Yürütme Organı: Devletin Rolü

Kamu hizmeti sağlamak ve sunmakla görevlendirilmiş devletler, kamu politikasının en bilinen aktörü olmakla birlikte aynı zamanda Antik Yunan’dan beri en temel tartışma konularından birisini oluşturmaktadır. Tarihsel süreç içerisinde toplumsal, iktisadi ve siyasal alandaki rolleri değişse de II. Dünya Savaşı sonrasındaki modern demokratik devletler, meşruiyetlerini politika sistemi çerçevesinde tanımlamaya çalışan bir sistemi içermektedir (Parsons, 1995: 14). Bu bağlamda, hukuk devleti ilkesi ile işleyen demokratik modern devletler, aynı zamanda meşruiyetini vatandaşlardan aldığından ve kamu yararı ile hareket ettiklerinden dolayı önemli birer aktör konumundadır (Bickers ve Williams, 2001: 26). Dolayısıyla (Howlett, 2007: 660):

1. Politika aktörü olarak devletler, karar verme sürecini sonuçlandırmaya sevk eden girişimlerden ve faaliyetlerden sorumlu ana gündem belirleyicisi olarak değerlendirilir.

2. Bu türden bir girişimi başlatan devlet, karar verme sürecinin farklı aşamalarında farklı roller üstlenebilir ve söz konusu sürecin her aşamasında farklı davranışlar sergileyebilir.

3. Karar verme sürecinde devlet yapılanmasına yeni eklenen aktörlerin organizasyon yapıları, üstlendikleri görevleri tam olarak yerine getirebilmeleri hususunda önemlidir ve son kertede ise devletler bu şekilde,

34

karar verme sonrası ortaya çıkan politikaları kendi tercihlerine göre şekillendirebilmektedir.

Devletler sahip oldukları bu türden bir güç sayesinde, politika toplulukları ve ağları gibi fazlaca kurumsal yapıda olan grupların gücünü de- 1979 sonrası Birleşik Krallık devletinde¹¹ olduğu gibi- ele geçirebilirler (Richardson, 2000: 1009). Dahası, devletin kendisinin de bu açıdan özel olarak politika yapımında görevlendirdiği bir resmi dairesi/ kurumu olabilir. Örneğin, devletler sadece ihracat kredileri ile ilgilenen bir kurum oluşturabilir ya da uzmanlık alanı iş uyuşmazlıkları olan daireleri, kendi örgütsel bünyeleri içerisinde kurabilirler (Hood, 1983: 65). Buna paralel bir şekilde, 1945 sonrasında, devletin birtakım iş uyuşmazlıklarında, zorunlu hakem olarak görev almasının, zaman zaman bir kamu politikası aracı olarak tercih edilmesine sebebiyet vermesi de bu bağlamda değerlendirilebilir (Hood, 1983: 61).

Kamu politikası yapımcısı olarak devlete biçilen rol ise tarihsel süreç ile birlikte birtakım değişimlere uğramıştır. Özellikle iktisadi ve siyasi değişimlerin sebep olduğu söz konusu roller, devletin kamu politikası oluşturmada karar verme ve uygulama alanını da belirlemiştir. 17. yüzyılda devlet, toplumsal yapı için (düzenin sağlanması ve korunması için) mutlaka olması gereken yönetsel bir birim olarak alınırken (Hobbes, 1998: 113); 18. yüzyıla gelindiğinde, devletin gerekliliği, özellikle iktisadi alanda, sorgulanmaya başlanmış ve toplumda müdahale alanının daraltılması gerektiği düşünülmüştür (Lipford ve Slice, 2007: 486). 19. yüzyılda ise devletin çözüm üretme hususundaki rollerini, yardımcı aktörlerle (sivil toplum örgütleri gibi) paylaşması gerektiği kanısı oluşmaya başlamıştır (Alexander, 2006: 5). Kamu politikası yapımında ve etki derecesinde önemli bir aygıt olarak görülen devlet (Jann ve Wegrich, 2007: 49),

11 Birleşik Krallık’da Başbakan Thatcher ile somutlaşan tarihi “1979 Seçimleri”, aynı zamanda, savaş sonrası işçi zaferinden bu yana görülmeyen bir parti sistemi ve bakanlık yapılanmasının da başlangıcına zemin hazırlamıştır. Pek çok açıdan Thatcher hükümetinin tercih belirleme/oluşturma süreci, savaş sonrası geleneksel İngiliz kamu politikası yapım sürecindeki kurumlardan farklılaşmıştır (Richardson, 2000: 1010). Diğer bir ifadeyle, 1980’ler ile birlikte özellikle politika oluşturma ve gündem belirleme gibi temel konularda, devletlerin -tamamen olmasa da- bir tür üstünlük kazandığı ifade edilebilir.

