I. BÖLÜM
2.1. KAMU POLİTİKALARINDA KARAR VERME YAKLAŞIMLARI
2.1.4. Çöp Kutusu Karar Verme Yaklaşımı
Kamu politikalarında karar verme kapsamında başvurulan diğer bir yaklaşım ise çöp kutusu karar verme (garbage can decision making) yaklaşımıdır. Bu yaklaşım, örgütleri bir tür anarşi78 olarak tanımlayan Michael D. Cohen, James March ve Johen
78 Anarşi betimlemesinden kastedilen esasen ana karar verici olarak görülen devletlerdir. Bu yaklaşıma göre devletler hem düzeni hem de düzensizliği bünyesinde barındırdıklarından dolayı ‘örgütlü anarşi’ler olarak görmektedir (Mucciaroni, 1992: 460).
93
Olsen (1972) tarafından geliştirilmiştir (Lewitt ve Nass, 1989: 190). Bununla beraber, Cohen ve arkadaşları da çöp kutusu karar verme yaklaşımını incelemiş ve bu yaklaşımı açıklarken yüksekokul ve üniversite kurumlarını, uygulama örneği olarak almışlardır (Cohen ve arkadaşları, 1972: 11).
Bu yaklaşıma göre, herhangi bir dönemde gündemdeki belirli politika önerileri;
sorunların, çözümlerin ve siyasetin birlikte yer aldığı bir tenekedeki ‘çöp’ karışımının fonksiyonudur (Mucciaroni, 1992: 460). Diğer bir deyişle, bu fonksiyonun üç temel bileşeni vardır. Bunlar; sorunlar, çözümler ve karar vericiler şeklinde tanımlanır.
Çöp kutusu karar verme yaklaşımında süreç, öncelikle bir problemin ortaya çıkmasıyla başlar, daha sonra buna ilişkin çözümlerin belirlenmesi ve son kertede ise siyasi atmosferin hangi alternatifin doğru olduğu kararını vermesiyle sonuçlanır. Bu karar verilirken de problemler ve çözümler arasında bir korelasyon kurarak geçici bir ayıklama yoluna gidilir (Köseoğlu, 2013: 258). Esasen bu yaklaşım, örgütlerdeki karar verme sürecinin, salt rasyonel seçimlerle ilerlemediğini (dolayısıyla rasyonel karar verme yaklaşımının eleştirisi temelinde ilerlediği) aksine ortaya çıkabilecek beklenmeyen durumların, örgütsel katılımcıların bilişsel kapasitelerinde kararı etkileyebileceğini ifade etmektedir (Lewitt ve Nass, 1989: 190). Dolayısıyla bu yaklaşım, ilk başta, beklenmeyen veya birbiriyle çelişkili olarak görülen politika önermelerini anlamlandırmak için oluşturulmuştur. Bu açıdan değerlendirildiğinde, çöp kutusu karar verme yaklaşımının; eğitim politikaları, kamu politikaları ve askeri politikalar gibi çok boyutlu politikalarda başarıyla uygulandığı söylenebilir (Lewitt ve Nass, 1989: 191).
Çöp kutusu karar verme yaklaşımı; değerler sisteminin karmaşık doğasından, bilginin belirsizliğinden ve kurallar bütününün yoğunluğundan bir anlam üretmeye çalışır (Parsons, 1995: 302). Dolayısıyla çöp kutusu karar verme yaklaşımı, değer yüklü bir model olup rasyonel karar verme yaklaşımından oldukça uzaktır. Aynı zamanda, çöp
94
kutusu karar verme yaklaşımı, karar verme sürecinin işleyişinde diğer yaklaşımların aksine lineer bir sıralama olmayabileceğini savunarak (Köseoğlu, 2013: 261), son dönem kamu politikalarının açıklanmasında daha çok tercih edilir hale gelmiştir. Tablo 2’de ise karar verme yaklaşımlarının, kamu politikaları kapsamında nitelikleri göz önünde bulundurularak hazırlanmasına ilişkin sınıflandırmaya yer verilmiştir:
Tablo 2. Kamu Politikaları Açısından Karşılaştırmalı Olarak Karar Verme Yaklaşımlarının Özellikleri
Rasyonel Kapsamlı Karar Verme
Yaklaşımı
Artırımcı Karar Verme
Yaklaşımı
Karma Tarama Karar Verme
Yaklaşımı
Çöp Kutusu Karar Verme
Yaklaşımı Yöntem
Nicel yöntemler
ağırlıktadır. Nitel yöntemlere
geçiş yapılmıştır.
