SİSTEMATİK BİR DİSİPLİN OLARAK KAMU POLİTİKASI ALANI

Kamu politikası yapımına ve kuramsal alt yapısına ilişkin gerek betimleyici gerekse de kural koyucu çabalar, 1970’ler boyunca dikkat çekici bir durum kazanmıştır (Heady, 2006: 97). Söz konusu çabalar, bilimsel ve metodolojik manada ele alınmadan önce öğütler ve tavsiyeler şeklinde ele alınmıştır. Akademik bir disiplin çerçevesinde inceleme nesnesi olarak ele alınması ise öncelikle politika bilimi yaklaşımı çerçevesinde- daha özelde ise Harold Dwight Lasswell’in yazıları⁸ doğrultusunda- gerçekleşmiştir (DeLeon, 2006: 39). Ancak Lasswell’in alana yönelik katkıları öncesinde ve kamu politikasına yönelik entelektüel ve toplumsal araştırmalar kapsamında, 19.yy. bilimsel ve rasyonel yöntemlerin, endüstriyel örgütlerde kullanılması ve gelişmesinin bir sonucu olarak insan davranışları üzerinde etki yaratması kamu yönetimini etkilemiştir (Heineman et al., 2001: 9). Böyle bir yaklaşım

8 1936 yılında yayımlanan “Politics: Who Gets, What, When, How”; 1949 yılındaki “Power and Personality”; 1950 yılında yayımlanan “Power and Society: A Framework for Political Science”; 1951 tarihli “The Political Writings of Harold D. Lasswell” ve1962 tarihli “The Future of Political Science”

eserleri Lasswell’in kamu politikası alanında en önemli katkıları arasında gösterilebilir.

24

biçimi, geleneksel politika yapım sürecinde daha az baskıcı ve otoriter bir anlayışın doğmasına kaynaklık etmiştir (Martin ve Sanderson, 1999: 246).

Kamu politikası çalışmaları, bu bağlamda, birçok yazar (Kraft ve Furlong, 2010;

Simon, 2010; Rourke, 1969; Clemons ve McBeth, 2009) tarafından daha çok politika bilimi çerçevesinde incelenmiş olup, alanın tarihsel gelişimi üzerine yapılan çalışmalara birkaç kişi haricinde (Parsons, 1995; Dunn, 2004; Smith ve Larimer, 2009; Gay, 1954) yer verilmemiştir. Kamu politikası niteliğinde sayılabilecek çalışmalara ilişkin daha kapsamlı ve tarihsel bir yaklaşım benimseyen araştırma ise Yıldız ve diğerleri (2016) tarafından yapılmıştır. Bahsi geçen araştırmadaki sınıflandırma, kamu politikasına tarihsel bir zemin sağlamıştır. Buna göre (Yıldız ve diğerleri, 2016: 136):

1. Kamu politikasına yönelik çabalar, örgütlü tarihin ortaya çıkışı ile başlamıştır.

2. Kamu politikası çalışmaları, Aydınlanma Çağının bir getirisidir.

3. Kamu politikası çalışmaları, II. Dünya Savaşı ile eşzamanlı olarak Amerika’da başlamış ve sonrasında bütün dünyada yaygınlaşmaya başlamıştır.

İlk olarak, kamu politikası alanına ilişkin normatif sayılabilecek nitelikteki çabaların, insanlığın örgütlü topluma geçiş aşamasıyla birlikte, diğer bir ifadeyle, işbölümü- otorite ve hiyerarşinin kurumsallaşmaya başlaması ile ortaya çıktığı söylenebilir (Fişek, 2012: 85). Yöneten ve yönetilen ilişkisinin doğmasına bağlı olarak, bahsi geçen gelişme, bir yönetim kavramının ortaya çıkmasını sağlamıştır. Bu dönemdeki yönetim anlayışı, daha çok iç güvenliği ya da belirli bir coğrafyada yaşayan insanlar arasındaki ilişkileri düzenlemeye yönelik olarak gerçekleşmiştir. Yönetimin bir sonucu olarak, bu erken dönemde kamu politikası olarak adlandırılabilecek ilk belgelere, Milattan Önce (M.Ö.) 21. yüzyılda, Aristoteles, Konfüçyüs ve Kautilya’dan yaklaşık iki bin yıl kadar önce, antik Mezopotamya topraklarında (özellikle Ur şehrinde)

25

rastlanmıştır (Dunn, 2004: 34). M.Ö. 18. yüzyılda Babil hükümdarının, bugünün politika analizcileri olarak nitelendirilebilecek kişilerin yardımıyla hazırladığı

“Hammurabi Yasaları”, dünyanın en eski kamu politikası belgesi olarak değerlendirilebilir (Dunn, 2004: 34). Söz konusu kanun belgesi, esasen sadece bir medeni kanun niteliğinde olup, belgenin büyük bir çoğunluğunun adalet ve ceza sistemi ile ilintili olduğu görülmektedir (Urch, 1929: 438).

