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E a terceira para explicar como o seu Substitutivo é aprovado, ou seja, entra para a agenda decisional da Câmara. A evidência do sucesso da entrada na primeira e na terceira aplicações são o Projeto de Lei 31/79 e a Lei 8906/79. Já a aprovação do Substitutivo, que deu origem à Lei, é evidência da saída, ou não entrada, do Projeto de Lei 31/79 da agenda decisional da Câmara. Doravante, descreveremos e analisaremos cada uma dessas aplicações em separado.

3.3. O Problema do atendimento habitacional da população favelada na administração Setúbal

No dia 16 de Abril de 1979, Setúbal lançou seu relatório de gestão, o livro São Paulo, a cidade,

o habitante, a administração:1975-1979, no qual a temática das favelas, e do habitante

favelado, não é abordada. Durante o evento, fez um balanço de sua gestão à frente da PMSP para a imprensa. Considerava que havia feito um boa administração, avançando inclusive em áreas onde antes pouco se fez:

Referindo-se ao plano habitacional da capital, o prefeito lembrou que quando assumiu, o presidente do BNH, Maurício Schullman, lhe disse: ‘A pior Cohab do Brasil é a de São Paulo’, ao que eu respondi: ‘Antes de eu sair, será a melhor’, ‘e, realmente – acrescentou – dois anos depois, no final de 1977, ele já me telegrafava cumprimentando pelos resultados obtidos na Cohab-SP. E hoje, só o conjunto Itaquera, com 130 mil pessoas, com obras em andamento que vão mostrar uma extraordinária capacidade de realização da Cohab-SP, acredito que seja o suficiente para consagrar essa administração na área de construção132. Perguntado sobre o “problema das favelas” disse:

Sem dúvida, as favelas se constituem no grande problema de todas as cidades da América do Sul. Acredito que São Paulo ainda tenha condições de resolver o problema das favelas. Acredito que o embrião da solução está na lei atualmente em discussão na Câmara Municipal, que é o Funaps. [...] É a primeira vez que se tenta um processo de integração do favelado na vida urbana, através da sua diluição, da sua distribuição por toda a área da Capital, e com o pagamento, pelo município, de um subsídio. Espero que a Câmara aprove nesses próximos dias133. (grifo nosso)

132 FSP. Setúbal faz balanço e acha saldo positive. 17 de Abril de 1979. Local, p. 15 133 FSP. 17 de Abril de 1979. loc. cit.

Essa visão da favela como “o grande problema” que Setúbal tinha, ao final de sua administração

em 1979, difere muito da que ele tinha pouco antes de assumir seu cargo à frente da PMSP:

O sr. Olavo Setúbal passou este último fim de semana estudando diversos relatórios da Secretaria do Bem-Estar Social sobre o problema das favelas em São Paulo. Os relatórios apontam a existência de 71.000 pessoas faveladas, mas o futuro prefeito não considera esta questão de tanta gravidade quanto o problema da ‘casa coletiva’ (as moradias conhecidas por cortiços).

Ele estaria realmente impressionado com proliferação dos cortiços, atualmente presentes em todos os pontos da cidade, inclusive em bairros de maior nível econômico, como os jardins. O problema, segundo os estudos, apresenta aspectos de mais difícil solução do que os das favelas, pois o cortiço além de criar ‘uma angústia existencial’, não permite sequer a ‘formação de uma comunidade’, persistindo apenas interesses individuais e imediatos. Ao que se informa, o sr. Olavo Setúbal pretende dedicar especial atenção a esse fenômeno, ‘que tende a agravar-se com a hipertrofia urbana’134. (grifo nosso)

Ao longo da administração de Setúbal o problema das favelas saiu de sem “tanta gravidade” para virar “o grande problema”. No dia em que assumiu seu cargo à frente da PMSP, Setúbal

discursou tanto na Câmara Municipal quanto no Palácio dos Bandeirantes. Em ambos os discursos, ao apontar os problemas que via na cidade, em nenhum momento citou as favelas ou algum de seus eufemismos:

Hoje, quem quer que viva nesta cidade, sinta e sofra as consequências de seu espantoso desenvolvimento, verifica que as tarefas a desempenhar são tão numerosas e tão complexas que difícil se torna

estabelecer, dentre elas, qualquer prioridade.

