göç etmesine neden olmayacak düzeyde gelirin yeniden dağıtımına yönelik politikalar uygulamaları sakıncalı değildir. Zira yüksek gelirli yerel yönetim sakinleri, diğergam22 düşünüp bu politikaları destekleyebilirler. Diğer yandan, yerel yönetimlerin sundukları eğitim ve sağlık hizmetleri; düşük gelirlilere yönelik uyguladıkları emlak, su ve temel gıda tüketimine yönelik politikaları zaten bu yöndeki yaygın uygulamalarıdır.
21 Oates’in bu fikrinin temeli, Buchanan’ın “Federalizm ve Mali Eşitlik” başlıklı eserinde belirttiği,
“farklı bölgelerdeki ‘benzer bireylerin’, ‘benzer muamele’ görmesi gerektiği, aksi halde düşük gelirlilere gelir aktarımı farklı derecelerde uygulanması durumunda, verimsiz göçün ortaya çıkacağı”
önerisine dayanmaktadır. Detaylı bilgi için Bkz. Buchanan, J. M., (1950) “Federalism and Fiscal Equity” The American Economic Review, V. 40 (4), p.583-599
22 Diğergam: Kişisel yarar gözetmeksizin başkalarını da düşünme; bencil olmama. TDK Sözlüğü, http://www.tdk.gov.tr/ index.php?option=com_bts&view=bts&kategori1=eritbn&kelimesec=252782 (Erişim: 24.03.2014)
14 Kamu tercihi teorisine göre, devet kademesinde kamusal mal ve hizmet sunan birimin seviyesi yükseldikçe (merkezileştikçe), devletin başarısızlığı sorunu daha da artmaktadır. Kaynakların etkin dağılımı (ya da dağıtılması) ile kamusal karar biriminin politika oluşturma süreci yakından ilişkilidir. Alt (yerel) kamu yönetim birim politikacı ve bürokratlarının alacakları kararlar ile mükellef (tüketici) taleplerinin kesişmesi ya da örtüşmesi daha fazla muhtemeldir. Bu bağlamda, kamusal mal üretecek karar birimlerinin yerel düzeyde olması, kamu ekonomisinde başarısızlık sorununu azaltabilir. Yani, kamu tercihi teorisine göre devletin ekonomideki başarısızlığının azaltılması ya da etkinliğinin artırılmasına yönelik adımların atılması, mali anlamda yerelleşmeyle mümkündür (Boyne, 1996: 718).
1.3. Yerelleşme Rasyoneli ve Yerel Yönetimlerin Varlık Nedenleri
Yerel yönetimlerin merkezi yönetim karşısında gelişerek, ayrı ve güçlü bir kamu yönetim birimi haline gelmeleri, tarihsel süreçte demokrasinin gelişerek yagınlaşmasına bağlanabilir. Keleş (2012: 25-30), bu noktaya dikkat çekerek, kentli nüfusun zaman içinde artmasıyla bu kesimin merkezi yönetim karşısında demokratik siyasi taleplerinin de arttığını, bunun sonucunda da yerel birimlerin merkezi yönetim karşısında (ya da onun yanında) ayrı bir güç haline geldiklerini belirtmektedir. Bu bağlamda, demokratik yapıya sahip bir sistemde, seçilmişler tarafından yönetilen yerel birimler yerelleşme ideasının temel gerekçesini oluştururlar. Demokrasinin varlığının korunması ve gelişiminin sağlanması için yerel düzeyde uygulanması şarttır. Yerel yönetimler de bu yapının temel öğesi durumundadırlar.
Yerel hizmetlerin merkezden planlanması; yerel halkın ihtiyaç ve önceliklerinin isabetli bir şekilde belirlenememesi ve bunun paralelinde doğru ve etkili bir programın yapılamaması, karar verme ve kararları uygulamada bürokrasi,
15 gecikme, duyarsızlık gibi yönetsel etkinsizlik sorunlarına neden olabilmektedir. Buna karşın halkın gereksinimlerinin sağlıklı bir şekilde belirlenmesi ve bunlar arasında halkın öncelik tercihlerine göre isabetli sıralamanın yapılması, hiç şüphesiz yerel düzeyde daha olanaklıdır (Oates, 2006: 390). Bu durum, yerel yönetimlerin
‘yönetsel’ açıdan varoluş nedenini ortaya koymaktadır23. Aynı zamanda yerel düzeydeki planlama aşamasında, merkezi planlamada karşılaşılan sorunlarla karşılaşılmaz ve hizmetlerin sunumu daha hızlı, iktisadi ve verimli bir şekilde gerçekleştirilebilir.
