• Sonuç bulunamadı

Mali Yerelleşme ve Mali Özerkliğin Ölçülmesi

4. EGEMENLİK TEORİSİNE GÖRE VERGİLEME VE YEREL VERGİ

1.2. Mali Yerelleşme ve Mali Özerkliğin Ölçülmesi

56 Genel bir değerlendirme olarak, mali özerkliğin mali yerelleşmeye göre daha geniş kapsamlı olduğu söylenebilir. Mali anlamda özerk yerel birimlerin, bazı konularda (örn: yerel vergilerin martrah ve oranını belirleme vb), merkezi yönetim gibi geniş yetkilere sahip olabilmeleri söz konusu iken; mali yerelleşmenin sağlanması için, merkezi yönetimler tarafından yerel yönetimlere ihtiyaçları oranında yardım (transfer) yapılması yeterli olabilmektedir. Bununla birlikte, bu iki kavramın birbirinin yerine kulanılmasının fazla sakıncalı olmayacağı da söylenebilir.

57 Yerel yönetimlerin mali özerkliğini anlamaya çalışırken transfer boyutuna da bakılmalıdır. Yerel yönetimlerin, merkezden yapılan transferlere bağımlı olup olmadıkları, onların mali özerkliğinin derecesi bakımından oldukça önemlidir.

Yönetimler arası transferlerin düzenlenme şekli, sunulan hizmetlerin eşitliğini ve etkinliğini etkilemesinin yanında, alt yönetim birimlerinin özerkliğini de etkileme gücü bulunabilmektedir (Arıkboğa, 2004: 37). Burada yapılan transferlerin şekli de önem kazanmaktadır. Yerel yönetimlere yapılan transferlerin koşullu veya koşulsuz oluşları da yerel yönetimlerin mali özerkliğinin derecesini etkilemektedir. Aşağıdaki tabloda yerel mali özerklik derecesinin ölçüm yöntemi gösterilmektedir.

Tablo 5: Gelir Türlerine Göre Yerel Mali Özerklik Derecesinin Ölçülmesi

Yüksek Mali Özerklik

Yerel Vergiler Yerel yönetimler yerel vergilerin oran ve matrahlarınıtakdir etmektedir

Düşük Mali Özerklik

Ek vergi ve ek oran belirleme yoluyla sağlanan gelirler

Merkezi yönetim verginin matrahını belirlerken, yerel yönetimler ise verginin oranını belirlemektedir.

Vergi dışı gelirler Ücrete tabi yerel hizmetlerde alınacak tutarı yerel yönetimler belirlemektedir.

Paylaşılan gelirler

Vergilerin matrah ve oranlarını merkezi yönetim belirlerken, paylaşım sistemine bağlı olarak, yerel yönetimler kapasitelerini

artırmak suretiyle paylaşımda alacakları miktarı etkileyebilmektedirler.

Genel amaçlı yardımlar

Merkezi yönetim tarafından yapılan yardımlar koşulsuz (şartsız) nitelik taşıdıklarından, yerel yönetimlerce serbestçe kullanabilmektedirler.

Özel amaçlı yardımlar

Merkezi yönetim, yerel yönetimlere ya belirli harcamalarının bir oranı olarak ya da belirli yerlerde kullanılmak üzere (şartlı) yardım yaptığı için, bu kaynağın kullanılacağı yerin kararını merkezi yönetim vermektedir.

Kaynak: Ebel, 2003; Owens ve Panella; 1991’dan aktaran: Yılmaz ve Bağlı, 2011: 10 Tablo 5’ten de anlaşılacağı üzere, vergiler ve diğer gelirler konusunda yerel yönetimlerin sahip oldukları serbestlik arttıkça mali özerklik derecesi de giderek artmaktadır. Tersi durumda ise giderek azalmaktadır.

