i
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ
ANABİLİM DALI
KÜRESEL DÖNEMDE KAMU POLİTİKALARININ DÖNÜŞÜMÜ:
TÜSİAD ETKİSİ
Doktora Tezi
Sevil ZENGİN
Ankara, 2021
ii
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ
ANABİLİM DALI
KÜRESEL DÖNEMDE KAMU POLİTİKALARININ DÖNÜŞÜMÜ:
TÜSİAD ETKİSİ
Doktora Tezi
Sevil ZENGİN
Tez Danışmanı Prof. Dr. Barış ÖVGÜN
Ankara, 2021
iii
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ (YÖNETİM BİLİMLERİ) ANABİLİM DALI
KÜRESEL DÖNEMDE KAMU POLİTİKALARININ DÖNÜŞÜMÜ:
TÜSİAD ETKİSİ
BÜTÜNLEŞİK DOKTORA TEZİ
Tez Danışmanı: Prof. Dr. Barış ÖVGÜN
TEZ JÜRİSİ ÜYELERİ
Adı ve Soyadı İmzası
1- Prof. Dr. Örsan Öcal AKBULUT 2- Prof. Dr. Can Umut ÇİNER 3- Prof. Dr. Barış ÖVGÜN 4- Doç. Dr. Ozan ZENGİN
5- Dr. Öğr. Üyesi Osman Gökhan HATİPOĞLU
Tez Savunması Tarihi: 28.04.2021
iv
T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü’ne,
Prof. Dr. Barış Övgün danışmanlığında hazırladığım “Küresel Dönemde Kamu Politikalarının Dönüşümü: TÜSİAD Etkisi (Ankara.2021)” adlı bütünleşik doktora tezimdeki bütün bilgilerin akademik kurallara ve etik davranış ilkelerine uygun olarak toplanıp sunulduğunu, başka kaynaklardan aldığım bilgileri metinde ve kaynakçada eksiksiz olarak gösterdiğimi, çalışma sürecinde bilimsel araştırma ve etik kurallarına uygun olarak davrandığımı ve aksinin ortaya çıkması durumunda her türlü yasal sonucu kabul edeceğimi beyan ederim.
28.04.2021 Sevil ZENGİN
v ÖNSÖZ
“Zamanların en iyisiydi, zamanların en kötüsüydü;…hem umut baharı hem de umutsuzluk kışıydı…” Charles Dickens’ın ‘İki Şehrin Hikayesi’ romanında yeni bir başlangıcı betimleyen bu girizgahı, bu doktora tez çalışmasının yapıldığı koşulları ve sürecin sonunu, basit ama etkileyici bir biçimde göstermektedir.
Doktora tez çalışması süreci her ne kadar zorlayıcı olsa da süreçteki destek, bütün olumsuzlukları en iyi biçimde dönüştürmüştür. Öncelikle bu süreç boyunca yolumu aydınlatan başta çok değerli danışmanım Prof. Dr. Barış Övgün’e çok teşekkür ederim. Bununla birlikte tez izleme komitesindeki değerli katkıları ve rehber niteliğindeki bildirimleriyle, Prof. Dr. Örsan Ö. Akbulut ve Doç. Dr. Ozan Zengin’e içtenlikle teşekkür etmek isterim.
Doktora sürecine hem katkıları hem de manevi destekleriyle tez savunma jürimde yer alan Prof. Dr. Can Umut Çiner’e ve Dr. Öğr. Üyesi Osman G. Hatipoğlu’na teşekkürü borç bilirim. TÜSİAD eski Genel Sekreteri Dr. Bahadır Kaleağası’na ve TÜSİAD Ankara Temsilcisi Vekili Barış Ü. Urhan’a bana her koşulda kapılarını açtıkları için teşekkürlerimi sunuyorum.
Hem iş arkadaşlarım hem dostlarım, her düştüğümde ilk elini uzatanlar ve karanlıkları aydınlığa çevirenler; Doç. Dr. Sümeyra Gazel, Dr. Öğr. Üyesi Figen Tombak, Dr. Öğr. Üyesi Tuğba Özbölük ve Arş. Gör. Özlem Bapbacı’ya en derin şükranlarımı ve sevgilerimi iletirim. Yılların eskitemediği arkadaşlarım; Dr. Esengül Danışan, Hüda Güler ve Almıla Öztaşkın’a teşekkür etmek isterim. Varlıkları ve destekleriyle bana her zaman güç verdiler.
Bütün bu doktora sürecini daha yaşanabilir kılan ve her zaman destekçim olan çok kıymetli, biricik aileme; annem, babam, kardeşlerim Ayşe Merve Akdoğan ve Cansu Zengin’e ve Mehmet Naci Akdoğan’a minnettarım. Ailem olmasaydı bu çalışma asla tamamlanamazdı.
i
İÇİNDEKİLER
KISALTMALAR ... iv
TABLOLAR DİZİNİ ... v
GİRİŞ ... 1
I. BÖLÜM PROBLEM- ÇÖZÜM BİRLİKTELİĞİ: KAMU POLİTİKASI KAVRAMI VE AKTÖRLERİN KONUMLANMASI 1.1. YAPISAL VE KAVRAMSAL AÇIDAN KAMU POLİTİKASI ... 15
1.2. SİSTEMATİK BİR DİSİPLİN OLARAK KAMU POLİTİKASI ALANI ... 23
1.3. KAMU POLİTİKASI OLUŞUM SÜRECİNDEKİ AKTÖRLERİN GÖRÜNÜMÜ VE TÜSİAD İLE İLİŞKİLERİ... 30
1. 3. 1. Formel Aktörler ... 32
1.3.1.1. Yürütme Organı: Devletin Rolü ... 33
1.3.1.2. Uzmanlığa Dayalı Örgütler Olarak Bürokrasi ... 38
1.3.1.3. Parlamentoların Etki Alanı: Yasama Organı ... 41
1.3.1.4. Denetim Yapma Yetkisi: Yargı Organı ... 46
1.3.2. İnformel Aktörler ... 49
1.3.2.1. Katılımcılık Yönüyle Vatandaşlar ... 50
1.3.2.2. Dönüştürücü Güç Olarak Siyasi Partiler ... 52
1.3.2.3. Baskı Gruplarının İşlevi ... 56
1.3.2.4. Sivil Toplum Kuruluşlarının Rolü ... 60
1.3.2.5. Etkileşim, Kamuoyu ve Bilgi Çağı: Basın- Yayın Kuruluşları .. 64
1.3.2.6. Uluslararası Kuruluşların Etkisi ... 72
ii II. BÖLÜM
KAMU POLİTİKALARINDA KARAR VERME YAKLAŞIMLARI VE YÖNETİŞİM BAĞLAMINDA TÜSİAD
2.1. KAMU POLİTİKALARINDA KARAR VERME YAKLAŞIMLARI ... 82
2.1.1. Rasyonel Kapsamlı Karar Verme Yaklaşımı ... 84
2.1.2. Artırımcı Karar Verme Yaklaşımı ... 88
2.1.3. Karma Tarama Karar Verme Yaklaşımı ... 90
2.1.4. Çöp Kutusu Karar Verme Yaklaşımı ... 92
2.2. KAMU POLİTİKALARINDA YÖNETİŞİM UYGULAMALARI ... 105
2.2.1. TÜSİAD’ın Yönetişim Aktörü Olarak Konumlanması ... 124
2.2.1.1. TÜSİAD Kuruluşu ve Örgüt Yapısı ... 126
2.2.1.2. Üyelik Politikası ve Misyon ... 135
2.2.1.3. TÜSİAD’ın Demokrasi Anlayışı ... 140
III. BÖLÜM TÜSİAD 1980- 2020 DÖNEMİ RAPORLARININ TÜRKİYE’DEKİ KAMU POLİTİKALARINA ETKİSİ 3.1. ARAŞTIRMANIN ODAĞI VE AMACI ... 145
3.2. TEZ ÇALIŞMASININ TEORİYE VE UYGULAYICILARA KATKISI ... 146
3.3. İNCELEME ALANININ KAPSAMI VE YÖNTEM SEÇİMİ ... 146
3.4. ARAŞTIRMA ÖLÇEĞİNDEKİ SINIRLILIKLAR ... 148
3.5. VERİLERDEN ELDE EDİLEN TEMALAR VE BULGULAR ... 149
3. 5. 1. Ekonomi Politikaları Kapsamında KİT ve Özelleştirme Uygulamaları 150 3. 5. 2. Kamu Yönetimi Reformları Kapsamında Bürokrasi ... 155
3. 5. 2. 1. Düzenleme, Denetim ve Etik ... 156
3. 5. 2. 2. Bağımsız Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ve Kamu Reformları ... 161
3. 5. 3. Adalet Politikaları Kapsamında Seçim Sistemleri Tartışmaları ... 164
3. 5. 3. 1. Siyasi Partiler Yasasına İlişkin Politika Önerileri ... 169
3. 5. 3. 2. Yargı Alanına Yönelik Politika Düzenlemeleri ... 171
3. 5. 4. Yerel Yönetim Politikaları ... 175
3. 5. 5. Avrupa Birliği Politikaları Kapsamında Demokratikleşme Adımları .. 180
3. 5. 6. Avrupa Birliği Uyum Süreci Kapsamındaki Politika Önerileri ... 186
iii
3. 5. 7. Eğitim Politikaları ... 190
3. 5. 8. Yönetimde Kadına Yönelik Politikalar ... 191
3. 5. 9. Tarım ve Gıda Politikaları ... 192
3. 5. 10. Sağlık Politikaları ... 194
3. 5. 11. İçerik Analizi Bulguları ... 195
SONUÇ ... 203
KAYNAKÇA ... 212
EKLER ... 229
EK- 1: TÜSİAD Tüzük ... 229
EK- 2: TÜSİAD Raporları (1980- 2020): Yıllara Göre Konu Başlıkları Dizini ... 251
EK- 3: TÜSİAD 16 Nisan 2017 Basın Duyurusu: Devlete İlişkin Reform Önerileri ... 267
EK- 4: Dünya Bankası Yönetişim Parametreleri Veri Setleri Analiz Sonuçları ... 272
EK- 5: Tez Kapsamında Kullanılan Raporlarda Geçen Yönetişim ve Reform Parametreleri Kavram Setleri ... 280
ÖZET ... 290
ABSTRACT ... 291
iv
KISALTMALAR
AB Avrupa Birliği
ABD Amerika Birleşik Devletleri
ANAP Anavatan Partisi
BM Birleşmiş Milletler
DB Dünya Bankası
DPT Devlet Planlama Teşkilatı
DYP Doğru Yol Partisi
IMF Uluslararası Para Fonu
KAYA Kamu Yönetimi Araştırma Projesi
KHK Kanun Hükmünde Kararname