35

hukuk devleti ilkesi ve demokrasinin büyük çapta gelişimi ile birlikte, 20. yy ortalarından sonra yeni görevler¹² üstlenerek daha karmaşık bir sürecin parçası olmuş ve aynı zamanda da varlığı yeniden tartışılır hale gelmiştir (Frederickson, 1996: 263).

Örneğin, Dwight Waldo’nun “İdari Devlet”¹³ kitabı, bu açıdan dikkate değerdir. Söz konusu metinde Waldo, kendinden önceki kamu yönetimi alanında yazanların da esasen, dolaylı olarak devleti politik teori ve demokratik yönetişim¹⁴ kapsamında ele aldıklarını ifade etmiştir (deLeon ve Denhardt, 2000: 90). Diğer bir söylemle; özellikle 1980 dönemi ile birlikte kuramsal altyapısını yönetişim, yeni kamu yönetimi ve işletmecilik yaklaşımlarının oluşturduğu devlet yönetimi, yaşanan bu türden gelişmeler çerçevesinde dönüşmeye başlamıştır. 21. yüzyıla gelindiğinde ise dönüşümün ivmesi, devletin kamu politikası yapımcısı olarak süreçteki tekelini, görünür bir biçimde elinden alarak, farklı aktörlerle paylaşması gereken bir duruma evirmiştir. İktisadi karşılıklı bağımlılık, yeni bilgi ve iletişim kanalları, ulus ötesi politika meselesi ve çok katmanlı yönetişim ile karakterize edilen bu yeni ve birbirine bağlı dünya düzeni; toplumları yönetmek konusunda devletin yanına sivil toplum ve özel alan aktörlerini de konumlandırarak bir iş birliği oluşturmuştur (Hysing ve Olsson, 2008: 730). Bununla birlikte ve yönetişimin bir yansıması olarak, vatandaşlar da birer kamu politikası yapımcısı olarak sisteme eklemlenmişlerdir.

1980 döneminde başlayan ve milenyum dönemine kadar uzanan süreç, kamu yönetimi ve bunun uygulama alanı olarak, kamu politikaları açısından hızlı dönüşüm hareketlerinin yaşandığı bir yüzyılı- 21.yy.- beraberinde getirmiştir. Söz konusu dönüşüm, siyasal alan içerisinde gerek yönetsel manada devletin yeniden düzenlenmesi

12 Frederickson’ın “Hükümetin Yeniden Yapılandırılması Hareketi ile Yeni Kamu Yönetimi Karşılaştırması” başlıklı makalesinde, devletin üstlendiği yeni roller; yeni kamu yönetimi, yetki ve cevap verebilirlik, rasyonalizm, örgütsel yapı ve tasarım, işletmecilik ve liderleri teorisi, değer meselesi ve metodolojik karşılaştırmalar yoluyla açıklanmıştır (Frederickson, 1996: 263).

13 1948’de ilk baskısıyla yayınlanan Administrative State (İdari Devlet) kitabı, Waldo’nun doktora tezi temelinde yazdığı ve kamu yönetimi alan yazınının da temel kaynak olarak gösterilen önemli bir eserdir.

14 Rhodes, yönetişimi; ‘kurumsal yönetişim’, ‘minimal devlet,’ ‘yeni kamu işletmeciliği’, ‘sosyo-sibernetik sistem’, ‘kendi kendine örgütlenen ağlar’ ve ‘iyi yönetişim’ şeklinde çeşitli anlamlarının bulunduğunu ifade etmiştir (Rhodes, 1996: 653).

36

adına devlete atfedilen rollerin değişmesiyle gerekse de küresel ölçekte özel sektör ve uluslararası örgütlerin kamu politikası kararlarındaki etkilerinde bir gelişme kaydedilmesiyle gerçekleşmiştir.

Neoliberal ekonomi politikalarının görünür olmaya başladığı Türkiye’de de 1980’li yılların sonlarında devlete ve dolayısıyla yönetime çizilen rol, büyük çapta dönüşüm içerisine girmiştir. Türkiye özelinde, 24 Ocak 1980 ‘Ekonomik Önlemler Paketi’ni hazırlayan Turgut Özal tarafından 12 Eylül 1980 darbesi sonrası kurulan Anavatan Partisi’nin, 1983 yılında girdiği ilk seçimlerde %45’lik bir oy ile iktidar olması ve 1991 yılına kadar da aralıksız tek başına iktidarda kalması, ülkenin kamu politikası yapım sürecinde neoliberalleşme hareketini hızlandırmıştır. Bu hareketlenmenin arkasında esasen TÜSİAD’ın o dönem çözüm olarak önerdiği “liberal ekonomik sisteme geçiş” fikrini gazetelere ilan olarak vermesinin etkisi de bulunmaktadır (Uluç, 2014: 114).