58 Bağlı (2014: 27- 32); bir sistemde mali yerelleşemenin varlığı ile birlikte, yerel mali özerklik derecesinin tespiti için, yerel yönetimlerin vergileme güçlerinin yanında, bütçe hazırlama ve borçlanabilme konularındaki otonomileri ve yerel harcamaların yapılması sürecinde merkezi yönetimin düzenleyici ve yönetsel kontrolünün sürece etkisine de bakılması gerektiğini ifade etmektedir. Çünkü genellikle merkezi yönetim, yerel yönetim harcamaları üzerinde göründüğünden daha fazla gözetim ve denetimde bulunabilmektedir. Buna göre, sadece yerel harcama miktarları baz alınarak yapılan bir analiz, yerel yönetimlerin harcama gücü konusundaki mali özerkliklerini olduğundan daha fazla gösterebilecektir.

Gelir yönlü bakıldığında, yerel yönetimlerin finansman şeklinin genel görünümü, mali özerklik derecesinin tespiti için eksik bir yaklaşımdır. Bu kapsamda, yerel yönetimlerin “öz” nitelikli gelirlerinin toplam gelirleri içindeki payı ana kriterdir. Bunun yanında merkezi yönetimle yapılan vergi paylaşımına ilişkin kararların alınmasında yerel yönetimlerin rolü; yine merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılan transferler içerisindeki koşullu nitelik taşıyanların oranı; bütçe açığının kapatılmasına ya da projelerin finanse edilmesine yönelik borçlanılacak kurum ve borç miktarı kararlarının verilmesinde yerel yönetim biriminin konumu ve üstlendiği rol mali özerklik düzeyinin tespitinde temel değişkenlerdir (Blöchliger ve King, 2006: 25-26).

Bir ülkedeki kamu kesiminin mali anlamda ne kadar yerelleşmiş olduğu araştırılırken, mali konulardaki yasalarla birlikte idari hususları düzenleyen yasalara da bakılması gerekmektedir. Bu bağlamda mali yerelleşme düzeyinin tespiti için (Litvack ve Seddon, 1999: 12);

- Yerel yönetimlerin Anayasada nasıl tanımlandığı,

59 - Yerel yönetim birimlerinin operasyonel gücü, iş yapma kapasitesi ve otonom karar verme düzeylerinin ne oranda sınırlandırıldığı,

- Yerel vergilendirme konularında yerel yönetimlerin özerkliği, - Borçlanma kanusunda yerel yönetimlere tanınan yetkiler,

- Yerel bütçelerin hazırlanması ve uygulanması sürecine merkezin etkisi, - Yerel halkın bütün bu karar ve uygulama sürecine ne oranda katıldığı, sorularının cevaplarına bakılması gerekmektedir. Bu bağlamda, mali yerelleşmenin derecesinin tespiti sadece sayısal verilerle değil, bunun yanında hukuki ve kurumsal yapıya da bakılarak yapılabilir. Aşağıdaki tabloda mali yerelleşme düzeyini etkileyen; mali, hukuki ve kurumsal bileşenler ile bunlara ilişkin temel değişkenler gösterilmektedir.

Tablo 6: Mali Yerelleşme Sisteminin Bileşenleri

Bileşen Değişken Açıklama

Uluslarüstü yönetim rejimi

Uluslarüstü yönetim var mı?

Bir uluslar üstü kurum (örn: AB) ülkenin maliye politikasını sınırlandırmış olabilir. Bu durum mali yerelleşmeye giden yolda bir kısıt oluşturur.

Politik yapı

Federal yapı mı?

Üniter yapı mı?

Genellikle federel yapılı ülkeler üniter yapılı ülkelere göre daha yerelleşmişlerdir

Yönetimler arası katman sayısı

Yerel yönetimde katman sayısı arttıkça ülkenin yerelleşmişliği artmaktadır

Transfer geliri Yerel transfer geliri / Toplam yerel gelir

Bu oranın yüksekliği şartlı transferlerde düşük mali yerelleşmeye, şartsız transferlerde yüksek mali yerelleşmeye işarettir

Vergi geliri Yerel vergi geliri / Toplam yerel gelir

Bu oranın yüksekliği yüksek düzeyde mali yerelleşmeye işarettir

Gelir paylaşımı Toplam yerel gelir / Toplam kamu geliri

Bu oranın yüksekliği yüksek düzeyde mali yerelleşmeye işarettir

Harcama paylaşımı (oranı)

Toplam yerel harcama / Toplam kamu harcaması

Bu oran yükseldikçe mali yerelleşme düzeyi artmaktadır.

