Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Borçlanmaları ve Borç Yapıları

178 Grafik 4’ten görüleceği üzere, yerel yönetimlerin toplam öz gelirlerinin, kamu kesimi toplam gelirlerine oranı şeklinde hesaplanacak gelir yönlü mali yerelleşme ve özerklik derecesi bakımından Türkiye, OECD ülkeleri arasında düşük bir oran değeri ile alt sıralarda yer almaktadır.

2.5. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Borçlanmaları ve Borç Yapıları

179 Türkiye’ de, yerel yönetimlerin borçlanması yeni düzenlemeler sonrası daha kurallı bir yapı üzerine oturmuştur (Yılmaz, 2013: 91). 5393 sayılı Belediye Kanunu (m. 68) ve 5302 sayılı İl özel İdaresi Kanunu (m. 51)’nda yer alan hükümler¹⁵³ çerçevesinde yerel yönetimler iç ve dış borçlanmalarını gerçekleştirmektedirler.

Ayrıca özellikle dış borçlanmaya yönelik olarak, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Kanunu’nda yer alan ve kamu kesimine mali yükümlülük tesis etme hususlarını düzenleyen temel bazı maddeler de yerel düzeyde borçlanma sürecini belirleyen temel hüküm niteliğindedir. Aşağıdaki tabloda Türkiye’de yerel borçlanma kurallarının yasal dayanakları gösterilmektedir.

Tablo 38: Türkiye’de Yerel Yönetim Borçlanmasının Yasal Dayanakları Yasaların Yürürlüğe Giriş Yılları

2002 2005 2006

Sayısal Kuralları İçeren Yasalar

-Borç Kuralı 4749 5302,5393

-Altın Kural¹⁵⁴ 5302,5393

-Harcama Kuralı 5393

Usule İlişkin Kuralları İçeren Yasalar 4749 5302,5393 5018 Kaynak: Gündüz ve Agun, 2011: 135

Türkiye’de yerel yönetimlerin, iç borçlanma konusunda üç temel kaynağı bulunmaktadır; İller Bankası, banka kredileri ve yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için tahvil ihracıdır. Yerel idareler, yatırım projeleri ve nakit ihtiyaçları için İller Bankası’ndan kredi talebinde bulunabilmektedirler. Yine, yerel idarelerin yatırım programına alınmış projelerinin finansmanı için tahvil ihraç edebilmeleri mümkündür. Bir diğer seçenek olarak ta, iç borçlanma konusundaki

153 Bu iki kanunun ilgili maddeleri borçlanma konusunda, küçük farklılıklar dışında, neredeyse aynı hükümleri içermektedirler.

154 Altın kural: Sadece yatırımların finansmanı için borçlanmayı, elde edilecek finansmanı cari harcamalarda kullanmamayı gerektiren ilkedir (Yılmaz, Emil ve Kerimoğlu, 2012: 144)

180 yasa hükümlerine uymaları şartıyla, yerel idarelerin bankalar ve diğer finans kurumlarından kredi kullanabilmeleri mümkündür (Yılmaz, 2013: 91-92).

Aşağıdaki şekilde Türkiye’de iç borçlanma süreci gösterilmektedir.

Şekil 2: Türkiye’de Belediyelerin İç Borçlanma Süreci

Kaynak: Doğan ve Baş, 2013: 300

181 Yerel yönetimlerde iç borçlanmanın yetersiz kalması durumunda finansal yetersizlik dış borçlanma yoluyla da karşılanabilmektedir. Zira Türkiye’deki yaşam standartlarının hızlı değişimi, yerel düzeyde de talep fazlası meydana getirmektedir.

Bu noktada finansman yetersizliğinin ortaya çıkması söz konusu olabilmektedir.