Benzer bir şekilde, Antik Hindistan’da M.Ö. 4. yüzyılda, Kautilya (ya da bilinen diğer adlarıyla; Vishnugupta veya Chanakya) tarafından antik Hint Sanskritçe kaleme alınan “Arthashastra” eseri; politika yapımı, devlet idaresi ve askeri stratejiler gibi konuları içermesi bakımından bir kamu politikası belgesi olarak incelenebilmektedir (Dunn, 2004: 35). Bu eser, günümüz devlet algısına da oldukça yakın bir içerik sunmakta ve gerek diplomasi gerekse de hukuki sistemlere benzer yapılar, eserde görülebilmektedir. Bu kapsamda ele alınabilecek bir diğer belge ise M.Ö. yaklaşık 380 yıllarında ise Antik Yunan’da yazılan Platon’un, Sokrates’in politik diyaloglarından oluşan “Devlet” eseridir. Platon kitabında, temel olarak, şehir devletlerinde ve dolayısıyla toplumda olması gerekenleri konu alarak (Frank, 2007: 444) nasıl daha iyi/ideal bir yönetim sağlanabilir sorusuna odaklanmıştır. Bu yönden incelendiğinde, yönetim- toplum ilişkileri açısından değerlendirmeye alınabilir.

M.Ö. 5. yüzyılda Antik Çin’de Sun Tzu tarafından kaleme alınmış olan “Savaş Sanatı” isimli yapıt ise dönemin askeri stratejilerini ve savaş taktiklerini konu almış ve sonrasında da birçok esere de ilham kaynağı olmuştur (Lee ve diğerleri, 1998: 97). Söz konusu eser, bugün hala savunma alanındaki politikalarda, önemli bir kaynak olarak görülmektedir. Son olarak, M.Ö. yaklaşık 16. yüzyılda Kral Telepinu zamanında yazılan bir Hitit Fermanı olan “Telepinu (Telipinu) Fermanı” ise hükümdarın başarılarının ve iktidarda olan hükümdardan sonra gelecek olanlara ilişkin düzenlemeler içeren ve aynı

26

zamanda döneme ilişkin birtakım olayların anlatıldığı, bilinen tek hukuki ve tarihi metindir (Hoffner, 1980: 308).

Birer kamu politikası olarak nitelendirilebilecek bu türden belgeler; sistematik, rasyonel ve bilimsel bir kaygı taşımaktan ziyade çoğunlukla anekdot şeklinde ve betimsel yönü yoğun ağır basan belgeler olarak incelenebilir. Söz konusu çalışmalar, genel olarak yönetici kesime tavsiyeler ve öğütler şeklinde bir tür danışmanlık sağlama düşüncesi ile yazılmıştır (Yıldız ve diğerleri, 2016: 137). Dolayısıyla örgütlü toplum ile başlatılan ve toplumsal bir çıktı olarak ele alınabilecek kamu politikası niteliğindeki gelişmeler, sistematik bir analiz içermemekle birlikte ancak birer edebi metin olarak değerlendirilebilmektedir.

Aydınlanma dönemine gelindiğinde ise etkili politika araçlarının tartışılmaya başlaması, 1530’ların erken politik bilimi literatüründen daha sonraki çalışmalara- örneğin sokak aydınlatmalarının, kamusal alanda ortaya çıkabilecek suçları; sürekli gözetim altında tutmaya ve kayıt etmeye yarayarak, bu türden suçları önlemede kilit araç olarak gören Nicolas Delamare’in 1705’deki “Traité de la Police” eserine- kadar Avrupa “politik bilimi”nin temel sorunsalı olarak görülmekteydi (Hood, 2007: 128).

Ancak konuya ilişkin esas ilerleme Rönesans, Reform ve Aydınlanma Çağı dönemlerinin, aklı merkeze yerleştirerek ya da Kant’ın deyimiyle ‘gelişmemişlik’

statüsünden kurtaran süreçler- Sapere Aude!-⁹ olarak (Norris, 1994: 167) pozitivist düşünceyi ve araçlarını geliştirmesi ile gerçekleşmiştir. İlgili gelişmeler; insan aklının, sorunları ve çözümleri analiz etme yetisine öncelik vererek, bunu dünyayı anlamlandırma sürecinin odak noktası haline getirmiştir. Diğer bir ifadeyle, bu türden bir ilerleme sayesinde karar vermeye ilişkin genel kurallar, ilk defa emprisizm ve bilimsellik kaygısıyla üretilmeye başlamıştır. Dünyanın, insan aklının ve bilgisinin