Nicel ve nitel yöntemler
birlikte değerlendirilir.
Nitel yöntemler ağırlıktadır.
Değişime Yatkınlık
Radikal değişimlere
uygundur.
Sadece muhafazakâr
değişimleri kabul eder.
Yapısal değişimlere
uygundur.
Değer yüklü değişimler üretir.
Dayanak
Ekonomik temeller üzerine
kuruludur.
Bulunduğu durumdaki temeller
üzerine kuruludur.
Ekonomik, siyasal ve toplumsal bir temele kurulu
olabilir.
Siyasal temeller üzerine kuruludur.
Odak
Problem odaklıdır ve buna ilişkin hızlı
çözümler üretir.
Düzeltme odaklıdır ve olana ilişkin düzenlemeleri
planlar.
Uzmanlaşma odaklıdır ve
sonuçları, öneriler şeklinde
sunar.
Gündem odaklıdır ve belirsizliklerden
kaçınmak için müzakereye
önem verir.
Zayıflıklar
Bütün alternatifleri değerlendirmeye
almasından ötürü fazla maliyetli
olabilir.
Yeniliklere açık olmadığından dolayı rekabet
ortamına adaptasyonu zayıf olabilir.
Teknik bir bakış açısına sahip
olduğundan dolayı oluşturulan kamu politikaları
tabanda kabul görmeyebilir.
Birden çok ‘ses’
içermesinden kaynaklı olarak
istikrarsız politikaların
oluşumuna sebebiyet
verebilir.
95
Tablo 2’de bahsedilen özellikler, kamu politikalarının oluşturulmasında göz önünde bulundurulan karar verme yaklaşımlarının, karşılaştırmalı bir değerlendirmesini içermektedir. Diğer bir ifadeyle söz konusu karşılaştırmalı tablo, kamu politikalarının oluşturulmasında kullanılan karar verme yaklaşımlarının baskın nitelikleri dikkate alınarak kategorilendirilmiştir. Kamu politikalarında başvurulan temel karar verme yaklaşımları, çoğu zaman, farklı dönemler ve farklı ülkeler adına belirleyici bir niteliğe sahip olmuştur. Böylesi şartlarda hazırlanan raporlar, kanunlar ya da daha geniş bir isimlendirmeyle kamu politikası belgeleri, karar verme yaklaşımlarının temel niteliklerini de yansıtmıştır.
Buna göre, kamu politikaları seçiminde rasyonel kapsamlı karar verme yaklaşımı, çoğunlukla iktidar el değiştirdiğinde ya da reform gibi ani dönüşümler yaşandığında ortaya çıkmaktadır. Bunun yanı sıra bu çerçevede alınan kararlar, daha çok iktisadi alana yönelik olmasından dolayı ekonometrik modeller ve sayısal yöntemler gibi nicel analiz teknikleri ile desteklenirler. Ancak, kamu politikalarının hızlı bir biçimde hayata geçirilmesi ve karar aşamasında olası bütün alternatiflerin değerlendirmeye alınması, devlete ek bir maliyet de yükleyebilmektedir.
Artırımcı karar verme yaklaşımının kamu politikalarındaki yansımaları ise halihazırda var olan politikalarda yapılan küçük değişimlerle ya da düzenlemelerle görünür olmaktadır. Bu açıdan artırımcı karar verme kapsamında uygulamaya geçirilen kamu politikaları, oldukça muhafazakâr olup bu sebeple de bütün politika alanlarında hayata geçirilmeye uygundur. Değişim ya da düzenlemenin temelinde karar vericinin ya da uygulayıcının belirleyici özelliği ağır basmaktadır. Bununla birlikte artırımcı karar verme yaklaşımı, mevcut durumu düzeltme işlevine sahip olmasından kaynaklı olarak toplumsal değişimlere ayak uyduramaz ve çoğunlukla uluslararası entegrasyona dönük politikalarda etkin olmaz.
