Uluslararası Çerçevede YaĢam Boyu Öğrenme

O Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal (Funaps) foi criado pela Lei 8906/79 em 27 de Abril de 1979. Um mês depois, foi regulamentado pelo Decreto 15.889 de 23 de Maio de 1979. Por fim, alguns dias depois, teve suas diretrizes, organização da administração direta e membros do Conselho Deliberativo estabelecidos pelas Portarias 49 e 50, ambas de 29 de Maio. Esse conjunto de normas constituiu um sistema habitacional completo, com (a) fonte vinculada de recursos, (b) instituições especificamente voltadas para

essa finalidade, (c) programas habitacionais, (d) sistema de crédito e (e) mecanismos de acesso123_.

Segundo a Lei (Artigo 2º), as receitas do Funaps podiam ser: a doação de ações de propriedade municipal, cotações próprias ou que lhe fossem destinadas, rendimentos de aplicações de recursos próprios ou quaisquer outras rendas ou recursos que lhe fossem destinados. Nos seus Artigos 8º e 9º ela estabelece as fontes principais, ao permitir que: (1) o Executivo Municipal transfira 50% das ações da Light – Serviços de Eletricidade S.A. de sua propriedade para o

Fundo, e que (2) se abra um crédito “adicional especial”, a ser coberto por excessos de

arrecadação previstos, na Secretaria de Finanças, de 50 milhões de Cruzeiros124 _{para o Fundo.}

A Lei criou o Funaps na Coordenadoria do Bem Estar Social (Cobes) da Secretaria das Administrações Regionais. Sendo ela a responsável por sua operacionalização. Para administrar o Fundo, a Lei criou um Conselho Deliberativo composto por sete membros. Dois deles, seu presidente e secretário executivo, eram natos, sendo, respectivamente, o Secretário das Administrações Regionais e o Coordenador do Bem Estar da Secretaria das Administrações Regionais. Outros três membros eram de livre indicação do Prefeito. E, os últimos dois eram representantes da população moradora em habitação subnormal. Além desta, outras duas instituições foram criadas especificamente para a atuação habitacional.

Com o fim de operacionalizar o Fundo, a Portaria 49/79 realizou diversas mudanças organizacionais na Cobes. Abordemos as principais para nosso argumento. A Cobes era, até então, composta pelo Gabinete do Coordenador, pela Assessoria Técnica Setorial, pela Supervisão de Remoção de Favelas e pelas Supervisões Regionais de Serviço Social (Surss). Havia uma Surss em cada Administração Regional. Cada Surss era composta por: um Serviço de Expediente, um de Pessoal, duas subunidades (1.Cadastro e Documentação e 2.Plantão de Referência e Informações) e três unidades (1.Assistência à Família e ao Menor, 2. Assistência à Mão-de-Obra e 3.Desenvolvimento Comunitário). A Portaria criou em cada Surss uma nova

123 Utilizo a definição de Arretche de sistema habitacional, disponível em: ARRETCHE, Marta e

RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralização das políticas sociais no Brasil. FUNDAP, FAPESP: São Paulo; IPEA: Brasília, 1999, p.105.

124 O montante equivaleria a R$21.465.510,04, atualizando o valor com base no IGP-DI (em percentual: -

57,0690%, em fator de multiplicação: 0,429310), levando em consideração as variações das moedas (28/02/86, de cruzeiro para cruzado, dividindo o valor por 1.000; 16/01/89, de cruzado para cruzado novo, dividindo o valor por 1.000; 16/03/90, de cruzado novo para cruzeiro, sem alteração do valor; 01/08/93, de cruzeiro para cruzeiro real, dividindo o valor por 1.000; 01/07/94, de cruzeiro real para real, dividindo o valor por 2.75). Fonte: Atualização de R$50.000.000,00 de 29-Maio-1979 e 29-Julho-2013 pelo índice IGP-DI - Índice geral de preços (01-02-1944 a 31-07-2013) em:

unidade, a Unidade de Atendimento Habitacional. Para coordenar estas Unidades extinguiu a Supervisão de Remoção de Favelas e criou a Supervisão Geral de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal (Saths).

O Artigo 3º da Lei estabeleceu as formas de atendimento habitacional, os programas, que seriam realizadas com os recursos do Fundo: (1) aquisição de lote de terreno para a construção de moradia própria, de preferência em local próximo às habitações subnormais dos beneficiários, (2) compra de material de construção para a edificação de moradia própria, (3) aquisição de edificações para moradia própria ou (4) melhoria das condições de habitabilidade em geral, inclusive das próprias habitações subnormais.

A Lei, no seu Artigo 3º §1 e §2, também estabeleceu o sistema de crédito pois afirmava que os

recursos seriam repassados aos “beneficiários” a “fundo perdido” e num prazo máximo de 24

parcelas mensais.