Nadaroğlu (200: 19)’na göre, idari yapı içerisinde yerel yönetim birimlerinin varlığı zorunluluk arz etmektedir. Çünkü toplumsal ihtiyaçların karşılanması için, herhangi bir devletin kamusal (tam ve yarı kamusal) nitelikli tüm hizmetleri yalnızca merkezi idare örgütü marifetiyle etkin bir şekilde planlanıp uygulanması mümkün değildir. Böyle bir durumun zorlamalar sonucu sağlanmaya çalışılması ise rasyonel bir davranış olmayacaktır. Yani, kamusal hizmetlerin aşırı merkezileşmesi etkinsizlik sonucunu doğuracaktır. Yerinden yönetim birimleri, bürokratik zorluklar ve gereksiz kırtasiyecilik sorunu olmadan, yerel nitelikli hizmetlerin sunumunun hızlı ve kolay yapılmasını sağlamaktadırlar. Bu bağlamda, yerel ihtiyaçların merkezi yönetim tarafından tam olarak değerlendirilememesi sonucunda hizmetlerin optimal sunulamaması, bir takım hizmetlerin yerinden yönetim birimlerince planlanıp sunulmasını gerekli kılmaktadır.
Yeni liberalizmin fikir öncülerinden Hayek, kamu yönetiminde “gelenek motifi” ne vurgu yaparak; yerel kamu yönetim birimlerinin hem yöre halkının, hem
23 Bazı küçük ölçekli ülkeler bir tarafa bırakılırsa, tüm kamusal hizmetlerin merkezi idare örgütü eliyle istenilen etkinlik ve verimlilik düzeyinde sunulamayacak olmasına bağlayan görüşü Ulusoy ve Akdemir (2009: 44) de desteklemektedir. Onlara göre, devletin görev ve fonksiyonlarının tarihi süreç içerisinde giderek artmış olması, kamu hizmetlerinin merkezi otorite ile yerel birimler arasında paylaşılmasını gerekli kılmaktadır.
16 de ülke yönetiminde rol alacak kişilerin tecrübe kazanmaları için bir okul işlevi gördüğünü belirterek, yerel yönetimlerin güçlü olmadığı ülkelerde demokrasinin iyi işlemeyeceğini, dolayısıyla da bu kamu yönetim birimlerinin demokrasinin teminatı olduklarını ileri sürmüştür (Hayek 1952’den aktaran, Güler, 2006: 50-55). Oates (1972: 48) de, yerel yönetim birimleri olan toplumlarda güç ve yetkinin paylaşımı sayesinde, merkezi otoritenin gücünün sınırlandığını ve muhtemel keyfi yönetime karşı birey ve toplumun korunduğunu belirtmektedir. Bir başka ifadeyle, yerel yönetimler devlet gücünün tek bir elde toplanmasını önleyerek bu gücün dengelenmesini sağlamaktadırlar. Ancak, yine Oates (1972: 49)’e göre, bu durumdan demokrasinin sağlanması ve düzeyinin artırılması için merkezi yönetimin zayıflatılması gerekir anlamı çıkarılamaz. Bu noktada, yerel yönetim birimlerinde de olası aşırı güç toplanmasının önlenebilmesi için, merkezi yönetim bir denge unsuru teşkil etmektedir.
Yerel yönetim birimleri, yerel ihtiyaçların belirlenmesi ve bunlara ilişkin hizmet sunumunu merkezi yönetimden daha iyi yaparlar. Yerel yönetimlerin
‘toplumsal’ açıdan varlık gerekçesi; bölgesel veya yerel kamusal malların üretimi
konusunda toplumun tercihlerini tespit edip, üretimin buna göre düzenlenmesini merkezi idareye oranla daha etkin bir biçimde gerçekleştirebilmeleridir (Brown ve Jackson, 1990: 256). Çünkü bu, yerel seçim sürecine dayalı demokratik sistemin doğal bir sonucudur.