Aos problemas de educação somam-se os de saúde, adicionam-se os de transporte, circulação e trânsito, acrescem os de cultura, esportes e turismo, agravados todos pela premente necessidade de humanização do meio ambiente, poluído por todas as formas e no qual até o lazer

encontra os maiores obstáculos.135

Aquele milhão de habitantes de 1930 cresceu hoje para mais de 7 milhões. Arranha-céus tornaram-se abusos especulativos de ocupação do solo. As avenidas largas ficaram estreitas com a invasão de centenas de milhares de veículos. A selva de chaminés furando o azul foi substituída por enormes conjuntos industriais ou residenciais – alguns ainda envaidecedores, outros humildes, quase todos poluidores. A grandeza verde e azul tornou-se uma grandeza cinzenta, a deficiência de transportes, consumindo esterilmente as horas de lazer do trabalhador, segregou os moradores dos bairros distantes e das vilas, pelas dificuldades de acesso ao estudo e às diversões; e há carência de serviços de água e esgoto; deficiência de recursos de proteção à saúde e de assistência médica; insegurança pela falta de prevenção às

134 FSP. Secretaria especial para as vias urbanas. 25 de Março de 1975. Nacional, p. 3

135 Discurso de Posse de Olavo Setúbal no cargo de Prefeito de São Paulo proferido na Câmara Municipal,

violências, aos crimes, aos acidentes e aos desastres136.

No dia da posse de seus secretários, também, não tocou no assunto, que foi abordado apenas pela Secretária de Sebes, “dona Leopoldina Saraiva”. Na fala dela, o assunto não foi algo central. O que foi central é que ela daria “ênfase especial para os programas de ampliação do

número de creches na Capital”. Contudo, pelo menos por ela foi um assunto abordado.

No início da administração Setúbal as favelas eram vistas como um problema, porém eram um problema cuja solução extravasava o âmbito do poder municipal paulistano, e que, no que cabia a seu âmbito no ver da administração Setúbal já tinha uma solução que já estava sendo adotada. Nesse momento o Fluxo dos Problemas estava fechado. Entretanto, ao longo da administração a solução adotada se mostrou, no mínimo, insuficiente, abrindo o Fluxo dos Problemas e levando à busca por uma solução alternativa, a qual se consubstanciou no Projeto de Lei 31/79. Um mecanismo explica a mudança da situação do Fluxo ao longo da administração, retroalimentação. Este mecanismo pode ser evidenciado pela combinação do (a) lugar no aparelho estatal onde a proposta foi formulada; com o (b) conteúdo substantivo da exposição de motivos que acompanhou a proposta, quando da entrada dela na Câmara (no ATL 65-79). (a) No dia 29 de Janeiro de 1979, o prefeito confessou à imprensa que estava preocupado com o problema das favelas. Também afirmou que “Muitas ideias estão sendo ventiladas, muitos

problemas estão sendo analisados” e que ele esperava, antes de terminar seu mandato, em Março, ter a oportunidade de “apresentar um plano mais efetivo neste dramático ponto da

cidade, que são as favelas”137_{. Segundo o jornal:}

O prefeito não quis adiantar nenhuma informação sobre o plano, que está sendo elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento Social (Codeso), mas comenta-se, no Ibirapuera, que está sendo cogitada a criação de um fundo habitacional, que, para Setúbal, não significaria a criação de mais um imposto, mas uma destinação específica de verbas orçamentárias a serem aplicadas em benefício para os favelados138.

O Codeso havia sido recém criado, no dia 21 de Outubro de 1978, em plena campanha eleitoral, pelo Decreto 15.403 que reorganizou o Gabinete do Prefeito. Ele era um conselho intersetorial, presidido pelo Prefeito e composto pelos Secretários de Educação, Cultura, Higiene e Saúde, Administrações Regionais, Municipal de Esporte, Serviços e Obras, Secretário de Negócios

136 Discurso de Posse de Olavo Setúbal no cargo de Prefeito proferido no Palácio dos Bandeirantes em 16 de

Abril de 1975, pp. 3-4

137 FSP. Setubal quer reduzir o problema das favelas. 30 de Janeiro de 1979. Local, p. 12 138 FSP. Setubal quer reduzir o problema das favelas. 30 de Janeiro de 1979. Local, p. 12

Extraordinários, Secretario-Coordenador de Planejamento, como secretário executivo, e o Coordenador de Bem-Estar Social. A proposta de legislação apresentada no Projeto de Lei 31/79 foi a primeira realização noticiada do Conselho. Quando ele foi criado, a PMSP vinha sendo criticada nos jornais, em meio a campanha eleitoral de 1978, por sua atuação nas favelas. As críticas centravam-se nas ações de transferência de favelados de São Paulo para outras cidades. Em Setembro de 1978, a Folha de São Paulo, na reportagem “Favelas Proliferam” sobre o crescimento das favelas em Osasco, comentou:

A Secretaria Municipal de Promoção Social [de Osasco] desconhece o fato, mas comenta-se que duas favelas remanejadas no Jaguaré e Barra Funda estão se espalhando por diversos pontos de Osasco. Inclusive formando novos núcleos139.