96
Rasyonel kapsamlı karar verme ve artırımcı karar verme yaklaşımlarının eleştirisi üzerine kurulan karma tarama karar verme yaklaşımı, kamu politikalarının seçiminde hem nitel hem de nicel yöntemleri kullanır. Karma tarama karar verme yaklaşımı, daha çok uzmanlarca hazırlanan politika belgelerinde referans alınır. Bu sebepten ötürü, yapısal değişimlere yönelik politikalarda sıklıkla kullanılır. Ancak genellikle teknik niteliği ağır bastığı için kamu politikalarından etkilenen taraf olan vatandaşlar tabanında yeterince anlaşılamayabilir.
Son olarak, kamu politikaları seçiminde başvurulan çöp kutusu karar verme yaklaşımına göre politikalar, siyasi otoritenin ya da bu otoriteye yakın grupların değerleri çerçevesinde şekillenir. Bu açıdan kamu politikaların seçiminde kararı bir kişi ya da bir grup alır gibi görünse de karar verme sürecine dâhil olan birden çok kişi ya da grup bulunabilir. Dolayısıyla söz konusu yaklaşımla oluşturulan kamu politikaları genellikle değer yüklü olabilir. Sorunları, çözümleri ve karar vericileri aynı fonksiyonda tanımlayan bu yaklaşım, müzakere kültürü ile beslenmektedir. Yönetişim ile birlikte karar vermede katılımcılığın ön plana çıkması, çöp kutusu karar verme yaklaşımının daha çok kullanılmasına sebep olmuştur. Ancak bununla birlikte çok fazla aktörün, kamu politikası karar verme aşamasında yer alması, istikrarsızlığa yol açabilmektedir.
Tablo 3’de ise Türkiye’deki kamu politikalarının yapımında kullanılan karar verme yaklaşımları, dönemsel olarak isimlendirilerek politika belgelerinin baskın özelliğine göre hangi karar verme yaklaşımı içerisinde sınıflandırılabileceğine ilişkin bir değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Bu tablo, Cumhuriyet dönemi gelişmeleri ile başlatılarak günümüze kadar oluşturulmuş bazı kamu politikalarının, karar verme yaklaşımlarına göre analiz edilmesi sonucunda hazırlanmıştır. Tabloda yer alan kamu politikaları, karar verme yaklaşımlarını yansıtan belirgin politika belgelerinden ve bulunduğu dönemi birebir nitelendiren gelişmelerden oluşmakta olup, dönem içerisinde hayata geçirilen bütün kamu politikası belgelerini kapsamamaktadır:
97
Tablo 3. Türkiye’deki Kamu Politikalarının Karar Verme Yaklaşımları Çerçevesinde Görünümü Rasyonel Kapsamlı Karar Verme
Yaklaşımı Artırımcı Karar Verme Yaklaşımı
Karma Tarama Karar Verme
Yaklaşımı Çöp Kutusu Karar Verme Yaklaşımı
1923- 1945 Dönemi İktisadi Refleksler
* 1923 İzmir İktisat Kongresi
* 1925 Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası
* 1927 Teşvik-i Sanayi Kanunu
* 1933 Sümerbank Kuruluşu
* 1934- 1938 Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı
1945- 1960 Dönemi Batıcıl/ Uluslararası
Refleksler
* 1949 Neumark Raporu
* 1949 Thornburg Raporu
* 1951 Martin & Cush Raporu
* 1959 Baade Raporu
1960- 1980 Dönemi Ulusal Refleksler
* 1961 İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor
* 1963 Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP)
* 1972 İdari Reform Danışma Kurulu (İYD) Raporu 1980- 2002 Dönemi
Neoliberal/ Mali Refleksler
*1980- 2002 TÜSİAD Raporları
*IMF Stand- By Anlaşmaları
*OECD Raporları
2002’den Günümüze Merkezi ve Küresel
Refleksler