Kamu sektöründe yerelleşme24, küçük grupların homojen yapıları nedeniyle, onların tüketim seviyelerinin ve tercihlerinin tespitini kolaylaştırdığı için ekonomik
24 İng: Decentraliz(s)ation. Çalışmanın devamında, bazen yerelleşme kelimesi yerine decentralization kelimesi kullanılmıştır.
17 refahı artıracaktır. Oates’in desantralizasyon teoremi25nde ortaya koyduğu gibi, kamusal hizmetler tek bir merkezden sağlanırsa, bölgesel ve yerel tercih çeşitliliği kavranamaz ve standart türde ve miktarda üretim söz konusu olur. Bu sebepledir ki, bireylerin refah seviyelerinin artışına katkı yapmasından dolayı, “yerel kamusal hizmetlerin yerinden üretimi”nin tercihi daha rasyoneldir. Smith (1991: 59), bu durumun bilgi (informational) ekonomilerinden dolayı ortaya çıktığını ileri sürmektedir. O’na göre, yerelleşmenin merkezi bir yapıya kıyasla, bilgi toplamayı ve bunları değerlendirmeyi daha düşük maliyetler ile yapabilme olanağını sağladığı söylenebilir. Yerel hizmetlerin optimal ölçüde arzı, ancak talep edilen hizmet türünün ve miktarının iyi tespiti ile mümkün olacaktır. Bu bağlamda, yerel yönetim birimleri bu tespiti iyi yapabildikleri için, hizmetlerin tercihlere uygunluğu sağlanmış olacaktır. Şeçmenler, yönetimin idari sınırları küçüldükçe hem yönetime taleplerini daha kolay iletebilecek, hem de onları daha etkin bir biçimde denetleyebileceklerdir.
Yerel yönetim birimlerinin varlığı, ‘ekonomik’ açıdan kaynak tahsisinde etkinlik artışına katkı sağlamalarıyla gerekçelendirilebilir. Buna göre, kamusal kaynakların harcamasına yönelik kararları, mekan olarak toplum bireylerine daha yakın idari birimlerin verecek olması durumunda, harcama öncelikleri toplumun taleplerine daha duyarlı hale gelecektir. Bu sayede de kamusal kaynaklar daha etkin (optimal) dağıtılmış olacaktır. Çünkü, yerel yönetim birimleri toplum talebine en uygun harcama tahsisinde bulunabilecekleri için toplumsal fayda, kaynak israfı olmadan artırılabilecektir (Bailey, 1999: 20; Yılmaz, Emil ve Kerimoğlu, 2012: 24).
R. ve P. Musgrave (1989: 597), belirli bir coğrafi alan ve nüfus ölçeğine sunulacak kamusal hizmetlerin, hizmet alanı genişledikçe marjinal sosyal
25 Bkz: Oates W. E. (2008), “On the Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions”, National Tax Journal ,V. 61(2), p. 314
18 maliyetlerinin giderek azalacağını belirtmektedirler. Sunulan hizmetler için, marjinal sosyal fayda- marjinal sosyal maliyet denkliğinin sağlandığı nokta ilgili kamu hizmeti için optimal düzey olmaktadır. Ancak, hizmet sunulan alan daha da genişledikçe marjinal maliyetteki azalış, bahse konu noktadan sonra yerini yükselişe terk etmektedir26. İşte bu noktaya tekebül eden alan, yerel yönetim için optimal hizmet alanıdır. Bu analize göre, söz konusu ölçeğe uygun bölgesel nitelikli kamusal malları, bu ölçekte üretim yapan yerel yönetimlerin sunması daha rasyoneldir.