Türkiye’de yerel yönetimler, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının tabi olduğu 4749 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde dış borçlanma yapabilmektedirler. Buna göre yerel yönetimler sadece yatırım programlarında yer alan projeleri için dış borçlanmaya gidebileceklerdir. Söz konusu düzenlemelerde¹⁵⁵, dış borç gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığı’ndan izin alınması şartı getirilmiştir. Uygulamada Hazine Müsteşarlığı, yatırım programı ile ilişkisinin kurulması açısından ayrıca Kalkınma Bakanlığı’nın¹⁵⁶ da görüşünü almaktadır (Yılmaz, 2013: 92).

Yapılan yasal düzenlemeler çerçevesinde, yerel yönetimlerin Hazine garantisi ile sağladığı dış finansman 2006 yılında 561 milyon ABD Doları iken, bu rakam 2010 yılında 120 milyon ABD Dolarına düşmüştür ve 2010 yılından sonra yerel yönetimler Hazine garantili dış finansman sağlamamışlardır. Yine yerel yönetimlerin, hazine garantili dış borç stokları 2006 yılında 774 milyon ABD Doları iken bu rakam 2010 yılında 1.280 milyon ABD Dolarına çıkmış, bu tarihten sonra Hazine garantili dış finansman sağlanmadığı için, söz konusu borç stoku 2016 yılında 798 milyon ABD Dolarına düşmüştür¹⁵⁷.

155 4749 sayılı Kanun, Madde: 8

156 Kalkınma Bakanlığı kurulmadan önce bu görüş, kapatılan Devlet Planlama Teşkilatı (DPT)’ından alınmaktaydı.

157 Kaynak: https://www.hazine.gov.tr/tr-TR/Istatistik-Sunum-Sayfasi?mid=59&cid=12&nm=33, Erişim: 18.10.2016

182 Tablo 39: Mahalli İdarelerin Borç Dağılımları (2010-2015) (1000 TL) Banka

Kredileri

Kamu İdarelerine

Borçlar

Dış Mali Borçlar

Bütçe Emanetleri

Vergi ve Sosyal Güvenlik

Diğer

Yükümlülükler Toplam Yükümlülük

2010 2.004.361 4.651.820 4.806.611 6.297.864 3.676.566 24.616.541 46.053.765 2011 1.854.713 4.682.615 5.899.311 6.292.664 3.110.954 23.673.161 45.523.421 2012 7.688.486 6.007.574 5.659.646 6.932.033 3.131.582 19.513.340 48.932.663 2013 11.443.211 7.634.365 6.815.147 8.956.339 3.417.919 16.977.271 55.244.254 2014 12.874.512 7.954.189 6.284.759 10.093.711 3.260.151 15.512.073 55.979.397 2015 14.006.857 8.781.530 7.056.348 11.404.818 3.600.479 18.727.732 63.577.766

Kaynak: Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporları, http://www.migm.gov.tr/yayinlar, Erişim:

19-20.10.2016

Grafik 5: Mahalli İdarelerin Toplam Borç / Toplam Gelir Oranı

Kaynak: Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporları verilerinden yararlanılarak hazırlanmıştır

Tablo 39 incelendiğinde, banka kredileri 2010 yılında 2 milyar TL düzeyinde iken, 2015 yılında 14 milyar TL’ye çıkması suretiyle oran olarak en fazla artışın yaşandığı kalemdir. Son bir yıl içinde (2014-2015) toplam borç stoğu yaklaşık % 14 artmıştır. Bu süreçte, 2010 yılından 2015 yılına dış borçların da yaklaşık % 46 arttığı görülmektedir. Yerel yönetimlerin borç yükümlülüğü içinde belediyelerin payı %

0,86

0,72 0,7 0,66 0,64 0,65

0 0,2 0,4 0,6 0,8 1

2010 2011 2012 2013 2014 2015

183 96,6 iken, il özel idarelerinin payı % 1,85 ve mahalli idare birliklerinin payı ise % 0,8’dir¹⁵⁸. Bu oranlara bakıldığında, toplam borç yükümlülüğünün tamamına yakını belediyelere ait iken, il özel idareleri ve mahalli idare birlikleri paylarının ise oldukça düşük düzeyde olduğu görülmektedir.