* 2005 ve 2009 Avrupa Birliği İlerleme Raporu
*2018 Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları
*2002- 2020 TÜSİAD Raporları
98
Bu tabloya göre, Türkiye’deki 1923- 1945 dönemi incelendiğinde, politika gelişmelerinin daha çok iktisadi reflekslerle oluşturulmuş olduğu görülmüş ve bu doğrultuda rasyonel karar verme yaklaşımının ağırlıkta olduğu bir politika yapım süreci yaşanmıştır. Burada iktisadi reflekslerden kasıt, esasen, sanayileşme pratiklerine geçişin tamamlanmasına yönelik bir ifadedir. Bu konudaki ilk girişim ise henüz cumhuriyet bile ilan edilmeden, 17 Şubat 1923 tarihinde gerçekleştirilen İzmir İktisat Kongresi’dir.79 Kongre, ekonomi politikalarının önemine dikkat çekerek, özel girişime dayalı80 milli ekonomi politikalarının hayata geçirilmesini ve bu şekilde politik bağımsızlığın elde edilebileceğini iddia etmiştir (Aktan, 1998: 31). Böylece, yeni kurulan cumhuriyette ekonomi, öncelikli kamu politikası alanı olarak dikkate alınmıştır. Kongrede alınan kararlar incelendiğinde ise vurgunun verimlilik, rekabet ve rasyonellik kavramlarında olduğu görülmektedir.
Kongre, önemli iktisadi kuruluşların açılmasında ve bu alandaki kanuni düzenlemelerin yapılmasında bir başlangıç noktası haline gelmiştir. 1925’de Türkiye Sanayi ve Maadin Bankası kurulması, 1927’de Ali İktisat Meclisi açılması, yine 1927’de Teşvik-i Sanayi Kanunu ve 1929’da Gümrük Tarife Kanunu yasalaşması, kongrede alınan kararların birer yansımasını teşkil etmiştir (Koç, 2000: 165). Daha sonra 1923- 1929 döneminde, özel sektöre yapılan teşvikler sonucu uygulanan liberal ekonomi politikaları, yeterince başarıya ulaşamamış ve 1929 Buhranı’nın olumsuz etkileriyle birlikte ise Türkiye, ekonomi politikasını, devletçi politikalar yönünde değiştirmiştir (Eğilmez, 2019: 138). Devletçi iktisadi reflekslerin birer sonucu olarak,
79 Kazım Karabekir önderliğinde ve Mustafa Kemal Atatürk’ün açılış konuşması ile birlikte başlamıştır.
Temel amaç, siyasal bağımsızlığın yanı sıra ekonomik bağımsızlığı elde etmek ve Türk iş insanlarının etkisini artırmaktadır (Eğilmez, 2019: 136- 137).
80 26 Ağustos 1924 yılında devlet eliyle (Atatürk yönergeleriyle) İş Bankası’nın kuruluşu, özel sektöre finansal destek sağlamak amacı taşımaktadır. Bankanın ilk genel müdürü, daha sonra 1950- 1960 dönemleri arasında Cumhurbaşkanlığı görevine getirilecek olan Celal Bayar’dır. Dolayısıyla bu gelişme, özel sektör tecrübesinin devlet yönetimine aktarılmasının da ilk örneklerinden birini teşkil etmesi bakımında önemlidir.
99
Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı (1934- 1938)81 ve İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı (1936)82 hazırlanmıştır. Her iki plan, sanayileşme ve iktisadi kalkınma politikaları özelinde hazırlanmıştır. Ancak bahsi geçen her iki plan da uygulamaya geçememiştir.
Birinci Beş Yıllık Sanayi Planı’nda, tam olarak, başarı elde edilememesinin sebepler içerisinde, Osmanlı’dan devralınan yüklü miktarda dış borcun ve Büyük Buhranı’nın olumsuz etkilerinin olduğu ifade edilebilir. İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı’nın uygulamaya girememesinin sebebi ise II. Dünya Savaşı’nın bu dönemde başlamasıdır.