Yerel ihtiyaçların önceliği, derecesi ve miktarı, en iyi şekilde seçilmiş yerel yöneticiler ve yerel yönetim karar organları tarafından bilinip, bunların ortak çalışmalarıyla tespit edilebildiğinden, yerel hizmetlere yeterli ve dengeli bir kaynak tahsisi mümkün olmaktadır. Tortop ve arkadaşları (2006: 20)’na göre, bu sayede yerel halkın kamu hizmetlerine olan ilgisi artmakta, kaynaklar yeterli olmadığı veya daha kaliteli hizmet sunulmasının istendiği durumlarda, yerel halktan mali destek sağlanması kolay olmaktadır. Çünkü yerel halk, kendi kararı ve mali desteği katılarak gerçekleşen hizmetlere daha çok sahip çıkmaktadır.
Farklı yaklaşımlar ve analizler dikkate alındığında, yerelleşme tezi ile ortaya konulmaya çalışılan temel iddianın: “Toplum refahının artırılabilmesi ve pareto etkinliğe daha da yakınlaşılabilmesi için, herhangi bir kamu hizmetinin yerel tercihlere uygun olarak, rekabet halindeki yerel yönetim birimlerince farklı tür ve miktarlarda sunumunun, tek tip ve aynı miktarda merkezi yönetimce sunumundan daha verimli ve kaynak kullanımı açısından daha etkin olduğunun kabulü” olduğu söylenebilir.
Aşağıdaki şekilde yerelleşmeden elde edilen refah kazancı gösterilmektedir.
26 Neoklasik yaklaşıma göre rasyonel olan, azalan marjinal maliyetler ile üretimin sürdürülmesidir.
19 Şekil 1: Yerelleşmeden Elde Edilen Refah Kazancı
Kaynak: Brown and Jackson,1990: 262
Şekil 1’de, toplumun iki gruba ayrıldığı ve kamusal hizmetlerin kişi başı maliyetlerinin sabit olduğu varsayılmaktadır. Toplumu oluşturan birinci grubun bireylerinin talebini D1, ikinci grubun bireylerinin talebini ise D2 eğrisi yansıtmaktadır. Yine birinci grubun bireyleri Q1 kadar, ikinci grubun bireyleri ise Q2
kadar tüketim yapmayı arzu etmektedirler. Q3 ise, kamusal hizmetlerin merkezden (tek elden) sunulması durumunda tüketime sunulan miktarını göstermektedir. Bu son durumda (yani Q3 noktasında), toplumu oluşturan iki farklı grup bireylerinin tercihleri dikkate alınmadan standart bir şekilde kamusal hizmetler sunulacaktır.
Merkezi yönetim yapısının olduğu bu durumda, toplumun birinci grubunu oluşturan bireyler ABC üçgeni kadar refah kaybına uğrayacaklardır. Çünkü bu grubun bireyleri talep ettikleri seviyeden fazla miktarda (ABC üçgenin alanı kadar) sunulan kamu hizmetinin maliyetine katlanacaklardır. Toplumun ikinci grubunu oluşturan bireylerin refah kaybı da CDE üçgeni kadardır. Çünkü bu üçgenin alanı, bireylerin talep seviyelerinin altında kalan ve tüketemedikleri kamusal hizmet miktarını temsil
Fiyat
B D1
C A
D
E
D2
Q2
Q1 Q3
P
O Miktar
20 etmektedir. Farklı bölgelerde yaşayan bireylerin tercih düzeylerine göre kamusal mal ve hizmet sunumu yapılmış olsaydı söz konusu rafah kayıpları yaşanmayabilirdi.
Yerelleşme, tercih miktarlarını dikkate aldığı ve buna karşılık verebildiği için refah kazançları elde edilmektedir.
2. YERİNDEN VE MERKEZDEN YÖNETİM 2.1. Yerinden Yönetim
Yerinden yönetim: “Coğrafi ya da işlev bakımından belirli bir yöreye ait bulunan yönetsel veya hizmetsel yetki ve sorumlulukların, merkezi yönetim örgütünün dışında yer alan yerel kamu yönetimi organları tarafından üstlenilmesi durumu” (Bailey, 1999: 15) olarak tanımlanabilir.