Grafik 5’ten de görüleceği üzere, yerel yönetimlerin borç stoklarının gelirlerine oranı, özellikle 2010-2013 arasında, önemli miktarda düşmüştür. 2010 yılından 2015 yılına kadar, yerel yönetimlerin toplam borç yükümlülüğü yaklaşık % 38’lik bir artışla 46 milyar TL düzeyinden 63 milyar TL düzeyine çıkmıştır. Bu artışta en büyük pay son bir yıla aittir. Yine aynı dönemde yerel yönetimlerin toplam gelirleri ise % 82’lik bir artışla, 53 Milyar TL düzeyinden 97 milyar TL düzeyine yükselmiştir. Buna göre, toplam borç toplam gelir oranının giderek düşmesiyle birlikte, yerel yönetimlerin bütçe disiplinlerinde artış olduğu söylenebilir.

Türkiye’ de yerel yönetimlerin borç yapıları kadar, borçlanma sürecinde sahip oldukları serbestiyet derecelerinin ne düzeyde olduğu da önemli bir husustur.

Aşağıdaki tabloda, OECD ülkelerinde yerel yönetimlerin bütçe yönetimi ve borçlanma konularındaki özerklik dereceleri verilmiştir.

Tablo 40: Çeşitli OECD Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Bütçe Açığı ve Borçlanma Konusundaki Özerklikleri¹⁵⁹

Ülke adı Bütçe ve açık özerkliği

Borçlanma

özerkliği Ülke adı Bütçe ve açık özerkliği

Borçlanma özerkliği

ABD - - İtalya - -

Almanya 0,0 62,5 İzlanda 100 62,5

Avustralya 10,0 62,5 Japonya 70,0 50,0

Avusturya 40,0 100 Kanada - -

Belçika - - Kore 60,0 12,5

158 2015 Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, Sayfa:104, http://www.migm.gov.tr/yayinlar, Erişim:

18.10.2016

159 Buradaki özerklik dereceleri, yerel yönetimlerin bütçelerini oluşturma yönetme ve gerektiğinde borçlanmaya başvurma konularında, merkezi yönetimin ya da bir başka üst kurumun kararlarına göre hareket etme ya da; yerel yönetimlerin bu konularda aldıkları kararları onlara onaylatma zorunluluk derecelerini içeren yasal düzenlemelere göre belirlenmiştir (Blöchliger and King, 2006: 25-26)

184

Çek Cumhr. 70,0 62,5 Macaristan - -

Danimarka 0,0 25,0 Meksika - -

Finlandiya 60,0 75,0 Norveç 40,0 50,0

Fransa 60,0 37,5 Polonya 80,0 37,5

Hollanda 0,0 75,0 Portekiz 60,0 37,5

İngiltere - - Yunanistan - -

İspanya 0,0 37,5 Türkiye 70,0 25,0

İsveç 40,0 100

Ortalama 45,6 52,8

İsviçre 60,0 37,5

Kaynak: Blöchliger and King, 2006’dan aktaran, Ulusoy ve Akdemir,2009: 279 Tablo 40’a göre, yerel yönetimlerin bütçe ve açık verme özerkliği ile borçlanma özerklik dereceleri ülkeler arasında oldukça farklılaşmaktadır. Buna göre, bütçe ve açık verme konusunda en yüksek özerklik % 100 ile İzlanda’daki yerel yönetimlerde iken; borçlanma konusunda en yüksek özerklik yine % 100 ile Avusturya ve İsveç’teki yerel yönetimlerdedir. Yani bu ülkelerdeki yerel yönetimler, söz konusu konularda tam otonomi sahibidirler. Türkiye’ye bakıldığında ise, % 70 ile bütçe yönetimi ve bütçe açığı verme konusunda Türk yerel yönetimlerinin özerklik dereceleri OECD ortalamasının üstünde iken; % 25 ile borçlanma özerklikleri OECD ortalamasının oldukça altındadır.