Bununla birlikte, 1933 yılında “Sanayi ve Devlet” sloganıyla kanunla kurulan ve 1938’de ise İktisadi Devlet Teşekkülü’ne çevrilen Sümerbank (Erdoğan ve Kapcı, 2018:
88), sanayileşme ve iktisadi kalkınma anlamında, Türkiye’de fabrikalaşmayı artırmıştır.
Sümerbank aynı zamanda, yerleşim merkezlerinde kurulmasından kaynaklı olarak buralarda, toplumsal modernleşme sürecinin hızlanmasına da öncülük etmiştir.
Dolayısıyla bu dönem, Türkiye’deki kamu politikalarının oluşumuna temel hazırlamış ve oldukça radikal değişimlerin yaşandığı bir konjonktür geliştirmiştir. Buna ek olarak, kamu politikalarının ekonomik temeller üzerinde yükselmesi ve probleme dair hızlı çözümler üretmesi, rasyonel kapsamlı karar verme yaklaşımlarının bu dönemdeki baskın niteliğini de göstermiştir.
1945- 1960 dönemi, Türkiye’de, bir önceki dönemdeki liberalleşme sürecinin başlangıcıyla beraber, batıcıl/ uluslararası reflekslerin kamu politikalarında etkin olduğu bir dönemi başlatmıştır. Bahsi geçen dönemde birçok yabancı uzman, Türkiye’ye gelerek, öncelikle burada mevcut durum analizi yapmışlar ve buradaki veriler doğrultusunda ise Türkiye’nin büyüyerek kalkınması için birtakım öneriler sunmuşlardır. Daha çok teknik bir bakış açısıyla yazılan öneriler; ekonomik, siyasal ve toplumsal bütün alanlara yönelik olarak, yapısal değişimlerin hayata geçirilmesi
81 Dokuma, maden işletme, selüloz, kimya ve seramik sanayii olmak üzere beş sektör çerçevesinde uygulanmaya alınsa da hedeflenen sonuca ulaşamamış ancak İkinci Beş Yıllık Sanayi Planı’na zemin hazırlamıştır.
82 Bu plan kapsamında; kömür, demir-çelik ve petrol sanayilerine ağırlık verilmesi planlanmıştır.
100
tavsiyesi içermiştir. Bu kapsamda ilk olarak, 1949 yılında Alman uzman Dr. Fritz Neumark tarafından Başbakanlığın talebiyle “Devlet Daireleri ve Müesseselerinin Rasyonel Çalışması Hakkında” başlıklı rapor kaleme alınmıştır. Kamu yönetiminde yeniden düzenlenmeyi odağına alan bu rapor, yedi bölümden oluşmakta olup personel yönetiminden bürokrasiye denetim sisteminden mevzuat eksiklerine kadar makro ölçekte kamu yönetimi alanının tamamına ilişkin sorun tespiti ve çözüm önerisi şeklinde yazılmıştır (Kılınç, 2018: 20). Aynı yıl, Amerika’dan Max Weston Thornburg’ün
“Türkiye Nasıl Yükselir” raporunda tema, kamu yönetiminin reforme edilmesi olsa da ana vurgusu, Türkiye’deki hür teşebbüsün desteklenmesi üzerine olmuştur (Övgün, 2010: 173). 1951 yılında Maliye Bakanlığı talebi üzerine James W. Martin ve Frank A.
Cush tarafından kaleme alınan “Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları Hakkında Rapor” ise Türkiye’nin merkeziyetçi yapıyı terk etmesi gerektiğini ve kendinden önceki raporlarda belirtildiği üzere Türkiye’nin Marshall yardımlarından destek alabilmesi için yeni örgütlenmeler kurmasını tavsiye etmiştir (Yayman, 2005: 165-167). 1959 yılına gelindiğinde “F.A.O. Türkiye Raporu” adlı rapor Prof. Fritz Baade tarafından kaleme alınmıştır. Söz konusu çalışma, söylemsel bağlamda önceki yabancı uzman raporları ile benzer olsa da mikro ölçekte doğal kaynaklar konusunda ve tarım sektörüne ilişkin problemler kapsamında yapılması gerekenleri konu edinmesi bakımından önem arz etmiştir (Aktan, 1961: 37). Dolayısıyla bu dönem içinde hazırlanan yabancı uzman raporları hem nitel hem nicel verilerle oluşturmuş ve temelde yapısal değişimleri konu almıştır. Bu açıdan bahsi geçen dönem, uluslararası/ batıcıl reflekslerle oluşturulmuş karma tarama karar verme yaklaşımının baskın olduğu bir kamu politikası niteliği göstermiştir.