A Portaria 49/79 desenha o mecanismo de acesso ao definir as funções de cada uma das unidades envolvidas na operacionalização do Funaps. Segundo ela, as propostas específicas de atuação seriam elaboradas pelas Surss e encaminhadas a Saths. Ou seja, as Surss, presentes em todas as Administrações Regionais, no desenvolver de suas atividades, entravam em contato com as populações moradoras de habitações subnormais. Suas Unidades de Atendimento Habitacional, então, elaborariam propostas específicas de atuação nestas populações e as enviariam a Saths. Logo, o acesso ao sistema se dava através das assistentes sociais da PMSP. O mecanismo era sua família ou favela ser selecionada para âmbito de atuação. A Portaria também estabelece os critérios de seleção do atendimento.

Como se pode ver, em seu conjunto, a legislação e normas introduzidas pela criação do Funaps constituíram um verdadeiro sistema habitacional no município. Isso, a nosso ver, é uma grande mudança na política habitacional do Município de São Paulo. Convém ressaltar que, até então, a PMSP dispunha de apenas um sistema habitacional institucionalizado, o BNH/Cohab-SP. A criação do Funaps institucionalizou um segundo sistema habitacional no Município. A existência de dois arranjos institucionais que produzem habitações será, nas décadas seguintes, uma das principais características da política habitacional paulistana.

Se abordarmos o caso da introdução do Funaps pela perspectiva de Kingdon, sem dúvida, o consideraríamos um caso de sucesso. Um caso onde uma determinada questão entrou para a agenda decisional, e assim algo foi feito quanto a ela. A existência do Funaps é a evidência

desse sucesso. Será que o modelo de Kingdon explica a entrada dessa questão na agenda decisória? Especificamente, em qual agenda decisória procuraríamos explicar a entrada da questão do atendimento habitacional dos favelados e sua proposta de solução, o Funpas125_?

Em termos processuais, o que viria a ser a Lei 8906/79 deu entrada na Câmara Municipal no

dia 23 de Fevereiro de 1979, no que hoje em dia chamaríamos de “sexta-feira de carnaval”, por

meio de um ofício do Prefeito (ATL 65-79). Na quarta-feira, já na época, “de cinzas”, dia 28 de Fevereiro, o ofício foi lido em Plenário. Ele estava acompanhado da proposta de legislação, que se tornou o Projeto de Lei 31/79, e de uma “exposição de motivos”. Essa exposição de motivos começava fundamentando a legalidade da criação de um Fundo pelo município. Seguia

expondo o problema das habitações subnormais na cidade, apontando que “por várias razões

uma grande parte dessa população não tem condições de, por iniciativa própria, inserir-se nas

estruturas de habitações organizadas da cidade”. Depois comentava a ação da PMSP quanto a

essa população, realizada por Cobes, para, por fim, apontar os limites e problemas dessa ação, aos quais, afirmava, a introdução do Funaps vinha a responder.

O PL foi encaminhado às Comissões de Justiça e Redação, a de Urbanismo, Obras e Serviços Públicos, a de Higiene, Saúde e Assistência Social, e a de Finanças e Orçamento, com prazo final de votação final em Plenário para o dia 4 de Abril. Uma semana e meia depois, em 12 de Março, a primeira Comissão, de Justiça e Redação, no Parecer 38-79, aprovou o PL. Uma semana depois, no dia 19 do mesmo mês, as outras três Comissões emitiram um Parecer Conjunto (17-79) em que aprovavam o PL, mas com restrições da Comissão de Higiene, Saúde e Assistência Social.

No dia 3 de Abril, à véspera do fim do prazo, a Folha de São Paulo noticiou: “Votação do Funaps pode ser adiada, a pedido da Câmara”126_{. De fato, para que o PL fosse votado o prefeito}

teve que prorrogar o prazo em quinze dias, e ameaçar não prorrogar novamente127_{. O PL voltou}

ao Plenário no dia 11 de Abril, numa sessão tumultuada da Câmara128_{. À época estava sendo}

125 Na primeira página da exposição de motivos da proposta de legislação que deu origem a Lei 8906/79 é dito

que o problema que se visa resolver é o das habitações subnormais, “das quais a favela é o exemplo mais chocante e comum”. Notas Taquigráficas da 236ª Sessão Ordinária da Câmara Municipal de São Paulo, realizada em 28 de Fevereiro de 1979, disponível no Fundo da Câmara Municipal de São Paulo – Anais, do Arquivo Histórico Municipal Washington Luís, no Anexo, Caixa 307.