Illy’e göre yerinden yönetim; devlet iktidarının merkezi yönetim grubu tarafından, belirli bir devlet alanı içerisinde yetki sahibi diğer gruplarla paylaşılmasıdır (Illy, 1986: 107). Bu yaklışımda, merkezi yönetim dışında belirli bir coğrafyadaki (yöredeki) kişi ve kurumların çıkarlarını temsil eden, siyasal ya da yönetsel yapıların varlığı işaret edilmektedir. Bu yapılar yerel yönetim birimleridir.
Yerinden yönetim biçiminin temel kurumları olan ‘yerel kamu yönetim birimleri’, yerel halkın yönetim ve karar organlarını seçimle iş başına getirdiği birimlerdir. “Yerel yönetim birimi (local authority, local administration): Merkezi yönetim tarafından belli sınırlar içinde kurallar koymaya, mali yükümlülükler getirmeye yetkilendirilmiş, bünyesinde yer alan meclisin denetimi altındaki yönetim biriminin adıdır” (Keleş, 2012: 22).
Yerinden yönetim; “siyasal yerinden yönetim” ve “yönetsel yerinden yönetim” olarak genelde ikiye ayrılmaktadır. Siyasal yerinden yönetimde, politik
21 gücün merkezi yönetim ile yerel yönetim birimleri arasında paylaştırılması söz konusudur. Yönetsel yerinden yönetimde ise, yasama ve yargı güçleri merkezde toplanmış, yerel yönetime sadece yürütmeye ilişkin belli yetkiler verilmiştir. Bu tür de kendi içinde ikiye ayrılmaktadır. ‘Hizmet’ ve ‘yer’ yönünden yerinden yönetim.
Hizmet yönünden yerinden yönetimde, bazı kamu hizmetlerinin merkez dışında faklı örgütler tarafından yerine getirilmesi durumu söz konusu iken, yer yönünden yerinden yönetimde ise, bir yörede yaşayanların ortak nitelikteki ihtiyaçlarını kendilerinin karşılayabilmesi için özerk yapılı kurumlara sahip olmaları durumu ifade edilmektedir (Keleş, 2012: 23).
Yerinden yönetim, yerinde(n)lik (subsidiarity)27 ilkesinin bir gereğidir.
Subsidiarity günümüzde bir ilke haline gelmiş ve yetki ikamesi çerçevesinde, yerel düzeyde bir gücün (yönetimin) varlığını işaret eder olmuştur. İlke olarak subsidiarite;
birden fazla seviyeli toplumsal veya siyasi örgütlenmelerde, karar alma ve bu kararları uygulama da önceliğin toplumun fertlerine daha yakın olan birimlere verilmesini, bu birimlerin ilgili konularda yetersiz kaldığı durumlar olursa ancak daha üst düzeyde örgütlenmiş yapıların devreye girerek görev üstlenmesi gerektiğini öngörmektedir (Goldsmith, 1993: 685).
Devletlerin sahip oldukları örgütsel yapı içerisinde, toplumun yönetilmesi hususunun “yerindelik” ilkesine göre kullanılması gerektiğine yönelik fikir öne süren ve buna göre planlamalar yapan ilk düşünür Johannes Althusius (1557-1638)’dur (Elazar, 1979: 4). Buradan yetkinin yerinden kullanılması düşüncesinin yaklaşık dört asır öncesine ait olduğu görülmektedir. Coşkun (2007: 1)’a göre, ulus devletlerin gelişimleri, 19. ve 20. yüzyıl boyunca üniter yapı içerisinde gerçekleşmiştir ki bu
27 Subsidiarity (subsidiarite) sözcüğü Türkçeye; yerellik, yerindenlik, yerindelik, hizmette halka yakınlık, yetki ikamesi gibi kavramlarla çevrilmektedir Canatan, B., (2001), Düşünce Tarihinde - Kamu Hukukunda - Avrupa Birliği’nde Yerellik İlkesi, Ankara: Galeri Kültür Yayınları, s. 1
22 durum yerindenlik düşüncesinin kabulünü ve uygulamasını geciktirmiştir. Bu gecikme 20. Yüzyılın sonuna kadar sürmüş ve 1992 tarihli Maastricht Anlaşması ile yerindenlik ilkesi Avrupa’nın hukuk düzeni içerisinde ilk defa yerini almıştır28.