1960- 1980 dönemi, bir önceki dönemdeki yabancı uzman raporlarının bir yansıması olarak ulusal reflekslerin geliştiği bir aşamayı göstermektedir. Diğer bir ifadeyle, uluslararası reflekslerden elde edilen bilgiler sonucunda, bu dönemde ulusal
101
çapta bir girişim başlamıştır. İlk olarak 1961 yılında, TODAİE “İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor” başlıklı bir çalışma hazırlamıştır. Ancak bu çalışmanın kendinden önceki yabancı uzman raporlarından farkı, 24 sayfalık oldukça kısa bir rapor olmasıdır. Dolayısıyla bu çalışma, yabancı uzmanların hazırladıkları raporlara göre kapsamlı bir araştırma olarak değerlendirilememiştir. Bunun sebebi ise TODAİE’nin yeni kurulmuş (1958) bir enstitü olmasından ve 27 Mayıs 1960 darbesinin olumsuz sonuçlarından kaynaklanmıştır. Ancak bununla birlikte, İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor adlı çalışmada, Türkiye özelinde yapılması gereken reformları yönetmek üzere merkezi bir örgüt83 kurulması tavsiye edilmiştir (Işıkçı, 2017: 173).
1963 yılına gelindiğinde ise Türkiye’deki reformlara yönelik ulusal anlamda en büyük adım, yine TODAİE tarafından “Merkezi Hükümet Araştırma Projesi”
(MEHTAP) ile gerçekleşmiştir. Raporun en önemli özelliği; sistematik ve planlı bir proje olmasıdır. Bunun yanı sıra, İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor’da önerilen merkezi bir örgüt ihtiyacı, bu raporda bütün bakanlıklarda bulunması gereken bir komite olarak yeniden ama daha geniş bir çerçevede önerilmiştir (Sevinç, 2014: 732- 733). Benzer bir biçimde, MEHTAP raporunda sunulan öneriler 1972 yılında, “İdari Reform Danışma Kurulu” raporu çerçevesinde yeniden ele alınmıştır.
Dolayısıyla, bu kurul tarafından sunulan rapor, daha çok özet niteliğinde görülebilir (Kaya, 2016: 176). Sonuç olarak, bu dönemde hazırlanan ulusal bazlı kamu politikası reform belgeleri, bir önceki dönemde sunulan yabancı uzman raporlarının temelleri üzerine inşa edilmiş ve daha çok düzenleme odaklı bir nitelik sergilemiştir. Diğer bir deyişle, bu dönemdeki kamu politikaları, yeni bir politika önermekten ziyade olanı
83 Başbakanlık birimi olarak Başbakan yardımcısına bağlı ‘İdari Islahat Komitesi’ kurulması tavsiye edilmiştir. Bu komitenin TODAİE, DPT ve DPB’nın en yüksek idari amirlerinden ve Başbakanlık Müsteşarı ile Maliye Bakanlığı Müsteşarı ve Yüksek Murakabe Heyeti Başkanından oluşması tavsiye edilmiştir (TODAİE, 1965: 22).
102
düzenleme yoluna giderek sadece muhafazakâr değişimlere izin vermiş ve bu açıdan artırımcı karar verme yaklaşımını benimsemiştir.