KİT Kamu İktisadi Teşebbüsü
MEHTAP Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma
Projesi
MÜSİAD Müstakil Sanayici ve İşadamları Derneği
Md. Madde
NATO Kuzey Atlantik Anlaşması Örgütü
OECD Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü
SHP Sosyaldemokrat Halkçı Parti
STK Sivil Toplum Kuruluşu
TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi
TOBB Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TÜSİAD Türk Sanayicileri ve İş İnsanları Derneği
v
TABLOLAR DİZİNİ
Tablo 1. Kamu Politikası Sürecinde Yer Alan Aktörler ... 32 Tablo 2. Kamu Politikaları Açısından Karşılaştırmalı Olarak Karar Verme
Yaklaşımlarının Özellikleri ... 94 Tablo 3. Türkiye’deki Kamu Politikalarının Dönemsel ve Karar Verme Yaklaşımları Çerçevesinde Görünümü ... 97 Tablo 4. İçerik Analizi Bulguları Kapsamında Raporlarda Sıklıkla Tekrarlanan Yüz Kelime ... 195
GRAFİKLER DİZİNİ
Grafik 1. Gelişmekte Olan Ülkelerde Hukukun Üstünlüğü 110 Grafik 2. Gelişmekte Olan Ülkelerde Düzenleyici Reformların Kalitesi 112 Grafik 3. Gelişmekte Olan Ülkelerde İfade Hakkı ve Hesapverilebilirlik Düzeyi 114 Grafik 4. Gelişmekte Olan Ülkelerde Devletin Verimliliği 115
Grafik 5. Gelişmiş Ülkelerde Hukukun Üstünlüğü 117
Grafik 6. Gelişmiş Ülkelerde Düzenleyici Reformların Kalitesi 118 Grafik 7. Gelişmiş Ülkelerde İfade Hakkı ve Hesapverilebilirlik Düzeyi 119 Grafik 8. Gelişmiş Ülkelerde Devletin Verimliliği 120
1 GİRİŞ
Türk kamu yönetimi literatürü çerçevesinde, kamu politikası çalışmaları niş alan olarak kalmıştır. Son on beş yıl hariç tutularak, kamu politikası çalışmalarının bu görünümü, Türkiye’nin tarihsel bağlamda kendi özelinde yaşadığı konjonktürel durumların dışında iki faktörle açıklanabilir. Birincil olarak, kamu yönetimi- kamu politikası dikatomisinde kamu yönetimi teorik açıdan kapsayıcı ve bütüncül bir bakış açısı sunmasıyla özdeşleştirilirken; kamu politikası salt nitel uygulamalar ile özdeşleştirilmiştir. İkincil olarak ise kamu politikasına ilişkin literatürün, Amerika Birleşik Devletleri odaklı gelişiminin Türk politika yapıcılarının ya da bu konuda çalışanların yabancı dil bilgisi eksikliği nedeniyle yeterince takip edilememiş olmasından kaynaklanmıştır. Bu olumsuzluklara rağmen küreselleşme ile yönetişim anlayışının ‘standart’ bir paket haline gelmesi ve bunun için politika yapımında yer alan her türden aktörün siyasal ve yönetsel alanda birer karar verici olarak konumlanması, kamu politikası çalışmalarını, Türkiye’de aşamalı bir biçimde ön plana çıkarmıştır.
Türkiye özelindeki bu durum, diğer ülkelerde de gözlemlenebilir bir hale gelmiştir.
Hem gelişmiş ülkeler hem de gelişmekte olan ülkeler, küresel dönemde rekabet kurallarına göre işleyen piyasa düzeninin çıktılarını, kamunun yönetiminde özümsemek durumunda kalmışlardır. Diğer bir ifadeyle bu durum, kamu politikalarındaki karar verme mekanizmalarının yapısını değiştirmiştir. Dolayısıyla, kamu yönetimi düzleminde, yönetim ilişkilerinin değişimiyle birlikte oluşan yeni türden çok katılımcı bu düzen, toplumsal düzlemde de yeni türden bir yapısal örgütlenme aşamasını beraberinde getirmiştir.
Özellikle, 1980 sonrası kamu yönetimindeki paradigmal değişime adapte olma, küresel rekabette devletlerin varlığını devam ettirmek için siyasi, ekonomik, toplumsal ve yönetsel her anlamda uygun dönüşümü gerçekleştirmeyi gerektirmiştir. Böyle bir dönüşüm, kamu yönetiminde karar vermede ‘katılımcılık’ boyutunu ön plana çıkaran
2
yönetişim ilkeleri ile yönetim sürecindeki uygulamaları ve ilkeleri de etkilemiştir.
Geleneksel kamu yönetiminin sahip çıktığı değerler, yönetişim ile dönüşmüş ve işletme disiplininin sahip çıktığı değerler, daha çok kullanılır olmaya başlamıştır. Esneklik, katılımcılık, hesapverilebilirlik ve saydamlık kodları, yönetişimde sıklıkla tekrarlanan ve her yere uyarlanabilen bu standart paketin temel içeriğini oluşturmuştur. Bu içerik, esasen kendi içinde bir paradoks da meydana getirmiştir. Bütün modern devletler, doğası gereği, gerçekte sınırlar çizen bu kodları kamu politikaları yapımına uyarlarken, vatandaşların ve diğer politik aktörlerin –gerçekte olmasa da- kendilerini sınırsız birer paydaş gibi hissetmelerini ya da en azından böyle olduğuna inanmalarını sağlamak istemişlerdir. Bunu başaran devletler, ‘daha demokratik’ sıfatıyla anılmıştır. Ancak gerçeklerin yanılsaması gibi bir görünüm sergileyen bu sapma, tamamen gerçeklikten kopuş şeklinde de yorumlanmayabilir. Örneğin bugün, gelişmiş- gelişmekte olan- gelişmemiş ülke sınıflandırmasının temelinde, bu kodların gerçekten de çalışıp çalışmaması belirleyici olmuştur.
Bu açıdan krizler de paradoksal bir görünüm sergilese de sonuçları itibariyle her zaman olumsuz olmayıp aynı zamanda değişimleri başlatan bir niteliğe sahip olmuştur.
Buradan kasıt, değişimlerin salt krizlerle gelmesi değildir. Toplumsal ya da ekonomik gelişmeler de değişimleri başlatabilmektedir. Örneğin; ekonomik gelişmelerin bir yansıması olarak teknolojik temeldeki değişim, endüstri devriminin 1.0’dan 4.0’a şeklinde betimlenen aşamalarını, dijitalleşme süreci ile Toplum 5.01 tartışmasına getirmiştir. Bu şekilde, teknolojik gelişmeler karşısında toplumsal adaptasyon sağlanmaya çalışılmıştır. Devletler ise bu gelişmeler paralelinde, e-devlet uygulamalarını yaygınlaştırmış ve vatandaş- devlet ilişkilerini farklı bir boyuta taşımıştır. Bunların bir sonucu olarak kamu politikaları da süreçten etkilenmiştir.
1 Kavramsal olarak ‘Toplum 5.0’, ilk olarak 2015’de Japonya kaynaklı ortaya çıkmış ve ‘Sanayi 4.0’ın teknolojik üretim odağını yaşam kalitesi ve sürdürülebilirlik kapsamında tekonolojiden refah seviyesine yükseltecek şekilde faydalanma odağına kaydırmıştır (Saracel ve Aksoy, 2020: 29)
3
Özellikle yaşanan krizler sonucu atılacak adımlarda benimsenecek kamu politikaları, devletin işlevsel rolünü etkisiz kılmamakla birlikte özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının üstleneceği toplumsal ve ekonomik rolü daha belirgin kılmıştır.
Dolayısıyla böyle bir temel yöneliş- karar alma sürecindeki aktörlerin çeşitliliği- yönetim ilişkilerinin de değişmesini zorunlu hale getirmiştir. Bu anlamda en büyük değişim, politika yapımında yer alan aktörlerin yanına sermaye çevrelerinin ve sivil toplum kuruluşlarının gelmesiyle yaşanmıştır. Yönetimde ve karar verme yapısındaki bu çok aktörlü görünüm, çoğu zaman bir meşruiyet tartışmasını da beraberinde getirmiştir. Sermaye gruplarının ve sivil toplum kuruluşlarının çoğulcu siyasal alan içerisine dâhil edilmesi, bu sebepten ötürü büyük ölçüde zorlu şartlarda gerçekleşebilmiştir. Türkiye’de devlet dışındaki aktörlerin politika yapımında güç kazanması ve bu aktörlerin oluşturdukları etkilerin görünür olmasının kriz dönemlerine denk gelmesi bu yüzdendir. Bu açıdan, TÜSİAD (Türk Sanayicileri ve İş İnsanları Derneği) kuruluşunun 1971 gibi krizlerle dolu bir yıla denk gelmesi de bir tesadüf değildir.