9 Deyim, aydınlanma döneminde sıklıkla referans alan “aklı kullanma cesareti göstermek” anlamında kullanılmaktadır.

27

kullanılarak çözülebilecek bulmaca ve sorunlarla dolu olduğunu ifade eden Aydınlanma düşüncesi, politika yaklaşımında rasyonalitenin benimsenmesinin arka planını oluşturmuştur (Parsons, 1995: 17). Bunun bir yansıması olarak ise devlet kavramı, yönetim çerçevesinde Aydınlanma Dönemi düşünürlerinin (özellikle Montesquieu, Rousseau, Hume, Smith ve Bentham) ilgi odağı haline gelmiş ve bu düşünceler, devlet üzerine yapılan bugünkü tartışmaların da temelini meydana getirmiştir (Gay, 1954: 384- 385).

Bununla birlikte, 18.yy sonları ve 19.yy başlarında özellikle Avrupa’da, politika yapımı ve iktisadi dönüşüm bağlamında yaşanan en önemli gelişme ise Endüstri Devrimi’dir. Sanayileşme süreci olarak incelenen bu dönem, fabrikaların verimli işleyebilmesi için bilimsel ve istatistiki bilgileri gerekli kılmasının yanı sıra politik olarak istikrarlı bir düzeni de talep etmekteydi (Dunn, 2004: 38). Buna karşılık endüstriyel tasarımlardaki yenilikler, devlet tarafından gerçekleştirilen denetimler ve işletme mühendisliği alanındaki gelişmeler de hiyerarşi ve bürokrasiyi gerekli kılmaktaydı (Reschenthaler ve Thompson, 1996: 130). Dolayısıyla bu yüzyılda yaşanan gelişmeler doğrultusunda, kamu politikası çalışmalarının niteliği bir önceki dönemden farklılaşarak, matematiksel ve istatistiki verilerin göz önünde bulundurularak hazırlanmasıyla ortaya konmuştur. Örneğin, 1790 yılında ABD’de ilk kez nüfus sayımına gidilmiş (aynı zamanda bu tarihle birlikte istatistik ve nüfusbilim ayrı birer uzmanlık alanı olarak gelişmeye başlamış) ve benzer yöntemlerden hareketle 1850 yılında, Büyük Britanya Yardım Kuruluşu Sekreteri Mr. Mackenzie, Londra İstatistik Kurumu’ndan (daha sonra Kraliyet İstatistik Kurumu olacak olan) ampirik verilere dayalı bir kamu politikası çalışması talep etmiştir (Dunn, 2002: 34).¹⁰ Esasen 18. yy başında işçi sınıfının bilinçlenmesi olarak adlandırılan bir gelişmenin yaşanması; savaş sonrası ekonomik krizin ortaya çıkması ve sonuç olarak ise 1840 ve 1850’lerin bitimine

10 Söz konusu çalışma, Londra sokaklarında günlük olarak biriken at dışkısı (gübresi) hakkında istatistiksel veri talebini içermektedir.

28

doğru ise sosyo- ekonomik sistemdeki- daha sonra liberalizm olarak kavramsallaştırılacak- işgücü içerisinde tamamen yeni toplumsal alt bölümlenmelerin izinin sürülebilir olması, sadece uzun bir dönemi açıklayabilmesinden değil aynı zamanda yeni oluşan toplumsal sınıfın ve kültürün şekillendirdiği yönetimi benzersiz biçimde açıklayabildiği için önemlidir (Foster, 2005: 6- 7). Dolayısıyla bu yeni yönetim biçiminin, oluşan toplumsal sorunları çözümlemede analitik verileri ve bilimsel yöntemleri kullandığı söylenebilir.

Nitekim, Büyük Britanya’daki gelişmelere paralel olarak, Almanya’da

“Bismarck Devleti” kurulmasından hemen sonra 1873’te endüstriyel kapitalizm ve serbest ticaretin toplum düzeni üzerindeki etkilerini araştırmak amacıyla kurulan Alman Ekonomi Kurumu (Verein für Socialpolitik- German Economic Association), kamusal sorunlara yönelik ampirik araştırmalar yapan öncü ve kurucu bir işlev üstlenmiştir (Wagner, 2007: 31). Benzer bir biçimde ABD için veri toplama, sınıflandırma ve raporlamada danışmanlık yapmak üzere, Boston’da 1839’da ABD İstatistik Kurumu (American Statistical Association- ASA) kurulmuştur (Mason ve diğerleri, 1990: 68).