1980 dönemi, Türkiye’de kamu politikalarının oluşumu ve uygulanması sürecinde karma tarama karar verme modeline yeniden geçişi başlatmıştır. 2002’ye kadar benzer nitelik gösteren bu dönemdeki kamu politikası belgeleri, oluşum biçimleri ve etki alanları itibariyle neoliberal/ mali refleksler çerçevesinde şekillenmiştir. 1980- 2002 arası dönemde, ulusal ve uluslararası düzeydeki raporlar çerçevesinde kamu politikaları hayata geçirilmiştir. Ulusal düzeyde, TÜSİAD raporları baskın etki gösterirken uluslararası anlamda ise IMF anlaşmaları ve OECD raporları etkili olmuştur. Diğer bir yandan ise TÜSİAD raporları, salt ulusal etki kapsamında incelenemeyecek kadar uluslararası aktörlerle84 ilişkisi bulunan belgeler olarak değerlendirilebilir. Ancak tez içerisinde TÜSİAD raporları ayrıca inceleneceğinden ötürü bu belgeler, 1980- 2002 arası dönem bazında, sadece ulusal birer rapor olarak ele alınmıştır. Söz konusu ulusal ve uluslararası raporlarda, nitel ve nicel veriler birlikte kullanılarak Türkiye’deki kamu politikalarına yönelik reformlar önerilmiştir. TÜSİAD raporları genel olarak, alanında uzman kişilerce hazırlanan ve oldukça zengin içeriğiyle (raporların yanı sıra toplantılar, röportajlar, köşe yazıları, söyleşiler ile birlikte) dikkat çeken çalışmalardır. İçerik açısından incelendiğinde de aynı zenginlik göze çarpmaktadır. TÜSİAD raporları; bürokrasiden yerel yönetimlere, yargıdan diplomasiye, kamu politikalarından sanayi sektörüne birçok alana dair bilgi vermektedir.
Öte yandan Türkiye, 1947 yılında IMF üyeliğine dahil olmuş ve bu kapsamında 19 farklı stand-by85 anlaşmasına imza atmıştır. IMF ile yapılan bu anlaşmaların en
84 Özellikle Avrupa Birliği.
85 Türkiye ve IMF arasındaki niyet mektupları çerçevesinde hazırlanan ilk anlaşma, 1961 yılında bir yıllık yapılmıştır. Daha sonra, 1970 yılı da dahil olmak üzere her yıl anlaşma yapılmış ve çoğu bir yıldan daha az süreli gerçekleşmiştir. 1978 tarihine kadar ise IMF ile anlaşma yapılmamıştır. En uzun soluklu (3 yıl) anlaşma, 1980 yılında imzalanmıştır. Daha sonra da anlaşmalar, belirli aralıklarla devam etmiş ve en
103
önemli politika değişikliği yansıması, 24 Ocak 1980 kararlarında görülmüştür. 24 Ocak kararları ile Türkiye’de neoliberal politikaların bir uzantısı olarak ekonomi politikalarında serbestleşme ve liberalleşme adımları atılmıştır. Bu gelişmeye ek olarak, OECD raporları da benzer bir nitelik taşımaktadır. OECD, üye ülkelerde yaşanan olumsuz hareketlenmelerin, popülist politika uygulamalarından ve aşırı muhafazakâr mevzuatlar sonucunda ortaya çıktığını belirtmiştir (Akgeyik, 2019: 27). OECD tarafından önerilen çözüm ise kamu politikalarında, küresel paradigmalarla uyumlu düzenlemeleri yaparak gerekli reform hamlelerini hayata geçirmek olarak tanımlanmıştır. Dolayısıyla, bu dönem için seçilen kamu politikası belgelerinde, baskın olarak, karma tarama karar verme yaklaşımı kullanılmıştır. 1980- 2002 dönemi arasındaki kamu politikalarının gerek yapısal değişimlere uygun olarak hazırlanmaları gerekse uzmanlar tarafından ekonomik siyasal ve toplumsal bütün alanlara ilişkin öneriler sunması açısından, karma tarama karar verme yaklaşımını benimsediği tespit edilmiştir.