Bu iddiayı tarihsel açıdan desteklemek gerekirse; doğrudan tacir birliklerince soylularla birlikte yönetilen Ceneviz ve Venedik gibi Akdeniz devletlerinden, kapitülasyonların ve aşırı borçlanmanın bir sonucu olarak alacaklı sermaye gruplarınca düzenlenen Osmanlı maliye politikalarına, ABD’de lobicilik faaliyetleri ile kendilerini ilgilendiren alanlarda politika sürecine dâhil olan silah şirketlerinden, Japon gelişim modelinde etkin olan Toyoda’ya (daha sonra markalaşan adıyla Toyota) kadar kapitalizm tarihinin, bu durumun sayılamayacak kadar çok örneğine sahne olduğu görülecektir. Benzer bir şekilde, dünya genelinde hala etkisi devam eden COVID-19 krizi, başta Amerika Birleşik Devletleri gibi gelişmiş ülkeleri, ekonomik ve toplumsal açıdan etkilemiştir. Ancak IMF 2020 Ekonomik Görünüm raporu; Çin, Hindistan, Brezilya ve Endonezya gibi ülkelerin ise yaşanan krize rağmen önemli derecede
4
büyüme kaydettiğini özellikle Çin’in üretmiş olduğu aşıları diğer ülkelere satarak sıcak para giriş sağladığını ortaya koymuştur. Krizleri fırsata çevirme durumunda özel sektör tabanlı gelişim, Japonya deneyimi ve Çin örneğindeki başarının arka planını oluşturarak, büyük ölçüde, şirketleşme ve özel sektör- devlet ilişkilerinin daha etkin bir biçimde gelişmesini desteklemiştir.
Türkiye açısından ise özel sektör faaliyetlerinin kurumsallaşması, 1923 İzmir İktisat Kongresi sonrası alınan kararlarla inşa edilmiştir. Cumhuriyetin erken yıllarındaki korumacı- önleyici politikalar, Celal Bayar’ın İktisat Bakanlığı dönemi (1932- 1937) ile yön değiştirmiştir. Örneğin, İş Bankası’nın bu dönemdeki kuruluşu da böyle bir politika birliğinin sonucunda gelişmiştir. Devlet- özel sektör ilişkisinin gelişimi, bu sebeple, girişimcilik faaliyetleri ve devlet işlerinin eş zamanlı hareket ettiği yıllara denk düşmüştür. Bu temelde kapitalizmin ilk aşamalarındaki devletçilik politikaları, kurucu bir nitelikte olsa da böyle bir gelişmenin dinamiğiyle, izleyen yıllarda ve ileri aşamada liberal politikaların ivme kazandığı söylenebilir. Böylesi bir durumda sanayi sektörünün büyümesi ve yatırım alanı olarak ön plana çıkması için ise siyasal ve iktisadi alanda, birtakım yapısal ve kurumsal değişimlerin hayata geçirilmesi gerekmiştir. Bu kapsamda; kota sisteminin kaldırılması, anayasal değişiklikler, tarım reformu, kalkınma planları ve özel bankaların kurulması gibi gelişmeler bir önceki dönemden farklı politikaların uygulanmasına ve bu uygulamalarının özel sektör lehine sonuçlanmasına kaynaklık etmiştir. Buna istinaden Türkiye’de gelişen özel sektör ticari faaliyetleri, tek bir çatı altında iş dünyasını birleşmeye teşvik etmiştir.
İlk girişim, birden fazla sanayi odasının birleşimiyle 1950 yılında 5590 sayılı kanunla kurulan Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB) ile gerçekleşmiştir. TOBB kuruluşu aynı zamanda, hükümet temsilcileriyle özel sektör temsilcilerini, ticaret ve sanayi alanlarında bir araya getirerek ekonomide devlet dışında özel sektör aktörlerini güçlendirmiştir. 1950’lerde devlet- özel sektör yakınlaşmasıyla oluşan ortamdan
5
kaynaklı olarak, 1964’te Türkiye Esnaf ve Sanatkârları Konfederasyonu (TESK) adı altında, esnaf ve sanatkârlara ait ortak bir örgüt kurulmuştur. Bu gelişmeleri takip eden yıllarda ise sivil toplum kuruluşları, özellikle kamu politikalarının oluşturulmasında vatandaş aktörünü de vurgulayarak dernek ya da vakıf şeklinde örgütlenme girişimlerine başlamıştır. Son yarım yüzyılda ise TÜSİAD ve MÜSİAD benzeri çatı örgütler başta olmak üzere, yerel düzeyde pek çok sanayici ve iş insanı örgütleri kurulmuştur. 1980 sonrası özel sektör tabanlı sivil toplum kuruluşlarının toplumsal konumları, kamu politikaları sürecinde onları salt girişimci vasfından çıkarıp aynı zamanda kamuoyu oluşturarak bu süreçlere etki eden aktörler olarak yeniden konumlandırmıştır.
Dolayısıyla, bu tez çalışmasının amacı, 1980 sonrası küresel dönemde Türkiye’deki kamu politikalarının üretiminde TÜSİAD raporlarının etkisini görünür kılmaktır.
1980 sonrası dönem, bir yandan küreselleşme kaynaklı aktörlerin artışını bir yandan da katılımcılık boyutu ile yönetişimin ön plana çıktığı bir süreci işaretlemiştir.
Bununla birlikte Robertson, Garnham ve Kilminster gibi pek çok yazar, küreselleşmenin tarihsel olarak çok daha erken dönemlerde incelenebilir olduğunu iddia etmişlerdir. Ancak bu tez kapsamında küreselleşme kavramı, 1980 sonrası yerelden dünya geneline taşınan rekabet koşullarının, bu tarihten önceki uygulanan politikalarda belirgin değişiklik oluşturması ve kamu yönetiminde de bu değişimin gözlemlenebilir olması şeklinde ele alınmıştır. Yönetişim kavramı ise tez içerisinde, TÜSİAD’ın politika yapımında özel sektör tabanlı bir sivil toplum kuruluşu olarak karar verme sürecinde daha etkin konumlanmasını destekleyen katılımcılık boyutu çerçevesinde ele alınmıştır. TÜSİAD’ın 1980 sonrası dönemde, hem özel sektör temsilcisi olarak yöneten paydaş hem de bir sivil toplum kuruluşu olarak yönetilen paydaş konumunda bulunması açısından bu ikili rolü, tezin uygulama kısmında kullanılmıştır. Bu tezin iddialarını desteklemek için başvurulmayan diğer sivil toplum kuruluşları da şüphesiz başka çalışmalar için yeni bilgiler ve tartışma açıları üretebilecek kapasitedir. Ancak
6
TÜSİAD, bahsi geçen ikili rolünün yanı sıra Avrupa Birliği misyonu ile Türkiye’nin batı odaklı gelişimini desteklemesi ve kamu politikalarına ilişkin düzenli aralıklarla yayınladığı raporlarla somut öneriler sunması açısından ayrıca dikkate değer bulunmuştur. Bununla birlikte tez kapsamında, kamu politikasının Türkiye özelinde ele alınmış olması, ilgili literatüre önemli bir katkı sağlamıştır. Özellikle tezin üçüncü kısmında yer alan nitel araştırma kısmından elde edilen bulgular, kamu politikasına ilişkin teorik bilgilerin ampirik verilerle desteklenmesine ve sonuçta politika yapımcılarına öneriler sunulmasına yardım etmiştir.
Bu doktora tez çalışmasının ilk bölümü, iki ana konu üzerinden inşa edilmiştir:
Kamu politikasının tarihsel ve kavramsal kökeni ile süreç olarak kamu politikası yapımında yer alan aktörler, bu bölümde detaylı olarak ele alınmıştır. Tez kapsamında, kamu politikası kuramları ve kamu politikası analizinin teorik boyutu incelemeye tabi tutulmamıştır. Bu konular tez içerisinde yer yer işlenmiş olsa da buradaki bütün tartışmalar ele alınmamıştır. Ancak bütüncül bir kamu politikası literatürü oluşturmaya çalışan araştırmalar için bu konular da oldukça değerlidir. Bu tez odağında ise TÜSİAD ve bu kuruluşun kamu politikaları yapımında karar verici olarak konumlanması yer aldığından, sadece buradaki iddiayı destekleyecek bir literatür oluşturulmaya çalışılmıştır.
Kamu politikası çalışmaları, esasen II. Dünya Savaşı sonrasındaki gelişmelerin bir sonucu ve aynı zamanda da sebebidir. İlk başlarda bu çalışmalar, ABD merkezli bir görünüm sergilese de hızlı bir şekilde bütün dünyada bir inceleme alanı haline gelmiştir.
Böyle geniş çaplı bir etkiden kaynaklı olarak, bu tez kapsamında kamu politikasının teorik kökenine ve gelişimine ilişkin bir bilgi temeli oluşturulmaya çalışılmıştır. Bu anlamda, Antik Yunan düşünürlerinden, sistematik bir çalışma alanı olarak kamu politikasının doğuşuna kadarki süreç ele alınmıştır. Bununla birlikte kamu politikasında yer alan aktörler incelenirken ise tez odağını güçlendirmek amacıyla, her birinin
7
TÜSİAD ile bağlantısı ortaya konularak araştırılmıştır. Bu açıdan tez, kamu politikası literatürüne eklektik bir bilgi yüklemekten ziyade bu alana farklı bir bakış açısı kazandırmayı amaçlamıştır. Aynı zamanda, kamu politikası yapımında yer alan aktörlerle TÜSİAD ilişkisi, tarihsel ve mekânsal ölçekte bir değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Ayrıca, kamu politikası yapımı sürecinde yer alan aktörler, kendi özgül şartlarında da değerlendirilmiştir. Özellikle, bilgiye erişimin neredeyse sınırsız bir biçimde geliştiği milenyum çağında basın- yayın kuruluşlarının politika yapımına etkisi, özel bir dikkat çerçevesinde incelenmiştir. Bununla birlikte, kamu politikalarının ABD odaklı durumu izlenirken Türkiye ve diğer ülkelerdeki gelişim çizgisi de belirlenmeye çalışılmıştır.