Kendisini Batıya koşulsuz bağlı, seküler ve liberal olarak tanımlayan TÜSİAD, Türkiye’nin; şeffaf ve demokratik sosyal yapılara sahip, aktif bir şekilde işleyen sivil toplum kuruluşlarının faaliyette olduğu ve batılı devletlerin uluslararası topluluklarına entegre olduğu, güçlü ve lider bir ülke konumuna gelmesi için çalışmaktadır (Kluge, 2009: 344). TÜSİAD’ın burada altı çizilen vizyonu, olduğu haliyle, 1980’ler dönemi Türkiye’sinin vizyonunu da yansıtmıştır. Böylesi bir özdeşlik, sivil toplum kuruluşu olan TÜSİAD ile devlet arasında anlamlı bir ilişki geliştirilmesine olanak tanımıştır.

Söz konusu ilişki açısından en önemli bağlantı, TÜSİAD ve Turgut Özal arasında kurulmuştur.¹⁵ 21 Ağustos 1972’de dönemin TÜSİAD Yüksek İstişare Konseyi Başkanlığı görevinde bulunan Vehbi Koç, Özal’a yazdığı bir mektupla, kendisine

15 25 Temmuz 1984 tarihli Milliyet gazetesi birinci sayfasında “Sermaye, Özal’ı Tuttu” başlıklı Mehmet Barlas tarafından ele alınan köşe yazısında, dönemin politikalarıyla ilgili olarak, TÜSİAD’ın gerek raporlarında gerekse de söylemlerinde kamu politikası yapımına ilişkin Turgut Özal ile aynı düşünceleri paylaştığı ve Özal’ın yanında yer aldığı belirtilmiştir (Barlas, 1984).

37

TÜSİAD Genel Sekreterliği görevini teklif etmiş ancak Turgut Özal, teklifi kendisi iş insanı olmadığından uygun bulmayarak ret etmiştir. Ancak daha sonra Özal, 1979- 1983 yılları arasında Sabancı Holding grubuna dâhil olunca, TÜSİAD’a da üye olmuştur.

(Türk, 2009: 31). Böyle bir gelişmeyle beraber, sermaye grubu temsilcileri ile devlet arasında bir ilişki biçimi geliştirilmiştir. Bununla birlikte, Turgut Özal’ın Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) Müsteşarlığı yapması ve daha sonra Dünya Bankası danışmanı olarak görev alması, Özal’ın sonraki kamu politikası kararlarında da özel sektör etkisini göstermiştir. Turgut Özal’ın kendisini bir siyasetçiden çok bir teknokrat olarak tanımlaması ise devlet yönetiminde uzmanlığa dayalı işletme mantığının bir etkisi olarak yorumlanabilmektedir. Böylece, Özal çizgisinden bakıldığında devlet ve kamu politikaları, özel sektör ve işletme tabanlı bir bir dönüşüm zincirine dâhil edilmiştir (Özden, 2013: 51). Özal döneminde yaşanan bu süreç, kendini, ilk olarak kabine oluşumunda göstermiştir.

Dönemin Özal kabinesinin büyük çoğunluğunun; daha önce uluslararası örgütlerde görev almış genç ekonomistlerden oluşması, geleneksel bürokrasi algısını değiştirmeye başladığı gibi kendisi dışında dokuz üyenin de mühendislik eğitimi kökenli olması, bu kabinenin ‘Mühendisler Kabinesi’ olarak anılmasına sebebiyet vermiştir (Zürcher, 2004: 323). Böylece, 1980’lerdeki dönüşüm; kamudan özele, kamu yönetiminden yönetişime, siyasetçiden iş insanına ve bürokrasiden teknokrasiye giden bir ivme yakalamıştır. Dolayısıyla, kamu politikası oluşturma sürecinde devletin yoğun etkisi ve belirleyiciliği, neoliberal politikalar ve katılımcılık etkisiyle azalmaya başlamıştır. Bu yeni aşama ile birlikte kamu politikalarında daha katılımcı bir karar verme sürecine giden yolun da açıldığı iddia edilebilir.

38