Yerel özerklik ve katılımcılık temeline dayanan yerindenlik ilkesi, demokratik sistemler açısından önem arz eder ve yerelleşmeye giden sürecin en önemli parçasıdır. Bu ilkeye göre, demokrasinin işleyişi yerel düzeyde başlatılmalıdır. Yönetenler ile yönetilenler arasındaki karşılıklı hesap vermeye dayalı saydam bir ilişkisinin tesis edilmesi ve bunun devamlılığının sağlanması ile kamusal hizmetlerin kalitesinin artırılabileceği öngörülür.
Uygun (2007: 116), yerelleşmenin, ‘merkezsizleşme’ veya ‘merkeziyetçi olmama’ değil, merkezin bir takım yetkilerinin çevre birimlere aktarılması süreci olduğunu ifade etmektedir. Yılmaz, Emil ve Kerimoğlu (2012: 22)’na göre de, günümüzde merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirinin karşıtı değil, birbirlerinin güçsüz yanlarını tamamlayan yönetim biçimleridir.
2.2. Merkezden Yönetim
Merkezden yönetim (merkeziyetçilik, centralization); kamusal güç ve yetkilerin tamamen merkezi (özeksel) yönetimin elinde bulunması suretiyle, topluma sunulmak üzere idare tarafından üstlenilen hizmetlerin tek bir merkez tarafından yerine getirilmesi durumudur (Günday, 2003: 57). Devlet siyasal bir organizasyondur ve bu organizasyonun amacı, egemen olduğu sınırlar içerisinde yaşayan bütün
28 Bu ilke ilk olarak, Avrupa Konseyi tarafından 1985 yılında imzaya açılan ve Türkiye tarafından da 1988 yılında imzalanan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda tam anlamıyla adı geçmese de kavram olarak ifade edilmiş olup şöyle denilmektedir: “Kamu kurumları tarafından yerine getirmesi gereken sorumlulukların tahsisinde, genel olarak vatandaşa daha yakın olan yerel birimlere öncelik verilecektir. Sorumluluğun daha üst ya da merkezi birbirime verilmesinde, üstlenilen görevin kapsamı, niteliği ve varsa ekonomik gerekçeleri göz önünde bulundurulmalıdır.” Daha geniş bilgi için bkz:
Uçar, A. (2004) “Belediye Hizmetlerinin Etkinliği Açısından Hizmette Yerellik (Subsidiarite) İlkesi ile Yönetişim (Governance) Kavram Üzerine bir İnceleme”, Sosyal Bilimler, C. 2(1), s. 102
23 insanların ortak nitelik taşıyan ihtiyaçlarını karşılamaktır. Bu ortak ihtiyaçları karşılayabilmek için, faaliyet alanı tüm ülke sınırları olan bir “merkezi idare”
örgütüne sahiptir (Nadaroğlu, 2001: 3). Merkeziyetçilik, devlet organlarını tek bir kamu tüzel kişiliği kapsamında toplamaktadır. Bu çerçevede, farklı alanlarda ve konularda sunulacak kamusal hizmetlerin ve bu hizmetleri yerine getirecek, başta bakanlıklar olmak üzere, tüm kamu birimlerinin içinde yer aldığı tek bir tüzel kişilik bulunmaktadır. O da “devlet tüzel kişiliği” dir.
Prud’homme (1991: 187) ve Nadaroğlu (2001: 20)’na göre, bir ülkede kamu gücünün kapsamını oluşturan yasama, yürütme ve yargı konularındaki bütün yetkiler, yani tüm kamusal otorite, tek bir merkezde toplanır ve bütün işler bu merkezden yönetilirse, o ülkenin sahip olduğu sistem merkeziyetçi bir sistemdir. Bu sistemde, ulusal veya yerel nitelikli bütün hizmetler, merkez ya da ona bağlı birimler tarafından yerine getirilmektedir. Buradan hareketle merkezden yönetim, kamu gücünün bir yerde (merkezde) toplanması ve esasta yönetimin tek olması durumudur. Bu kapsamda, merkezi organ hangi normun nasıl ve ne şekilde uygulanacağına karar verir. Devletin içinde tüm fonksiyonların tek bir organa veya onun yetkilendirildiği organlara atfedilmesi söz konusudur.