İkinci bölümde ise kamu politikaları karar verme yaklaşımları ve yönetişim uygulamaları ile TÜSİAD incelenmiştir. Kamu politikalarında karar verme süreci, teorik olarak dört temel karar verme yaklaşımına2 ilişkin bilgi aktartılması şeklinde yapılmıştır. Esasen ilgili literatürde diğer çeşitli yaklaşımlardan bahsedilse de bu dört yaklaşım, diğer bütün yaklaşımlara temel sağladığı için tezin planlaması da buna göre yapılmıştır. Tez çalışmasının bu kısmının alana ilişkin katkısı ise incelenen karar verme yaklaşımlarının, kamu politikaları açısından karşılıklı olarak bir tablo içerisinde niteliklerinin ortaya konmasının yanı sıra Türkiye’deki kamu politikalarının bu niteliklerle hangi yaklaşım içerisinde değerlendirileceğine ilişkin bir bilgi sunulması çizgisinde gerçekleşmiştir. Bu kapsamda Türkiye, cumhuriyet döneminden başlayarak dört tarihsel döneme ayrılmıştır: İktisadi refleksler dönemi olarak 1923- 1945; batıcıl/
uluslararası refleksler dönemi olarak 1945- 1960; ulusal refleksler dönemi olarak 1960- 1980; neoliberal/ mali refleksler dönemi olarak 1980- 2002 dönemi ve son olarak 2002’den günümüze merkezi ve küresel refleksler dönemi. Tarihsel sınıflandırmadaki dönem belirlemeleri bu çalışmaya özgü olup, dönemi niteleyen isimlendirmeler de o
2 Bu yaklaşımlar sırasıyla: Rasyonel karar verme yaklaşımı, artırımcı karar verme yaklaşımı, karma tarama karar verme yaklaşımı ve çöp kutusu karar verme yaklaşımı şeklindedir.
8
dönemdeki kamu politikalarının baskın yapısal niteliğini oluşturan dinamiklere göre seçilmiştir. Dönemler çerçevesinde alınan tarih aralığındaki kıstas da aynı kriterlere göre belirlenmiştir. Son kertede ikinci bölümün ilk kısmında, kamu politikaları literatüründe cumhuriyet döneminden günümüze kadar kamu politikalarının karar verme yaklaşımları doğrultusunda tarihsel bir analiz yapma iddiasında olup TÜSİAD’ın kamu politikaları sürecinde ve bu analiz paralelinde nerede ve nasıl yer aldığı ilişkiler bağlamında ele alınmıştır.
TÜSİAD’ın kamu politikasında etkili bir aktör olarak bulunmasının sebeplerinden birisi de yönetişim kuramının katılımcılık boyutundan kaynaklanmıştır.
Bu sebeple, tezin ikinci bölümünün son kısmında, yönetişim ve TÜSİAD bu çerçevede ele alınmıştır. Tarihsel olarak, yönetişim kuramına ilişkin ilk bilgiler 16.yy’a kadar izlenebilir olsa da kavramın bugünki anlamda ilk kullanılışı ancak 20.yy ile gerçekleşmiştir. Bu açıdan bakıldığında yönetişimin, oldukça geniş bir yelpazade incelenmesi gereken bir kuram olduğu ortaya çıkmaktadır. Ancak bu tez kapsamında yönetişim kuramı tarihsel boyutları ve kuramın teorik bilgisi, tez çerçevesinde odak noktasını kaydıracağından detaylı incelemeye alınmamıştır. Bununla birlikte, kurama dair genel bir bilgi verilmiş ve sonrasında kamu politikaları kapsamında yönetişim uygulamaları katılımcılık boyutuyla ele alınmıştır. Yönetişim uygulamaları konusunda Dünya Bankası’nın yönetişim parametreleri (hukukun üstünlüğü, düzenleyici reformların kalitesi, ifade hakkı ve hesapverilebilirlik düzeyi ve devletin verimliliği) raporundan elde edilen bilgiler, ekonometrik modelleme yoluyla analiz edilmiştir.
Ayrıca bu parametreler, Birleşmiş Milletler’in Ekonomik Göstergeleri Sınıflandırmasında baz alınan gelişmiş ve gelişmekte olan ülke kategorilerine göre seçilen bölgeler biçiminde grafiklendirilmiştir. Dünya Bankası modellemesinde kullanılan veri seti ise sivil toplum kuruluşları, özel sektör gibi aktörlerden alınan veriler doğrultusunda oluşturulmuştur. Bu anlamda TÜSİAD hem özel sektör temsilcisi
9
hem de sivil toplum kuruluşu olarak bu verilere kaynaklık etmiştir. Dolayısıyla, Türkiye için gösterilen grafiklerde, TÜSİAD etkisi de gözlemlenebilmiştir. Bu etki salt TÜSİAD etkisi değildir ancak TÜSİAD’ın iki yönlü kaynak sağladığı bu verilerde, TÜSİAD önemli bir etki derecesine sahiptir. Ayrıca ortaya çıkan bulgularla, üçüncü bölümde yer alan analiz sonuçları da paralellik göstermektedir. Kamu politikalarına ilişkin olarak TÜSİAD raporlarında da Dünya Bankası yönetişim parametrelerinden; demokrasi, hesapverilebilirlik, verimlilik ve hukukun üstünlüğü kavramları yoğun bir şekilde işlenmektedir.
Tezin son bölümü olan üçüncü bölümde ise nitel araştırma kapsamında ampirik bir değerlendirme yapılmıştır. Bu kapsamda, TÜSİAD’ın 1980- 2020 dönemleri arasında yayınladığı raporların Türkiye’deki kamu politikalarına etkisi, tematik içerik analizi ile ortaya konmaya çalışılmıştır. Esasen içerik analizi ve tematik analiz iki farklı yöntem olarak değerlendirilebilmektedir. Ancak, nitel araştırmalarda verilerin ve bulguların güvenilirliğini artırmak ve daha fazla kanıt ortaya çıkarmak için genelde iki yöntemin birlikte uygulanması gerektiği iddia edilmektedir (Kıral, 2020: 175). Sosyal bilimler alanında birçok araştırmaya ve araştırmacaya yeni yollar sağlayan nitel araştırmalar; değişen, çeşitlenen, çok boyutlu olarak karmaşıklaşan sistemleri anlamaya yönelik önemli enstrümanlar sunmaktadır. Bu evren içerisinde, içerik analizi özellikle yazılı dökümanları veri olarak kullanarak konuya ilişkin temaları kodlamak ve anlamları yorumlamak için başvurulan bir nitel analiz çeşididir. Dolayısıyla bu tezde kullanılan TÜSİAD raporları, birincil yazılı kaynaklar olarak kamu politikaları konusunda sistematik veriler sunması açısından içerik analizine tabi tutulmuştur.
Analiz çerçevesinde raporlar, TÜSİAD tarafından sunulan öneriler ve Türkiye’deki kamu politikalarının durumu şeklinde karşılaştırmaya tabi tutularak, TÜSİAD önerilerinin hangi ölçüde doğrudan ya da dolaylı olarak uygulamaya alındığını ortaya çıkarmıştır. Bu açıdan TÜSİAD raporları ile hayata geçirilen ya da geçirilmesi
10
düşünülen politilar arasında anlamlı bir korelasyon bulunmuştur. Ayrıca, NVivo 10 programı ile TÜSİAD raporları tematik analiz ile kodlanarak, temel politika alanları başlıklar şeklinde oluşturulmuştur. Kodlama sonucu oluşturulan başlıklar, Cumhurbaşkanlığı Politika Kurul yapılanması ile de paralellik göstermiştir. Bununla birlikte, tematik içerik analizi çıktılarından elde edilen bulgular sonucunda, politika yapımcılarına öneriler sunulmuştur.
Bu sebeplerden ötürü, ilgili tez çalışması nihai olarak, Türk kamu politikasında karar vermeye ilişkin görünümü; piyasa ruhunu ve kapitalizmi içselleştirmiş, aynı zamanda hazırladığı rapor ve bildirilerle çoğu zaman kamu politikalarını yoğun bir biçimde etkilemiş/ değiştirmiş olan bir sivil toplum kuruluşu olan TÜSİAD üzerinden açıklamaya çalışmıştır. Bu kapsamda çalışmanın konusu; kamu politikası ve karar verme olarak planlanmıştır. Tezin temel iddiası ise 1980 sonrasında kamu politikalarında karar verme süreci çerçevesinde TÜSİAD’ın daha etkin bir aktör olarak yer aldığı yönündedir. Esasen TÜSİAD öncesinde de kamu poltikalarının oluşumunda aynı düzeyde yer almasalar da devlet- özel sektör- sivil toplum kuruluşları arasında bir etkileşim bulunmaktaydı ancak 1980’lerle birlikte, yönetişim ve küreselleşme etkisiyle bu etkileşimin düzeyinde bir eş düzeylik oluşturulmuştur. Diğer bir ifadeyle, farklı etki seviyelerine sahip olan bu üçlü aktör, eş düzeye getirilmiştir. Tez kapsamında bu eş düzeylik, Türkiye özelinde katılımcılık kodları ile sivil toplum kuruluşu (STK) olarak yükselen TÜSİAD raporları ile uygulamaya geçen kamu politikalarının karşılaştırılması şeklinde açıklanmıştır. Ayrıca TÜSİAD, iş insanları derneği olarak kurulup, yapısal manada sivil toplum kuruluşu olarak Türkiye’nin batı odaklı çalışmalarını desteklemiş ve Türkiye’nin Avrupa Birliği üyeliği dönemi boyunca da diplomatik ilişkilerde bulunmuştur. TÜSİAD’ın bu şekildeki konumlanışı ve yönetilen olarak özel sektör ayağında katılımcılık kültürüne eklemlenmesinin yanı sıra bir STK oluşu, tez araştırmasının boyutunu iki düzlemde desteklemiştir. Bu anlamda, hazırladığı araştırma
11
raporlarında da ‘yönetime katılım’ kavramını kullanarak TÜSİAD, toplumsal ve yönetsel düzlemdeki çeşitli tartışmaları gündemine almış ve bazı tartışmalara da zemin hazırlamıştır.