Böylece devlet yönetiminde somut verilere ve bilimsel tekniklere dayalı çözüm üretme anlayışı ve karar verme yönelimi, kamu politikası alanını da bu türden yöntemleri keşfetmeye teşvik etmiştir.

Kamu politikası alanına ve daha özelde kamu politikası analizine ilişkin metodolojik, ampirik ve sistematik bilgiler ise II. Dünya Savaşı ile birlikte, ilk kez ABD’de görünür hale gelmiştir. Bu süreçte ABD, müttefiklerin savaş çabasını daha ileri bir aşamaya taşımak için ve bu konuda kendi stratejilerini uygulatmak adına benzeri görülmemiş sayıda ve çeşitlilikte sosyal bilimler alanındaki araştırmacıyı -iktisatçı, siyaset bilimci, yöneylem araştırmacıları, psikolog vb.- toplamıştır (deLeon ve Vogenbeck, 2007: 6). Dolayısıyla söz konusu dönem zarfında bu kişiler, endüstrileşme ve iktisadi büyümenin sosyal ve kültürel koşullarına bağlı bir demokrasi ve

29

modernleşme teorisinin getirisi olan ABD yönetim tarzını ve akademi anlayışını, bütün dünyaya yaymaya başlamıştır (Berman, 2001: 433). Örneğin, II. Dünya Savaşı’ndan sonra siyaset bilimi ve kamu yönetimi, yeniden eğitim sistemi kampanyasının bir parçası olarak ve ABD yönetiminin desteğiyle akademik bir disiplin olarak kurulmuştur (Saretzki, 2007: 589). Kamu politikasının akademik alanına dair en önemli ve ilk teorik katkı da yine aynı kıtadan gelmiştir. Chicago Üniversitesi’nden Harold D. Laswell ve New York Üniversitesi’nden Daniel Lerner’in editörlüğünde, 1951’de çıkarılan

“Politika Bilimleri: Yöntem ve Kapsam Çerçevesinde Güncel Gelişmeler” kitabı, sadece teorik zemin açısından değil aynı zamanda pratik yönelim açısından da önemli bir temel kaynak olmuştur (Dunn, 2004: 41). Pratikte, örneğin, yöneylem araştırmasının nicel karar verme araçları, devlet kurumlarından çok iş dünyasında kapsamlı bir uygulamaya sahip olsa da bu araçların çoğunun söz konusu savaş sırasında ve sonrasında ABD ve Birleşik Krallık askeri deneyiminden elde edilen gelişmelerden doğduğu ifade edilmiştir (Simon, 1965: 32). Bu bağlamda II. Dünya Savaşı’nın, yöntembilimsel ve iktisadi manada olmak üzere birden fazla etkisi olduğu söylenebilir.

II. Dünya Savaşı, bir yandan ilk savaşta yaşanan deneyime benzer olarak nicel tekniklerin gelişimi ve uygulanmasına yol açmış; diğer bir yandan ise, sonuçları bakımından Keynesyen demokratik müdahalecilik uygulamalarının, gelişmiş kapitalist ülkelerle sınırlı da olsa prensipte uygulanabilir olduğunu göstermiştir (Wagner, 2007:

37). Sistematik ve metodolojik olarak nitelendirilebilecek kamu politikası analizi, genellikle 1930’larda federal hükümet tarafından (çoğunlukla su ile ilgili projelerde) fayda-maliyet yönteminin geliştirilmesi ve benimsenmesine bağlanmaktadır (Smith ve Larimer, 2009: 8). Erken yirminci yüzyılda, devletlerin politika yapımı ve analizi ile en azından iktisadi sorunları çözebileceği düşüncesi, sosyal bilimlerde, politika ve hükümet arasında yeni türden bir ilişkinin kurulmaya başladığı anlamına gelmekteydi (Parsons, 1995: 17). İlk türden sayılabilecek politika analizleri ise bu kapsamda, iktisadi politika

30

yapımı ve savunma alanında uygulanan politika analizi çerçevesinde gerçekleşmiştir (Parsons, 1995: 20). Bu analiz daha çok nicel tekniklerin yönetime uygulanması şeklinde olmuştur. Ancak daha sonraları, politika analizi için gerekli olan en basit düzeydeki bir politika oluşturma çabasının, salt dogmatik matematik bilgisinden ziyade gerekçeli tartışma ve eleştiri sürecini de içerdiği görülmüştür (Smith ve Larimer, 2009:

186). Dolayısıyla, kamu politikası analiz süreci, tek boyutlu ve tek aktörlü bir yapı olmaktan uzaklaşmış; tam tersine, çok boyutlu ve çok aktörlü bir yapısal görünüm sergilemeye başlamıştır.

1.3. KAMU POLİTİKASI OLUŞUM SÜRECİNDEKİ AKTÖRLERİN