Vergi

otonomisi Vergileme gücü

3)Verginin tabanı ve oranı yerel yönetim tarafından belirlenir 2) Verginin oranı yerel yönetim tarafından belirlenir 1) Yerel yönetimin vergileme yetkisi yoktur. (Not: Sayılar

küçüldükçe mali yerelleşme düzeyi azalmaktadır) Borçlanma

gücü Borçlanma yetkisi

5) Yerel yönetim piyasa şartlarında borçlanır 4) Yerel yönetim yerel birlikler kontrolünde borçlanır 3) Yerel yönetim idari kontrol ile

60 borçlanır 2) yerel yönetim kurala dayalı borçlanır 1) Yerel yönetimin borçlanma yetkisi yoktur.

(Not: Sayılar küçüldükçe mali yerelleşme düzeyi azalmaktadır)

Politik yerelleşme

Yerel seçimler Yerel seçimler düzenli yapılıyor ise yerelleşme düzeyi yüksektir

Genel seçimler Genel seçimler düzenli ve yapılıyor ise demokrasi seviyesi yüksektir

Yumuşak bütçe

kısıtı Yerel borçlanmaya

garanti

3)Yerel yönetimlerin borçlarına merkezi yönetimin açık bir biçimde garanti olması 2)Yerel yönetimlerin borçlarına merkezi yönetimin örtülü (zımni) bir biçimde garanti olması 1)Yerel yönetimlerin borçlarına merkezi yönetimin garanti olmaması. (Not: Sayılar küçüldükçe yerel mali otonomi artmaktadır) Kaynak: Treisman, 2000: 2-8; Liu, 2007: 30-37; World Bank, 2004: 1-2

Tablo 6 incelendiğinde, mali yerelleşme sisteminin bileşenleri ve bunların değerlendirilme yöntemleri dikkate alınarak, bir yöredeki mali yerelleşme düzeyinin ölçülebileceğini söylemek mümkündür. Ancak, değişkenlere bakıldığında bunun o kadar da kolay bir iş olmadığı söylenebilir. Burada, yerel yönetimin mali ve diğer konulardaki yetki ve sorumluluk düzeyinin tespitinin önem arz ettiği görülmektedir.

Fleurke ve Willemse (2006: 74)’e göre, yerel mali otonominin ölçülmesi için; çeşitli kurallar koyabilme gücü ya da mali bölüşüm durumlarından daha çok, yerel yönetim birimlerinin bu konularda aldığı kararları uygulayabilme gücüne bakılmalıdır. Ayrıca Litvack ve Seddon (1999: 12) ve Davey (2002), yerel yönetimlerin mali yerelleşme bakımından sahip oldukları güç ve yetki düzeylerinin;

- kamu hizmeti sunumunda üstlendikleri rolün miktar ve boyutuna, - üstlendikleri bu rolün karşılığında sahip oldukları gelirlerin durumuna, - bütçelerini oluşturma, harcama ve borçlanmadaki serbesti oranlarına, - kendi öz vergi ve diğer gelirlerini belirleyebilme derecelerine,

- Yerel halkın bütün bu karar ve uygulama sürecine ne oranda katıldığına bağlı olduğunu belirtmektedirler.

61 Yerel yönetimlere ait gelir ve harcama verileri, mali yerelleşme durumunun analiz edilmesinde ve zaman içerisinde geçirdiği değişimin değerlendirilmesinde en temel araçlardır. Yılmaz, Emil ve Kerimoğlu (2012: 69) ve Schneider (2003: 33)’e göre mali yerelleşmenin derecesi şu iki yöntemle ölçülebilir:

 Herhangi bir yerel birimde yerel olarak toplanan gelirlerin o il veya bölgede toplanan kamu gelirlerine oranı,

 Herhangi bir yerel birimdeki harcamaların, o yerel birimin bulunduğu il veya bölgedeki toplam kamu harcamalarına oranı.