12 I. BÖLÜM
PROBLEM- ÇÖZÜM BİRLİKTELİĞİ: KAMU POLİTİKASI KAVRAMI VE AKTÖRLERİN KONUMLANMASI
Kamu politikası çalışmaları, birçok disiplin (özellikle ekonomi, hukuk, siyaset bilimi, psikoloji ve sosyoloji gibi) ile yakından ilintili olmakla birlikte kamu yönetimi alan yazında da oldukça önemli bir yer teşkil etmektedir. Bunun yanı sıra, devlet ve toplum arasındaki ilişkilerde rol alması bakımından da dikkate değer bir çalışma alanı olarak görülmektedir. Kamu politikaları, çoğu zaman toplumsal düzeni şekillendirebilmekte ve oluşan sorunlara uygun çözümler üreterek, devlet- toplum arasında olumlu bir ilişki kurabilmektedir. Bu ilişkiden hareketle, kamu politikalarının öncelikle, topluluk olarak bir şeyleri başarmaya çalışan bir toplumla ilgili olduğu kanısına varılabilmektedir (Stone, 2012: 20).
Modernleşme ile toplumsallık olgusunun ortaya çıkışı ve bu doğrultuda artan sorunlar, çözüm sürecinde atılacak adımları da doğal olarak gelişmeye zorlamıştır.
Tarihsel sürecin bir yansıması olarak ise modern toplumların belirmeye başlaması ile kültürel, politik, toplumsal ve ekonomik olanı belirgin bir değişime tabi tutmuştur.
Malthus (1998: 9) bu değişimin, insanlığın sınır tanımayan gelişimine ve toplumsal olanın, mükemmelliğe gidişine kesin bir yol açmadığını ifade ederken; Braddick (2004:
22) ise modernleşme iddialarının temelini besleyenin, tam olarak bu belirsizlik olduğunu dile getirmiştir. Diğer bir deyişle; yaşanan ve yaşanacak olan toplumsal, siyasal veya iktisadi herhangi bir değişimin, ileri yönlü bir ivme ile hareket ettiğini vurgulamıştır. Bununla birlikte gerek modern toplumlarda gerekse de modern öncesi toplumlarda politika kavramı, özellikle değişim kavramı ile her zaman yakından ilişkili olarak düşünülmüştür.
13
Değişim kavramı tarihsel bağlamda incelendiğinde ve ekonomik gelişmelerin ya da gerilemelerin toplumsal olanı etkilediği hatta oluşturduğu/ değiştirdiği düşünüldüğünde; Keynesyen politikaların baskın olduğu, II. Dünya Savaşı’nın sona erdiği 1945’ten 1970’lerin ilk yarısında ortaya çıkan petrol krizine kadar süren göreli bir refah- istikrar dönemi yaşanmıştır. 1980’li yıllara gelindiğinde ise özellikle kamu yönetiminde ve kamu politikalarında gözlemlenen varyasyonlar, reform süreci ile birlikte devleti ve dolayısıyla da yönetme pratiğini piyasalaştırmıştır. Uluslararası kuruluşların politika yapımında etkin bir biçimde yer almaya başladığı 1990’lı yıllarda, dönüşen devlet yönetimi, aradığı yeni ivmeyi ‘yönetişim’ adı altında ve küresel neoliberal politikalarda bulmuştur. Söz konusu dönüşüm, siyasal alan içerisinde gerek yönetsel manada devletin yeniden düzenlenmesi adına devlete biçilen rolün değişmesi ile gerekse de küresel ölçekte anlamlı bir gelişme kaydedilmesi ile gerçekleşmiştir.
Sıklıkla, dönemin Amerika Birleşik Devletleri Başkanı Reagan ve Birleşik Krallık Başbakanı Thatcher ile özdeşleşen neoliberal ekonomi politikalarının görünür olmaya başladığı Türkiye’de de 1980’li yılların sonlarında devlete3 ve dolayısıyla yönetime çizilen rolde de bir dönüşüm4 gerçekleşmeye başlamıştır. Çoğu zaman slogan halinde üretilen “piyasa için minimal devlet” söylemi ve siyasetin etkisini azaltma vurgusu, aynı zamanda özel sektör pratiklerini kamuya uyarlama konusunda daha en başta ontolojik olarak bir mekanizmaya ihtiyaç duymuştur. Küreselleşme ve değişim ile de güçlenen bu ihtiyaç, kuramsal olarak kendini ilk olarak yönetim mekanizmasında göstermiştir.
Siyasal, toplumsal ve yönetsel anlamda niteliksel değişime tabi tutulan yönetim anlayışı, kamu yönetiminde rekabet unsurunu ön plana çıkarmış, çok aktörlü karar verme anlayışı ve demokrasi gibi kavramları vurgulaması açısından yeniden tartışma gündemine taşınmıştır.
3 1980’li yıllarda devlet kavramı, neoliberal ideoloji ile beraber tanımlanmıştır. Neoliberal politikalarda devlet de dönüşmüştür. Örneğin, Harvey (2007)’e göre, neoliberal devlet ontolojik olarak; birey haklarını, hukuk kurallarını ve özel teşebbüsü kuvvetli biçimde destekleyen bir yapıya sahip olmuştur.
4 Siyasal ve yönetsel boyutundan çok iktisadi ağırlığın yoğun olduğu bir yönetim anlayışı (Güzelsarı, 2004: 3) vurgulanmaktadır.
14
Bu çalışmanın ilk bölümünde, kamu politikası kavramının altyapısına ilişkin bilgiler verildikten sonra kamu politikası yapımında yer alan aktörler hakkında detaylı bir analiz yapılması planlanmıştır. Kamu politikasına dair bilimsel ve sistematik çalışmalar, II. Dünya Savaşı sonrasında tartışılmaya başlansa da kavram olarak kamu politikası, tarihsel olarak çok daha eskiye götürülebilir. Bununla birlikte, kavramın içeriğine yönelik olarak da birçok farklı görüş ortaya konulmuş ve kamu politikası bu çerçevede tarihsel bir sınıflandırma içerisinde değerlendirilmiştir. Dolayısıyla bu bölümde öncelikle, kamu politikası, çok boyutlu bir kavram olarak ele alınmış ve tarihsel bir incelemeye tabi tutulmuştur. Kamu politikası sürecinde yer alan aktörler ise bu bölümde, literatüre katkı sağlayarak, TÜSİAD ile ilişkilendirilerek incelenmiştir.
Aynı zamanda, çalışma çerçevesinde kamu politikası yapımında yer alan aktörlerin konumlandırılması, tarihsel süreç göz önünde bulundurularak özellikle 1980 sonrası yaşanan değişimin devletin karar verme sürecindeki tekelini, diğer politika yapımındaki aktörlerle paylaştığı bir konjonktüre dönüştürmesi süreci şeklinde incelenmiştir. Bu doğrultuda, dernek statüsünde bir sivil toplum kuruluşu olan TÜSİAD’ın, kamu politikası üretimindeki aktörlerle ilişkisi de ortaya konmaya çalışılmıştır. Diğer bir ifadeyle, kamu politikası yapımı sürecinde bulunan aktörler hem kendi özgül koşullarında hem de TÜSİAD ile ilişkisi çerçevesinde ele alınmıştır. İlgili bölümün literatüre katkısı, kamu politikası kavramının yapısal görünümünü ortaya koyarak, süreçte rol alan aktörlerin TÜSİAD ile ilişkilendirmek ve yönetişimin çok aktörlü karar verme mekanizmasına destek sağlaması şeklindedir.
15
1.1. YAPISAL VE KAVRAMSAL AÇIDAN KAMU POLİTİKASI
Politika (policy)5 kelimesi, etimolojik olarak, Eski Yunan’da şehir devleti (polis), Sanskritçe’de kent (pur) ve Latince’de devlet (politia) sözcüklerinden türetilmiş bir kavramdır (Dunn, 2004: 34). Söz konusu kavram, en genel bakış açısıyla, toplumların nasıl organize olacaklarına dair çözümler üreten ve aynı zamanda, toplumun kendi kendini regüle etmesine yardımcı olmasını sağlayan bir süreç olarak tanımlanmaktadır (Birkland, 2015: 4). Colebatch (2006) ise politikanın bu sürecini, bilinen ve amaçlanan bir sonuca doğru giden aşamalar şeklinde açıklamaktadır.
Dolayısıyla, bazı belirgin sorunları ele almak için bir politika oluşturma, nihai olarak kolektif bir girişim olarak görülmektedir (Colebatch, 2006: 311). Bu açıdan politika, bireyleri ve toplumu ilgilendirdiği gibi politika yapımında görev alan ve çoğu zaman karar verme faaliyetlerinde doğrudan ya da dolaylı bir şekilde bulunan; devletleri, siyasal partileri, sivil toplum kuruluşlarını, özel sektörü ve aynı zamanda da uluslararası kuruluşları da yakından ilgilendirmektedir. Hill ve Hupe (2002: 4) ise kavramın, karar mekanizmaları ile olan ilişkisinin bu şekilde kolayca ayırt edilebileceğini, ancak yönetim faaliyetleri ile olan ilişkisinin bu denli basit görünmediğini ifade etmişlerdir.