Merkezileşmenin temelinde hiyerarşi29 ilkesi vardır. Merkezi yönetim, kendine bağlı taşra birimleri ile olan bu hiyerarşi ilişkisinde, doğrudan yetkilerini kullanabileceği gibi, belirli konular için kendini temsilen taşrada bulunan memurlarına kendi kararlarını alabilme ve bunları uygulayabilme yetkisi de verebilmektedir (Onar, 1952: 451). Merkeziyetçi yapıdaki ülkelerde, taşrada sunulacak hizmetlerin merkeze bağlı birimler tarafından yürütülmesi “yetki
29 Fişek (2005: 97)’e göre, otoritenin kademeleşmiş ifadesi olan “hiyerarşi”, kamu gücünün merkez ile alt (taşra) birimleri arasında derecelendirilmesi olarak kendini gösterir.
24 genişliği”30 ni ifade eden bir uygulamadır. Keleş (2012: 23), yetki genişliğine dayanan yönetim yapısının, merkeziyetçi bir yapının yanında, yerelleşmenin bir türü olarak ta ifade edilebileceğini belirtmektedir.
Özel (2003: 192)’e göre, ilke olarak merkezden yönetim, “siyasal” ve
“yönetsel” açıdan ikiye ayrılabilir. Siyasal açıdan merkezden yönetim; bir ülkede yasama yetkisinin ve politik otoritenin merkezi iktidarın elinde olmasını ve bu anlamda hukuksal birliğin varlığını ifade eder. Yönetsel açıdan merkezden yönetim ise, yürütme yetkisinin ve buna bağlı kamu otoritesinin merkezileşmesi anlamına gelir. Bu bağlamda, sunulacak kamu hizmetleri konusunda politika oluşturma ve karar alma yetkisi merkezin elinde bulunurken, bunların uygulamaya konulması konusundaki tüm yetkiler de yine merkez de toplanmaktadır.
Günümüzde hemen hemen dünyadaki bütün ülkelerde kamusal hizmetler, görev bölüşüm oranları farklı olmakla birlikte, merkezi yönetimlerin yanında yerel yönetimler tarafından birlikte sunulmaktadır. Kimi ülkelerde yetkiler ağırlıklı olarak merkezde toplandığı için merkeziyetçi bir yapı mevcut iken, kimi ülkelerde ise sunulacak hizmetler ve bu hizmetlere kaynak teşkil edecek gelirlerin, yönetim kademeleri arasında etkin bir şekilde paylaşımı söz konusudur. Bu görev ve kaynak paylaşımı sürecine, her bir ülkenin sahip olduğu tarihi mirası ile birlikte, siyasi ve kültürel yapısı da etki edebilmektedir (Tanzi, 2000: 4). Dolayısıyla günümüzde kamusal hizmet sunumunda, yerel yönetimlerin varlıkları en az merkezi yönetimlerin varlıkları kadar önem arz etmektedir ve bu önemleri de giderek artmaktadır.
30 Yetki genişliği: Yetkilerin merkezden, merkezin hiyerarşik olarak altındaki birime transferi olarak tanımlanabilir. Yetki genişliği de geniş anlamda bir yerelleşme türü olarak kabul edilmektedir (Bailey, 1999: 19-20). Bu sistemde, merkeze bağlı olan ve taşrada merkezin üstlendiği görev ve sorumlulukları yerine getiren kamu birimleri vardır. Bu kamu birimlerinin yöneticileri (vali, kaymakam vb.) merkezi yönetim tarafından atanırlar ve merkezin koyduğu kurallara ve verdiği talimatlara göre hiyerarşik bir yapı içerisinde hareket ederler (Günday, 2003: 57). Merkezi yönetim bu şekilde, başkentte bulunan merkez teşkilatı ve bu merkezi temsilen taşrada bulunan teşkilatları marifetiyle hizmetlerini ifa etmektedir.