126 FSP. 3 de Abril de 1979. Votação do Funaps pode ser adiada, a pedido da Câmara. Local, p. 12

127 “Ou a Edilidade aprova, ou recusa. E assume a responsabilidade pela sua recusa. Porque p fato dessa lei

[8906/79] não ser a solução final e completa do assunto, com o que eu concordo, não justifica que um passo importante não seja dado, que é essa lei”. Resposta de Setúbal quando perguntado se prorrogaria novamente o prazo, publicado em FSP. 17 de Abril de 1979. Setúbal faz balanço e acha saldo positive. Local, p. 15

discutida uma legislação que elevaria o salário dos servidores municipais, a qual o Prefeito se opunha. As galerias estavam cheias e se manifestando, o presidente da Sessão pedia silêncio e ameaçava esvaziar as galerias, os discursos eram inflamados, com agressões verbais de parte a parte. A sessão foi interrompida duas vezes. Ao retorno da segunda interrupção, entrou em discussão o Projeto de Lei 31/79. A discussão foi adiada. Dois vereadores, Paulo Rui de Oliveira (MDB) e Romeu Rossi (MDB), se inscreveram para falar, contudo desistiram e o projeto foi aprovado em primeira votação129_.

Menos de uma semana depois, no dia 17 de Abril, o PL volta ao Plenário. A Sessão também estava quente e pelo mesmo motivo130_{. Na mesa foi apresentado um substitutivo, assinado por:}

Benedito Cintra (MDB), Almir Guimarães (MDB), Francisco Gimenez (MDB), Paulo Rui de Oliveira (MDB), Altino Lima (MDB), Jorge Thomaz de Lima (MDB), Romeu Rossi (MDB), Shiguemi Kita (MDB) e David Roysen (MDB). Não houve oradores inscritos e esse substitutivo foi aprovado com unanimidade131_{. Dez dias depois, em dia 27 de Abril, Setúbal promulgou a}

Lei 8906/79.

Se compararmos o Projeto de Lei 31/79 com a Lei 8906/79, que é o substitutivo que foi aprovado, notaremos que existem diferenças significativas entre eles, sobretudo, mas não somente, no que tange à participação da sociedade civil no Conselho Deliberativo do Fundo. O Quadro em seguida, apresenta as diferenças.

129 Notas Taquigráficas da 254ª Sessão Ordinária da Câmara Municipal de São Paulo, realizada em 11 de Abril

de 1979, disponível no Fundo da Câmara Municipal de São Paulo – Anais, do Arquivo Histórico Municipal Washington Luís, no Anexo do Arquivo, Caixa 310.

130 FSP. Servidores farão concentração na Câmara. 17 de Abril de 1979. Local, p. 17

131 Notas Taquigráficas da 255ª Sessão Ordinária da Câmara Municipal de São Paulo, realizada em 17 de Abril

de 1979, disponível no Fundo da Câmara Municipal de São Paulo – Anais, do Arquivo Histórico Municipal Washington Luís, no Anexo, Caixa 310.

Quadro 5 - Diferenças entre o Projeto de Lei 31/79 e a Lei 8906 de 1979

no. parte do

texto do PL PL 31-79 Lei 8906/79

1

Art 1.o "Fica criado na Coordenadoria do Bem Estar da Secretaria das Administrações Regionais, o Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal - Funaps, destinado a promover, prioritariamente o atendimento habitacional da população de renda equivalente a até 4 (quatro) salarios mínimos regionais moradora em habitações subnormais , no Município"

"Fica criado. na Coordenadoria do Bem Estar, da Secretaria das Administrações Regionais, o Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal - Funaps - destinado a promover o atendimento habitacional da população de renda equivalente a até 4 (quatro) salarios mínimos regionais moradora em habitações subnormais , no Município"

"§ 1.o - No caso de residirem mais de 4 (quatro) pessoas numa mesma habitação de que trata este artigo, o teto estabelecido para a renda será acrescido de 1/2 (meio) salário mínimo regional por pessoa excedente "§ 2.o - Entende-se por habitação subnormal a unidade (...)"

3 Art. 2.o inciso II

"As dotações orçamentárias (...) "As cotações orçamentárias (...)

4 Art. 2.o inciso IV parágrafo único

"(...) poderão ser aplicados através da Secretaria das Finanças em operações financeiras."

"(...) poderão ser aplicados através da Secretaria das Finanças, em operações financeiras que objetivem o aumento das receitas do próprio Fundo."

5 Art. 3.o inciso I

"Aquisição de lote de terreno para a construção de moradia própria;"

"Aquisição de lote de terreno para a construção de moradia própria, de preferencia em locais próximos às habitações subnormais dos beneficiários;"

6 Art. 3.o inciso II

"Compra de material de construção para a edificação de moradia própria e/ou pagamento de mão-de-obra,"

"Compra de material de construção para a edificação de moradia própria;"

7 Art. 3.o inciso IV

"Melhoria das condições de habitabilidade em geral" "Melhoria das condições de habitabilidade em geral, inclusive das próprias habitações subnormais."