Buradan hareketle politikanın, görünen davranışların yanı sıra; niyetleri, hareketsizliği ve eylemliliği içermesi bakımından geriye dönük olarak yeniden gözden geçirilebileceği olasılığının göz ardı edilmemesi gerektiğini vurgulamışlardır.
5 Literatürde, Fransızca politique, Türkçe’de politika ya da siyasa (policy) ve siyaset (politics) kavramları, özellikle kamu politikası alanı söz konusu olduğunda çoğu zaman birbirleri yerine kullanılmaktadır. Bu durumda ortaya çıkan kavram karmaşası, politika sürecinde siyasetin, siyaset sürecinde de politikanın önemli roller almasından kaynaklanmaktadır (Atkinson, 2013: 754). Örneğin, kamu politikası alanında çalışmaları ile bilinen ve alanın öncüsü sayılan Harold Lasswell (1936) “Politics: Who Gets What, When, How” kitabında siyaseti bir “değerler kavramı” seti olarak ele alıp, bu çerçeveyi devlet içerisinde tanımlamaktan ziyade, değerlerin bir biçimi ve paylaşım şekli olarak tasarlamıştır. Değerler kavramını ise tesir etme ve etki alanı içerisinde tanımlamıştır (Lasswell, 1951: 305). Crick’e göre ise politika, çoğu kez bağımlı ilişkiler üzerinden negatif bir anlam yüklenerek tanımlanmakta ancak nadiren kendi organik yapısı çerçevesinde olumlanmaktadır (Crick, 1962: 11). Diğer bir ifadeyle, siyaset soyut ve daha söylemsel bir alanı tasvir ederken; politika kavramı, daha somut ve uygulama alanında ortaya çıkan bir kavram olarak düşünülebilir. Politika, neyin nasıl olması gerektiğine dair birtakım süreçleri içeren, öncelikleri saptayan ve dolayısıyla karar verme sürecine referans veren, daha da önemli olarak kamu yararına hizmet eden bir adımdır (Wildavsky, 1979: 387). Politika kavramını oluşturan ilkeler, toplumu etkileyen sorunları irdelemek ile yakından ilintilidir. Tez kapsamında ise bu kavramsal ayrım gözetilecek olup politika kavramı kullanılacaktır.
16
Gündelik hayatın da belirleyici kavramlarından birisi olan politika kavramı, bu niteliğinden dolayı kamusal olan ile yakından ilişkilidir. Bu bağlamda Crick (1962:
141), kavrama daha aktör odaklı bir açıklama getirerek, politika yapımcılarının ve savunucularının kendilerini sadece kendi kavrayabildikleri gerçekliğe değil, esasen kamusal olanın6 gerçekliğine adamaları gerektiğini ifade etmektedir. Mises ise finansal ve ekonomik bir çerçevede politika tanımlaması yaparak; politikanın sürekli olarak değişebileceğini ifade etmiştir. Mises, uzun dönemde; ölümün- kesinlikle- herkes için bir gerçeklik olduğunu ve bu yüzden de seküler durumda- kısa dönemde- ise yaşamak için en iyi alternatiflerin ve politikaların bulunması gerektiğini ifade etmiştir (1995: 77).
Dolayısıyla politika kavramı, her şeyden önce tarihsel ve toplumsal kökenleri olan;
bunlarla beslenen, yaşayan bir kavramdır. Ancak bu çıkarım, insanlığın doğuşundan itibaren toplumların politika yapımıyla birebir ilgilendiği sonucunu doğurmamalıdır.
Kurumsal anlamda örgütlü toplumların oluşumu, insanların yönetim meselesi üzerine düşünmelerine sebebiyet vermiş ve ancak bu aşamadan sonra, kamu politikalarına ilişkin veriler ortaya çıkmaya başlamıştır.
Kavramsal açıdan kamu politikasına ilişkin ilk çabalar, Antik Yunan’a kadar sürdürülebilir olsa da kamu politikası yapımına ilişkin somut çalışmalar ancak II. Dünya Savaşı sırasında yapılan araştırmalar esnasında ortaya çıkmıştır (Bobrow, 2006: 575).
Bununla birlikte, II. Dünya Savaşı öncesinde de kamu politikası niteliğinde sayılabilecek belgeler bulunmaktadır. Söz konusu dönem öncesinde de yöneten sınıf, toplumsal düzeni sağlamak ve daha iyi yönetim biçimleri oluşturmak için yazılı belgeler
6 Kamusal olanın ve kamusal alanın kökeni, çeşitli tarihsel evrelere referans verebilir çünkü bu kavramlar, endüstriyel olarak ilerlemiş ve sosyal refah devleti olarak kurulan burjuva toplumunun koşullarına eş zamanlı olarak uygulandıklarında bir tür karışım içerisinde birbirine nüfuz edebilir (Habermas, 1991: 1).
Kamusal olan; genelde özel olmayanı, kamuya ait olanı, toplum yararını ifade etmek için kullanılır.
Kamusal alan ise çoğu kez kamu hizmeti kavramı ile ilintili ele alınır. Arendt’in ifadesi ile Antik Yunan şehir devletlerinin yükselmesi ile birlikte ortaya çıkmış olan kamusal alan (Arendt, 1958: 28), toplumsal olandan ve politik olandan ayrı düşünülemez (Johannessen et al., 2016: 214). Diğer bir deyişle, kamusal alan, insanlar arasında açık uçlu etkileşim kurmak için bir tür sosyal alanın kurulmasına bağlıdır ve bu alanın varlığını sürdürebilmesi ve fırsatlara erişimin sağlanabilmesi için de maddi kaynaklar ya da/ ve teknolojik kaynaklar gereklidir (Bohman, 2004: 134).
17
oluşturmuşlardır. Dolayısıyla, yaklaşık beş yüz yıl öncesinde gelişmeye başlayan modern ulus devlet oluşumu ile birlikte devletler, sıklıkla bir grup bireyin şu anda bulundukları durumdan daha iyi bir duruma geçmelerini sağlayan bir araç olarak görülmeye başlamışlardır (Bickers ve Williams, 2001: 17). Modern ulus devletlere ilişkin Avrupa odaklı durum incelendiğinde Avrupa tarihi 17.yy.’ı; kavramsal, metodolojik ve kurumsal temellerin bir önceki yüzyıla göre farklılaşması sebebiyle Bilimsel Devrim7 olarak adlandırmakta ve aynı zamanda da bu yüzyılı, modern bilimlerin başlangıcı olarak kabul etmektedir (Henry, 2002: 1). Esasen ise 18.yy.
sonlarındaki Fransa ve Amerika Birleşik Devletleri’ndeki devrimler, ideal tipte modern ulus devletlerin doğuşuna zemin hazırlamış ve böylece eşit haklara sahip vatandaşlardan oluşan, bağımsız ve yazılı bir anayasa ile yönetilen bir yapının- devletin- oluşumuna katkı sağlamıştır (Wimmer ve Feinstein, 2010: 764). Söz konusu ‘yapılanma’ ise 20.yy.
sonlarına kadar belirgin değişiklikler geçirmeden varlığını sürdürmeye devam etmiştir.
1980’ler itibariyle yaşanan değişimlerin yanı sıra, küreselleşmenin kavramsal olarak tarihin ön sayfalarında belirmesi (Reinicke, 1997: 131) ile ise ekonomik, sosyal ve politik alanlarda değişimler başlamıştır.
Devlet, hizmet sundukları toplumların sorunlarını çözebilme kapasitesine sahip olan önemli bir aktör olarak kabul edilmesinden kaynaklı olarak da değişim sürecinde önemli roller üstlenebilmiştir. Özellikle, toplumsal sorunları çözmek için politika üretim sürecine dâhil olmaları, devletlerin temel görevleri haline gelmiştir. Aslında politika alanı çoğunlukla yetki, uzmanlık ve düzen ile ilintili bir alan olarak görülmüştür. Bu
7 Başlangıç tarihi özellikle, Galileo Galilei’nin 1633 tarihinde yayınlanan “İki Büyük Dünya Sistemi Hakkında Diyalog” eseri ile daha önceki bilimsel ilkeleri tamamen parçalaması ile başlatılır. Daha sonra bu gelişmeyi, 1687’de Isaac Newton’un “Doğa Felsefesinin Matematiksel İlkeleri” adlı eseri ve 1688’de yine Galileo Galilei’nin “İki Yeni Bilim Üzerine Diyaloglar” kitapları izlemektedir (Matthews, 2007: 51).
Sarton ise bu gelişmeleri daha tarihsel bir düzlemde ele alarak “Antik Bilim ve Modern Uygarlık” adlı kitabında, modern uygarlıkların bilim ve teknolojiye odaklandıklarını ancak modern bilimin ise antik bilimin devamı olduğunu ve bir sonraki çabanın bir öncesinde var olanın çabası olmadan varlığını sürdüremeyeceğini ileri sürmüştür. Örneğin Euclid’in, yirmi iki asırdan daha önce İskenderiye’de ortaya çıktıktan sonra geometri alanında hala adının anılmasını ve böyle yaşamasını da bu bağlamda açıklamıştır (Sarton, 1959: 3).
18
yüzden söz konusu alan, öncelikle devletlerin temel faaliyetleriyle ilgili olup kamu politikaları önerilerine ilişkin fikirleri desteklemek ve bunların belli yetkiler çerçevesinde ilerlemesini sağlamak için otoriter ilişkilerin kurulduğu bir alan olarak konumlanmıştır (Peters ve Pierre, 2006: 98). Bununla birlikte, politika yapım süreci konusunda devletler, bu sürece doğrudan müdahil olabildikleri gibi bazen kamu kurumları ya da benzeri organların da söz konusu sürece eklemlenmesiyle, dolaylı olarak kamu politikası üretiminde bulunabilmektedir (Hill ve Hupe, 2002: 5). Özellikle neoliberal politikaların devlet tarafından hayata geçirilmesi, kamu politikalarının yapımı sürecinde neoliberal bir dönemi başlatmış ve böylece yeni sistemde, devlet ile diğer aktörler (sivil toplum kuruluşları, özel sektör, uluslararası kuruluşlar gibi) aynı çizgide yer alabilmişlerdir.