2002 yılına gelindiğinde ise 2001 yılındaki derin ekonomik krizin bir yansıması olarak Türkiye’de erken genel seçimlere gidilmiş ve bunun sonucunda, tek parti iktidarı dönemi başlamıştır. Bu gelişme, kamu politikaları yapımında ve bunların hayata geçirilmesinde önemli değişikliklerin olduğu bir dönemi de başlatmıştır. 2020 dahil olmak üzere, dönem kendi içinde politik ve ekonomik kırılmalar86 geçirse de tek parti iktidarı, kamu politikalarının gerçekleşmesini büyük ölçüde hızlandırarak kolaylaştırmıştır. Ayrıca bu kolaylaştırıcı etki, 2017’deki Anayasa değişikliği referandumu ve 2018’deki genel seçimler sonucunda Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmesiyle daha görünür olmuştur. Yapılan hükümet sistemi değişikliği,
sonuncu (19.) anlaşma 2005 tarihinde imzalanıp 2008 yılında sona ermiştir (Eroğlu ve Eroğlu, 2009: 130- 134). 2013 yılına gelindiğinde ise Türkiye’nin IMF’e olan bütün borçları, son ödemenin yapılmasıyla resmen sonlanmıştır.
86 2008 Küresel Ekonomik Krizi, 2013 Gezi Olayları, 2018 Ekonomik Krizi ve 2020 Covid- 19 Pandemisi, Türkiye’de kamu politikalarının gidişatını etkileyen önemli kırılmalar olarak değerlendirilebilir.
104
merkezi kuvvetin etkisini artırmış ve bu kapsamda Cumhurbaşkanlığı’na bağlı Politika Kurulları’nın oluşturulmasıyla ise etki derecesini bir üst seviyeye taşımıştır. Aynı dönemde, küreselleşme aktörleri olarak uluslararası kuruluşların ve sivil toplum kuruluşlarının etkisi de gözlemlenmiştir. Uluslararası kuruluşlar açısından, özellikle, AB İlerleme Raporları bu açıdan dikkate değerdir. 2005 yılındaki ilerleme raporuyla Türkiye ile AB arasında müzakereler açılmış ve daha önceki raporlarda önerilen reformların gerçekleşip gerçekleşmediğine ilişkin bir değerlendirme yapılmıştır (Avrupa Birliği, 2005: 4). Bu kapsamda, 2009 yılında IPA (Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı) kapsamında Türkiye’ye 567 milyon Euro tahsis edilmiş ve ulusal düzeyde gerçekleştirecek bütün kamu politikalarına ilişkin planlamaların bu çerçevede gerçekleşmesi önerilmiştir (Avrupa Birliği, 2009, 5). 2002- 2020 yılları, aynı zamanda TÜSİAD’ın raporlarında sunulan önerilerin hayata geçirildiği bir dönemi de yansıtmıştır. Bu tarih aralığında bir sivil toplum kuruluşu olarak TÜSİAD’ın yayınladığı raporlar aracılığıyla kamu politikalarına etkisinin gözlemlenebilmesinde de Avrupa Birliği ve Türkiye ilişkilerinin gelişmesi ve Türkiye özelinde tek parti iktidarının başlaması bulunmaktadır. TÜSİAD raporlarının kamu politikasına etkisi, tezin üçüncü bölümünde gösterilmiştir. Ancak dönem içerisinde ele alınan TÜSİAD raporları da birer kamu politikası belgesi olarak incelenebilmektedir. Sonuç olarak, söz konusu dönemde incelenen kamu politikaları; birden fazla aktörün politika yapımında baskın olarak yer alması, siyasal temeller üzerine kurulu ve gündem odaklı değişimleri benimsemesi açısından, çöp kutusu karar verme yaklaşımı içerisinde değerlendirilmiştir.
Türkiye’deki kamu politikalarının yapımında ve karar verme süreçlerinde yaşanan değişimin kuramsal temelinin ise yönetişim uygulamalarından kaynaklandığı ifade edilebilir. Yönetimde katılımcılığı benimseyen ve karar verme sürecinde bu katılımcı yönü ortaya çıkaran yönetişim, kamu politikalarının yapımında sivil toplum kuruluşlarını da yönetimin bir parçası haline getirmiştir. Bu bağlamda, TÜSİAD hem
105
yönetişim aktörü olarak hem de AB sürecinin aktörü olarak yöneten paydaşı içerisinde yerini almıştır.