8

Art. 4.o "O Funaps será administrado por um Conselho Deliberativo, composto de 5 (cinco) membros, sendo membros natos o Secretário das Administrações Regionais e o Coordenador do Bem-Estar Social da Secretaria das Administrações Regionais, os quais serão

respectivamente seu Presidente e seu Secretário Executivo."

"O Funaps será administrado por um Conselho Deliberativo, composto de 7 (sete) membros, sendo membros natos o Secretário das Administrações Regionais e o Coordenador do Bem-Estar Social da Secretaria das Administrações Regionais, os quais serão

"§ 1.o - Três (3) membros do Conselho Deliberativo serão de livre escolha do Prefeito, com mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzidos, uma única vez. "§ 2.o - Dois (2) membros do Conselho Deliberativo serão representantes da população moradora em habitação subnormal, desde que residam em tais moradias há mais de um ano, com mandato de dois anos, podendo ser reconduzidos uma única vez, devendo ser:

a) - Eleitos em Assembléia de moradores de habitações subnormais, desde que esta atinja o quorum mínimo de 1.000 (mil) participantes representando, pelo menos, 10 (dez) núcleos de tais habitações, ou;

b) - Indicados por Associações ou Entidades representativas dos moradores em habitações subnormais, legalmente constituídas;

c) - Escolhidos pela Comissão de Higiene, Saúde e Assistência Social, da Câmara Municipal de São paulo, no caso da inviabilidade do estatuído nas alíneas anteriores."

10 Art. 5.o inciso III

"Decidir, em matéria de sua compentência, sobre as solicitações da Coordenadoria do Bem-Estar Social;"

"Decidir, em matéria de sua compentência, sobre as solicitações da Câmara Municipal de São Paulo e da Coordenadoria do Bem-Estar Social;"

9 2

Diferenças entre o PL 31-79 e a Lei 8906

Art. 1.o parágrafo único

"Entende-se por habitação subnormal a unidade (...)"

"Os demais membros do Conselho Deliberativo serão de livre escolha do Prefeito, com mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzidos, uma única vez."

Art. 4.o parágrafo único

As dez mudanças feitas no PL para se chegar ao Substitutivo especificam alguns pontos da proposta original e alteram outros. A primeira mudança impossibilita que os recursos do fundo sejam utilizados com outro tipos de população que não a moradora de habitação subnormal. A segunda aumenta a faixa máxima de renda da família atendida conforme o número de seus membros. A terceira e a quarta são insignificantes. A quinta, a sexta e a sétima alteram o uso dos recursos. A quinta estabelecendo uma preferência pela relocalização da família numa área próxima a de origem. A sexta impossibilitando o financiamento de mão-de-obra, e a sétima garantindo que os recursos possam ser usados na melhoria da própria unidade de origem. No seu conjunto essas mudanças enfraquecem o caráter desfavelizador do Fundo, deixando clara a possibilidade de uso dos seus recursos na melhoria da habitabilidade da unidade de origem, o que não implicava em remoção. A décima alteração apenas coloca que o Conselho Deliberativo do Fundo também teria que responder à Câmara Municipal. No que tange à participação da sociedade civil, as principais alterações são a oitava e a nona, que introduziram dois representantes da população moradora em habitação subnormal nesse Conselho.

Assim sendo, sucintamente, podemos dizer que a proposta de Setúbal foi a criação de um sistema habitacional na Coordenadoria do Bem-Estar capaz de atender, prioritariamente, mas não exclusivamente, à população moradora de habitação subnormal. A clara possibilidade do uso de seus recursos para a melhoria da habitabilidade de uma favela e a introdução de um mecanismo de representação da sociedade civil nesse sistema não foram obras suas, foi algo que surgiu na Câmara, e que ele teve que ceder para conseguir a aprovação.

Para verificarmos se o modelo de Kingdon explica a introdução do Funaps, primeiro precisamos definir muito bem o que procuramos explicar, afinal de que agenda decisional estaríamos falando? Seria a da Câmara Municipal, onde a Lei foi aprovada, ou a da Administração Setúbal que propôs uma Lei? À época os poderes do Executivo Municipal eram amplos, portanto, não abordar como a proposta chegou à agenda decisional da administração Setúbal seria temerário. Grande parte do conteúdo substantivo da Lei 8906/79 está no Projeto de Lei 31/79. Por outro lado, formalmente, o Projeto de Lei 31/79 não foi aprovado em definitivo. Quem o foi, foi seu Substitutivo. Que, como vimos, tem diferenças significativas com relação ao Projeto de Lei 31/79.

Assim, se quisermos verificar se o MSM explica a introdução do Funaps, nós teremos que realizar três aplicações dele. A primeira para explicar como a proposta do Funaps chega à agenda decisional da administração Setúbal. A segunda para explicar por que a proposta de