Ana akım kaynaklarda kamu politikası, kamu yönetiminin temel yapıtaşlarından birisi olarak kabul edilir ve kamu yönetimi kavramı; kamu politikalarının formülasyonu, uygulaması, değerlendirmesi ve değiştirilmesi olarak tanımlanır (Otenyo ve Lind, 2006:
63). Örneğin Stokes kamu politikasını, kamu yönetiminden ayırarak kavramın göze çarpan en önemli özelliğini, kamu yönetimini açıkça reddetmesinde görmekte ve bunun nedenini de kamu yönetiminin kural koyucu olmaktan ziyade betimleyici olmasına, seçimler ve eylemler yerine kurumlarla meşgul olmasına ve tek bir disiplin- siyaset biliminin- içerisinde sıkışarak disiplinler arası vizyondan eksik kalmasına bağlamaktadır (Stokes, 1986: 46). Genel olarak ise kamu politikası kavramı, belirli bir coğrafi alan ya da politik bir birimin üyelerinin, kendi bölgeleri ve problemlerine ilişkin bir dizi kararlar ve seçimlerde bulunduğu bir sürece işaret etmektedir (Schultz, 2004:
350). Esasen amaç yüklü eylemleri ifade eden kamu politikaları, hükümet organları ve resmi makamlar tarafından geliştirilmektedir (Anderson, 2011: 7). Bu anlamda, kamu yönetimi alanı teorik bir kökenden beslenirken, kamu politikaları alanı ampirik bir
19
kökenden beslenmekte ancak inceleme nesnesinin kamu- devlet olmasından dolayı, söz konusu iki alan, sıklıkla birlikte kullanılmaktadır.
Kamu politikası kavramı, çerçeve anlamda, devletlerin yapmayı ya da yapmamayı seçtiği her şey (kamusal çatışmaları düzenleme/önleme; söz konusu toplumun diğer topluluklarla olan anlaşmazlıklarını gidermek için toplumları organize etme; toplumu oluşturan üyelere önemli hizmetler ve sembolik ayrıcalıklar tanıma ve kamudan para aktarma- çoğunlukla vergi yoluyla-) olarak tanımlanmaktadır (Dye, 1995:
2). Diğer bir deyişle kamu politikası, devletler ve bunların etkileşim içerisinde bulundukları diğer bütün yapılar ile arasındaki ilişkiyi karakterize etmekte ve bir inceleme aracı sağlamaktadır (Hughes, 2003: 113). Bir alan olarak kamu politikası;
kamu sağlığı, eğitim, tarım, sosyal konutlar, ekonomi ve benzeri birçok alanı içine alan kamu politikaları yapımı ve uygulamaları ile tanımlanırlar (Girdner, 1999: 7).
Dolayısıyla kamu politikasının; eğitim, enflasyon, sosyal güvenlik, savunma, ulaşım, çevre, kentsel gelişme, dış ilişkiler, refah, vergi, sağlık, enerji, ekonomik fırsatlar ve durgunluk benzeri çeşitli birçok konu ile yakından ilişkili/ ilintili olduğu söylenebilir (Dye, 1995: 2). Kamu politikasının kapsam olarak bu denli geniş bir çerçevede yer alması, kavramın toplumsal ve siyasal sistemde etki yaratmasına ve aynı zamanda bu alanlarda oluşabilecek değişimlerden etkilenmesine yol açmaktadır. Bir başka ifadeyle, hayata geçirilen kamu politikaları ile toplumsal dinamikler arasında anlamlı bir korelasyon bulunmaktadır. Bütünden bakıldığında ise toplumsal ve siyasal yapıdaki herhangi bir dönüşüm, kamu politikalarını etkileyebilmekte ya da kamu politikalarında ortaya çıkabilecek yeni bir durum, toplumsal ve siyasal yapıyı değiştirebilmektedir.
Buna ilişkin olarak, Şekil I’de toplumsal ve siyasal sistemde yer alan kamu politikalarını belirleyen faktörler ve bunlara ilişkin olarak meydana gelebilecek etkiler, sebep- sonuç ilişkisi biçiminde tablo halinde sunulmuştur:
20
Şekil 1. Kamu Politikası Sebep-Sonuç İlişkisi (Dye, 1995: 7)
Şekil I’de; toplum, siyasal sistem ve kamu politikası çerçevesinde bir sebep- sonuç ilişkisi kurulmuştur. İlgili şekilde toplum başlığı içerisinde, “sosyo-ekonomik durumlar” olarak toplumu doğrudan etkileyen konulara yer verilmiş; siyasal sistem başlığı kapsamında, “kurumlar, süreç ve davranışlar” olarak siyasal sistemi doğrudan etkileyen faktörlere değinilmiş ve kamu politikası çerçevesinde ise toplumsal ve siyasal
Toplum Siyasal Sistem Kamu Politikası
A B E F C
D
Kapsam: Kapsam: Kapsam:
Refah ve gelir Kurum Vatandaşlık hakları
Enflasyon, durgunluk, işsizlik Federal yönetim Eğitim politikaları
Eğitsel başarı Güçler ayrılığı Refah politikaları
Çevresel kalite Siyasi partiler Sağlık hizmetleri politikası
Yoksulluk Çıkar grupları Cezai adalet
Irksal durum Oy verme davranışları Vergilendirme
Dini ve etnik düzenleme Bürokrasi Harcama ve bütçe açığı
Sağlık ve uzun yaşam Güç yapısı Savunma politikaları
Eşitsizlik, ayrımcılık Parlamento, Başkan, mahkemeler Düzenlemeler
Bağlantı A: Sosyo-ekonomik durumların siyasi ve idari kurumlar, süreç ve davranışlar üzerine etkileri nelerdir?
Bağlantı B: Siyasi ve idari kurumlar, süreç ve davranışların kamu politikaları üzerine etkileri nelerdir?
Bağlantı C: Sosyo-ekonomik durumların kamu politikaları üzerine etkileri nelerdir?
Bağlantı D: Kamu politikalarının sosyo-ekonomik durumlar üzerine etkileri (geri dönüşleri) nelerdir?
Bağlantı E: Siyasi ve idari kurumlar, süreç ve davranışların sosyo-ekonomik durumlar üzerine etkileri (geri dönüşleri) nelerdir?
Bağlantı F: Kamu politikalarının siyasi ve idari kurumlar, süreç ve davranışlar üzerine etkileri (geri dönüşleri) nelerdir?
Sosyo- ekonomik Durumlar
Kurumlar, Süreç, Davranışlar
Kamu Politikaları
21
sistemi etkileyen politikalara sıralanmıştır. Örneğin, bağlantı B’den hareketle, Demokratların ya da Cumhuriyetçilerin başkanlık ve parlamentoda çoğunluğu sağlaması halinde, bunun vergi ve harcamalar seviyesinde (vergilendirmede) bir etki oluşturduğu gözlemlenmiştir. Benzer bir şekilde, bağlantı C’de verildiği üzere, hükümet harcamalarında, durgunluğun etkileri görülebilmektedir. Bu açıklamalarda, kamu politikaları bağımlı değişken olarak alınırken; bu politikaların siyasi, toplumsal, iktisadi ve kültürel faktörleri bağımsız değişkenler olarak kabul edilmiştir.
Kamu politikası ile ilgili sonuçlar göz önünde bulundurulduğunda ise örneğin, bağlantı D’de gösterildiği üzere, liberal sosyal yardımların yoksul insan sayısını artırabileceği çıkarımı yapılabilir. Benzer bir biçimde, bağlantı F’de işaret edildiği gibi, bütçe açığında azaltmaya gitme çabaları, örneğin, Başkan’ın popülaritesinde bir etki yaratabilmektedir. Bu açıklamalarda ise, kamu politikaları bağımsız değişken olarak ele alınmış; bu politikaların siyasi, toplumsal, iktisadi ve kültürel faktörleri de bağımlı değişkene dönüşmüştür (Dye, 1995: 5-6). Aynı zamanda ilgili şekil, bu üçlü sistemin kendi içinde birbiriyle sürekli bir etkileşim içerisinde bulunduğunu da göstermektedir.
Örneğin, kamu politikalarında yapılacak herhangi bir değişiklik hem siyasal sistemde hem de toplumsal düzeyde bir değişime sebebiyet verebilmektedir. Buradan hareketle, kamu politikalarının içeriğinin ve etkilerinin anlaşılabilmesi için geniş bir çerçevede değerlendirme yapılması gerekliliği ifade edilmektedir.
Kamu politikasının söz konusu geniş kapsamından hareketle kavramın, bir probleme dair birey ya da toplum tarafından sürekli bir biçimde takip edilen amaçlı hareketleri işaret ettiği söylenebilir (Kraft ve Furlong, 2010: 5). Bu durumda, bütün kamu politikası yapımcılarının karşılaştığı öncelikli ve en önemli sorun, kamusal problemlerin neler olduğunun tespitidir. Sorunların ele alınışında izlenmesi gereken çözüm yolu, öncelikle kararların nasıl verilebileceğine ilişkin olmalıdır (Clemons ve McBeth, 2009: 5). En basit düzeyde herhangi bir kamu politikası, karar verme alanı
22
düzleminde değerlendirilmektedir (Smith ve Larimer, 2013: 47). Bu kanıya paralel bir biçimde, örneğin Simon yönetim meselesinde, seçim yapma ve karar verme kavramlarını- her ikisi de bir süreci kapsadığı için- birbirleri yerine kullanmıştır (Simon, 1976: 3). Ancak Vickers, devlet ve şirket yönetimindeki farklılaşmayı, politika yapımı ve karar verme mercilerindeki farklılaşmaya bağlayarak; bu iki yönetim alanı arasına belirgin bir çizgi çizmiş ve farklılaşmanın iki alana ilişkin yasal düzenlemelerden ileri geldiğini öne sürerek, kamu politikaları ve karar verme alanlarını ayırmıştır (Vickers, 1995: 39). Parsons (1995: 3) da Vickers’a benzer bir metodolojik yaklaşımla, kamu politikası kavramının, özel veya kamusal olan bir ortak alanının varlığı varsayımından doğduğunu ifade etmiş ve kamu politikasını esasen karar vermeden çok yasaların egemen olduğu bir yönetim biçimi içerisinde tanımlamıştır.