Yukarıdaki iki yöntemle de sadece harcama ve gelir düzeyleriyle bir kıyaslama yapılmaktadır. Mali yerelleşmenin diğer bileşenleri ve mali özerklik göstergeleri bu ölçüm yöntemlerinde sorgulanmamaktadır.

Bir ülkedeki yerel yönetimlerin mali konularda sahip oldukları güç ve yetki düzeyini gösteren mali yerelleşmenin tespitinde, başvurulan en sık yöntem ülkeler arası karşılaştırmaya gitmektir. Bu durumda en çok OECD, Dünya Bankası ve IMF gibi kuruluşların, söz konusu karşılaştırmaya imkan sağlayan bir takım ortak veri setlerine bakılmaktadır. Bunlar içinde en çok başvurulan ve yararlanılan kaynak, IMF tarafından hazırlanan Government Finance Statistics (GFS) (Kamu Mali İstatistikleri) verileridir. Bu verilerden yararlanmak suretiyle ülkelerin sahip oldukları mali yerelleşme düzeyinin tespiti amaçlanmaktadır. Fakat Ebel ve Yılmaz (2002: 6), IMF’nin hazırladığı bu kamu mali statistikleri verilerine bakılarak mali yerelleşme düzeyi ölçümünün ancak tek bir boyuta dayalı olarak yapılabileceğini, bu nedenle de yeterli bir değerlendirme aracı olmadığını ileri sürmektedirler. Bunun nedenlerini de şu şekilde sıralamaktadırlar:

62 I- Bu veriler yerel harcamaların ekonomik ve fonksiyonel sınıflandırmasını yapmakta, harcamalar sürecindeki özerklik dercesi hakkında bilgi vermemektedir.

II- Bu verilerde yerel yönetim toplam gelirleri; vergi gelirleri, merkezden yapılan transferler ve yardımlar şeklinde bir ayırıma tabi tutulmamaktadır.

III- Bu verilerde merkezi yönetimden yerel yönetimlere yapılan transferlerin koşullu ya da koşulsuz olup olmadıkları belirtilmemekte, ayrıca da bu transferlerin yerel birimler arasında hangi kriterlere (objektif ve ya ad hoc49) göre dağıtıldığı hakkında bilgi verilmemektedir.

Sayılan nedenlerden dolayı IMF tarafından üretilen kamu mali istatistiklerinin, bu verilerle analize tabi tutulan ülkelerdeki yerel yönetimlerin sahip oldukları mali yerelleşme düzeylerini ölçmede sınırlı kaldığı söylenebilir.

IMF’nin kamu mali istatistiklerinde mali yerelleşme derecesinin ölçümü, yerel yönetimlere ait gelir ve harcama tutarlarının, toplam kamu gelir ve harcama tutarlarına ya da GSYİH’ye oranlanmasıyla yapılmaktadır. Araştırmacıların çoğu da bu ölçümü baz almaktadır. Bu ölçümlerin, belirtilen sebeplerle, mali yerelleşme ya da mali özerklik derecelerini yeterli seviyede gösteremeyeceği söylenebilir. Örneğin, toplam kamu gelirleri ve harcamaları ya da GSYİH’ye oran bakımından yüksek yerel gelir ve harcama miktarına sahip ülkelerde, mali yerelleşme ve mali özerklik derecesinin yüksek olduğu söylenmektedir. Tam aksi durumda da, düşük olduğundan bahsedilmektedir. Duruma geniş açıdan bakıldığında, bu sonuçların ancak yapılacak genel değerlendirmenin sadece önemli bir parçası olduğu söylenebilir. Oysa ki, yerel gelirlerin elde edilmesi ve harcamaların yapılması sürecinde sahip olunan rolün ve otonom karar alma derecesinin sorgulanmasıyla yapılacak kapsamlı bir ölçüm, daha

49 “Ad hoc” anlam olarak: “amaca özel, niyete mahsus” anlamına gelmektedir.

https://tr.wikipedia.org/wiki/Ad_hoc, Erişim: 21.06.2015

63 gerçekçi sonuçların elde edilmesini sağlayacaktır. Aksi halde, gelirlerinde ve harcamalarında daha fazla söz sahibi olan fakat görece daha az harcama yapan bir yerel yönetim birimi; tersi durumda bulunan yani, gelirlerinde ve harcamalarında daha az söz sahibi, fakat görece daha fazla harcama yapan bir yerel yönetim biriminden daha düşük mali yerelleşme ya da mali özerklik düzeyine sahip olduğu yanılgısına düşülebilecektir.

Mali yerelleşme düzeyinin ölçülmesi üzerine yapılan bazı çalışmalarda değişik yöntemler kullanılmıştır. Bunlardan: Ebel ve Yılmaz (2002), yerel harcama ve gelirlerin GSYİH’ye oranını; Ehdaie (1994), genel kamu harcamaları içindeki yerel yönetim öz gelirlerinin payını; Neyaptı (2005), yerel yönetimlerin öz vergi gelirlerinin toplam vergi gelirlerine ve yerel yönetim harcamalarının toplam kamu harcamalarına oranını; Jin ve Zou (2005), yerel yönetim bütçe büyüklüklerinin merkezi yönetim bütçe büyüklüklerine oranını; Sağbaş, Kar ve Şen (2005), yerel düzeyde toplanan kamu gelirlerinin ve yapılan harcamaların yerel GSYİH’ye oranını;

Tosun ve Yılmaz (2008) ise yerel yönetim sayılarını analizlerine ölçüt olarak almışlar ve mali yerelleşme düzeyini ölçmeye çalışmışlardır.

Yerel yönetimlerin mali finansmanı üç temel kaynaktan yapılmaktadır.

Bunlar: Merkezle yapılan vergi geliri paylaşımları, otonom vergi gelirleri ve merkezi yönetimin yaptığı transferlerdir. Her bir ülkede, bu sayılan yöntemlere verilen önem ve ağırlığa göre farklı yerel gelir yapıları ortaya çıkmaktadır. Ülkelere göre farklılaşan yerel gelir yapıları aşağıdaki tabloda gösterilmeye çalışılmıştır.

64 Tablo 7: Yerel Yönetimlerin Gelir Yapılarına Göre Sınıflandırılması

Gelir Yapısı Ülkeler

Düşük seviyeli vergi otonomisi ile birlikte, yüksek düzeyli vergi paylaşımı ve orta düzeyli transferler

Avusturya, Almanya, Çek Cumhuriyeti, Meksika,Türkiye Düşük seviyeli vergi otonomisi ile birlikte, düşük

düzeyli vergi paylaşımı ve yüksek düzeyli transferler İngiltere, Kore, Lüksemburg, Yunanistan, Macaristan Orta seviyeli vergi otonomisi ile birlikte, orta

düzeyli vergi paylaşımı ve orta düzeyli transferler Belçika, İspanya, Avustralya Yüksek seviyeli vergi otonomisi ile birlikte, vergi

paylaşımı yok ve orta düzeyde transferler İsveç, İsviçre, Finlandiya, ABD, Norveç

Kaynak: OECD, 2009: 4

Tablo 7’ye göre yerel yönetimlerin gelir yapıları ülkelere göre farklılık arz etmektedir. Daha önce de belirtildiği üzere, yerel gelir yapısı (özellikle de öz gelirlerin oranı) mali yerelleşme düzeyinin ve mali özerklik derecesinin tespitinde temel kriterdir. Bu çerçevede, merkezi yönetimden alınan transferlerin (özellikle de şartlı olanların) ağırlıkta olduğu finansman yöntemiyle yapılan yerel harcamaların, genel kamu harcamaları içindeki payının artması, yerel kamu yönetim birimlerinin mali özerkliğe sahip oldukları anlamına gelmeyecektir.

2. MALİ YERELLEŞME ÇEREÇEVESİNDE YÖNETİMLER ARASI GELİR (KAYNAK) PAYLAŞIMI VE TRANSFERLER