Yukarıdaki önemli bilgilerden hareketle, kamu politikasına ilişkin bazı tanımlamalar incelendiğinde, kavramın içeriğine dair ortak nitelikler şu şekilde sıralanabilir (Parsons, 1995: 3; Dye, 1995: 3; Bickers ve Williams, 2001: 18; Weber, 2011: 6, Howlett ve diğerleri, 2009: 4):
1. Kamu politikası, özel alana ilişkin değil kamusal alana ilişkin bir kavramdır. Örneğin; toplu taşıma hizmetleri, halk eğitim, kamusal hesap verme sorumluluğu, devlet borcu, kamu düzeni ve halk sağlığı gibi alanlara ilişkin çıktılar sunması kamu politikalarının diğer alanlardaki uygulamalardan farklılaştığını göstermektedir.
2. Kamu politikası, kamusal alanda ortaya çıkmış bir probleme yöneliktir ve bu türden sorunları düzenleme ve işleyişini regüle etmekle ilgilenmektedir.
3. Uygulamaya geçirilen kamu politikaları, aynı zamanda, devlet ve vatandaş arasında da bir ilişki biçimi geliştirmektedir.
23
4. Kamu politikası; devlet, siyasi partiler ya da sivil toplum kuruluşları tarafından düzenli ve etkili uygulamaların şekillendirildiği ve vatandaşların yararına yeniden yapılandırıldığı bir uygulama alanıdır.
5. Kavram, tekno-politik bir süreci ifade etmektedir.
Dolayısıyla kamu politikası alanı, kamusal alanla doğrudan bağlantılı olup öncelikli olarak, söz konusu alandaki sorunları çözmekle ilgilenmekte ve bunun için devlet, sivil toplum kuruluşları ve vatandaşlar gibi bu süreçte yer alan aktörler arasında doğru orantılı bir ilişki kurmaktadır. Bu açıdan bakıldığında kamu politikası kavramı, politika yapım süreciyle teknik bir alan olmakla birlikte kamu politikası aktörleri açısından politik bir alanı da kapsamaktadır.
1.2. SİSTEMATİK BİR DİSİPLİN OLARAK KAMU POLİTİKASI ALANI
Kamu politikası yapımına ve kuramsal alt yapısına ilişkin gerek betimleyici gerekse de kural koyucu çabalar, 1970’ler boyunca dikkat çekici bir durum kazanmıştır (Heady, 2006: 97). Söz konusu çabalar, bilimsel ve metodolojik manada ele alınmadan önce öğütler ve tavsiyeler şeklinde ele alınmıştır. Akademik bir disiplin çerçevesinde inceleme nesnesi olarak ele alınması ise öncelikle politika bilimi yaklaşımı çerçevesinde- daha özelde ise Harold Dwight Lasswell’in yazıları8 doğrultusunda- gerçekleşmiştir (DeLeon, 2006: 39). Ancak Lasswell’in alana yönelik katkıları öncesinde ve kamu politikasına yönelik entelektüel ve toplumsal araştırmalar kapsamında, 19.yy. bilimsel ve rasyonel yöntemlerin, endüstriyel örgütlerde kullanılması ve gelişmesinin bir sonucu olarak insan davranışları üzerinde etki yaratması kamu yönetimini etkilemiştir (Heineman et al., 2001: 9). Böyle bir yaklaşım
8 1936 yılında yayımlanan “Politics: Who Gets, What, When, How”; 1949 yılındaki “Power and Personality”; 1950 yılında yayımlanan “Power and Society: A Framework for Political Science”; 1951 tarihli “The Political Writings of Harold D. Lasswell” ve1962 tarihli “The Future of Political Science”
eserleri Lasswell’in kamu politikası alanında en önemli katkıları arasında gösterilebilir.
24
biçimi, geleneksel politika yapım sürecinde daha az baskıcı ve otoriter bir anlayışın doğmasına kaynaklık etmiştir (Martin ve Sanderson, 1999: 246).
Kamu politikası çalışmaları, bu bağlamda, birçok yazar (Kraft ve Furlong, 2010;
Simon, 2010; Rourke, 1969; Clemons ve McBeth, 2009) tarafından daha çok politika bilimi çerçevesinde incelenmiş olup, alanın tarihsel gelişimi üzerine yapılan çalışmalara birkaç kişi haricinde (Parsons, 1995; Dunn, 2004; Smith ve Larimer, 2009; Gay, 1954) yer verilmemiştir. Kamu politikası niteliğinde sayılabilecek çalışmalara ilişkin daha kapsamlı ve tarihsel bir yaklaşım benimseyen araştırma ise Yıldız ve diğerleri (2016) tarafından yapılmıştır. Bahsi geçen araştırmadaki sınıflandırma, kamu politikasına tarihsel bir zemin sağlamıştır. Buna göre (Yıldız ve diğerleri, 2016: 136):
1. Kamu politikasına yönelik çabalar, örgütlü tarihin ortaya çıkışı ile başlamıştır.
2. Kamu politikası çalışmaları, Aydınlanma Çağının bir getirisidir.
3. Kamu politikası çalışmaları, II. Dünya Savaşı ile eşzamanlı olarak Amerika’da başlamış ve sonrasında bütün dünyada yaygınlaşmaya başlamıştır.
İlk olarak, kamu politikası alanına ilişkin normatif sayılabilecek nitelikteki çabaların, insanlığın örgütlü topluma geçiş aşamasıyla birlikte, diğer bir ifadeyle, işbölümü- otorite ve hiyerarşinin kurumsallaşmaya başlaması ile ortaya çıktığı söylenebilir (Fişek, 2012: 85). Yöneten ve yönetilen ilişkisinin doğmasına bağlı olarak, bahsi geçen gelişme, bir yönetim kavramının ortaya çıkmasını sağlamıştır. Bu dönemdeki yönetim anlayışı, daha çok iç güvenliği ya da belirli bir coğrafyada yaşayan insanlar arasındaki ilişkileri düzenlemeye yönelik olarak gerçekleşmiştir. Yönetimin bir sonucu olarak, bu erken dönemde kamu politikası olarak adlandırılabilecek ilk belgelere, Milattan Önce (M.Ö.) 21. yüzyılda, Aristoteles, Konfüçyüs ve Kautilya’dan yaklaşık iki bin yıl kadar önce, antik Mezopotamya topraklarında (özellikle Ur şehrinde)
25
rastlanmıştır (Dunn, 2004: 34). M.Ö. 18. yüzyılda Babil hükümdarının, bugünün politika analizcileri olarak nitelendirilebilecek kişilerin yardımıyla hazırladığı
“Hammurabi Yasaları”, dünyanın en eski kamu politikası belgesi olarak değerlendirilebilir (Dunn, 2004: 34). Söz konusu kanun belgesi, esasen sadece bir medeni kanun niteliğinde olup, belgenin büyük bir çoğunluğunun adalet ve ceza sistemi ile ilintili olduğu görülmektedir (Urch, 1929: 438).
Benzer bir şekilde, Antik Hindistan’da M.Ö. 4. yüzyılda, Kautilya (ya da bilinen diğer adlarıyla; Vishnugupta veya Chanakya) tarafından antik Hint Sanskritçe kaleme alınan “Arthashastra” eseri; politika yapımı, devlet idaresi ve askeri stratejiler gibi konuları içermesi bakımından bir kamu politikası belgesi olarak incelenebilmektedir (Dunn, 2004: 35). Bu eser, günümüz devlet algısına da oldukça yakın bir içerik sunmakta ve gerek diplomasi gerekse de hukuki sistemlere benzer yapılar, eserde görülebilmektedir. Bu kapsamda ele alınabilecek bir diğer belge ise M.Ö. yaklaşık 380 yıllarında ise Antik Yunan’da yazılan Platon’un, Sokrates’in politik diyaloglarından oluşan “Devlet” eseridir. Platon kitabında, temel olarak, şehir devletlerinde ve dolayısıyla toplumda olması gerekenleri konu alarak (Frank, 2007: 444) nasıl daha iyi/ideal bir yönetim sağlanabilir sorusuna odaklanmıştır. Bu yönden incelendiğinde, yönetim- toplum ilişkileri açısından değerlendirmeye alınabilir.
M.Ö. 5. yüzyılda Antik Çin’de Sun Tzu tarafından kaleme alınmış olan “Savaş Sanatı” isimli yapıt ise dönemin askeri stratejilerini ve savaş taktiklerini konu almış ve sonrasında da birçok esere de ilham kaynağı olmuştur (Lee ve diğerleri, 1998: 97). Söz konusu eser, bugün hala savunma alanındaki politikalarda, önemli bir kaynak olarak görülmektedir. Son olarak, M.Ö. yaklaşık 16. yüzyılda Kral Telepinu zamanında yazılan bir Hitit Fermanı olan “Telepinu (Telipinu) Fermanı” ise hükümdarın başarılarının ve iktidarda olan hükümdardan sonra gelecek olanlara ilişkin düzenlemeler içeren ve aynı