Um mês depois, em 20 de Outubro, um dia antes da criação do Codeso, outra reportagem

estampou na primeira página do mesmo jornal: “Prefeitura leva favelados para outras cidades”140_{. A reportagem apresentava fatos, nomes, fotos e ofícios que comprovavam que a}

PMSP, através da Cobes, estava “‘resolvendo’ o problema de suas favelas transferindo os

favelados” para outros municípios. No mesmo dia o prefeito entrou em contato com Celso

Hahne, pois não gostou do que leu141_{. Cláudio Lembo, que saíra da sua administração para}

concorrer nas eleições de 1978, era o principal candidato da Arena na cidade, uma vez que disputava a vaga ao Senado, única eleição majoritária na cidade naquele ano. Até o final de julho daquele ano, Lembo ocupara a Secretaria de Negócios Extraordinários, algo como a Casa Civil do governo paulistano. Antes, apenas ele havia acompanhado Setúbal do Itaú para a PMSP e ao longo da administração de Setúbal sempre tivera um papel central.

À época, a mais alta autoridade do Setor da administração municipal responsável pela remoção de favelas era Celso Hahne, Secretário da Secretaria das Administrações Regionais (SAR), a quem a Cobes estava subordinada. Questionado por Setúbal quanto às denúncias, Hahne pediu

“esclarecimentos” ao Administrador Regional de Pinheiros, Rubens Macedo, que garantiu a ele que fora apenas um caso, “a pedido dos próprios interessados”, pois a família teria um terreno

em Osasco. Contudo, a reportagem fez questão de apontar que, segundo os vizinhos da nova

favela de Osasco, caminhões da Regional Pinheiros teriam trazido famílias, móveis e “matérias

139 FSP. Favelas Proliferam. 29 de Setembro 1978. Interior, p. 29

140 FSP. Prefeitura leva favelados para outras cidades. 20 de Outubro de 1978. Local, p. 15 141 FSP. Prefeito afirma que não ‘exporta’ favelas. 21 de Outubro de 1978. Local, p. 12

de construção” para a área. Alguns dias depois saiu outra reportagem, “‘Exportações’ de favelados são confirmadas”142_.

Assim, parece-nos evidente que um dos primeiros assuntos discutidos no Codeso foi o

problema das favelas, que o Prefeito queria um “plano mais efetivo” e que desta discussão

nasceu o Projeto de Lei 31/79. (b) Na exposição de motivos que acompanhou a proposta de legislação que deu origem a esse PL lê-se:

Ao longo dos últimos anos o Poder Público tem tentado, de diferentes formas, resolver esse problema [o problema de uma parte da população “não ter condições de, por iniciativa própria, inserir-se nas estruturas de habitações organizadas da cidade”143], entretanto, os resultados têm

sido bem pouco expressivos.

Atuando nesse campo, através da Coordenadoria do Bem-Estar Social, a Prefeitura acumulou uma experiência grande e valiosa no trato da população com esse problema específico. Verificou-se, por exemplo, que é impossível construir um conjunto habitacional e para lá transferir a população de um favela. Tentativas desse gênero, adotadas em São Paulo e em outros centros, fracassaram completamente.

A favela tem uma população heterogênea e seus problemas devem ser tratados dentro de sua diversidade. Uma parcela dessa população pode ser encaminhada a conjuntos habitacionais, entrosando-se com moradores de outras origens, para evitar a formação de quistos sociais nos conjuntos, evitando-se, consequentemente, os problemas de rejeição social. Outra parte deve ser encaminhada a outros tipos de atendimento, desde os programas de lotes urbanizados, casa-embrião até a internação para tratamento de saúde ou retorno à cidade de origem. Na execução de um programa dessa envergadura, a Coordenadoria do Bem-Estar Social tem sentido, essencialmente, falta de um instrumento básico, isto é, a possibilidade de fornecer recursos financeiros, a fundo perdido, a famílias que tenham possibilidade de se inserir, sob qualquer

forma em habitações organizadas em São Paulo144. (grifo nosso)

Veja-se, o problema está sendo enfrentado, desenvolveram-se as formas de enfrentá-lo, de fato, o problema é apenas que a Cobes está sentindo falta de “um instrumento básico”. São as informações advindas do próprio aparelho do Estado, pelos canais convencionais de fluxo de informação deste, que estão apontando a existência de um problema. Não são estudos ou indicadores produzidos por outras partes do aparelho estatal ou por organizações não-estatais, o que nos levaria a outros mecanismos explicativos que não o de retroalimentação. São informações advindas do próprio monitoramento das ações do Setor. Note-se como o caráter explicativo dessas informações, para a mudança de percepção por parte da administração

142 FSP. ‘Exportações’ de favelados são confirmadas. 25 de Outubro de 1978. Local, p. 12

143 Notas Taquigráficas da 236ª Sessão Ordinária da Câmara Municipal de São Paulo, realizada em 28 de

Fevereiro de 1979, disponível no Fundo da Câmara Municipal de São Paulo – Anais, do Arquivo Histórico Municipal Washington Luís, no Anexo, Caixa 307, p. 1

quanto ao problema das favelas, advém do fato delas indicarem mudanças ambientais, mudanças ocorridas no mundo. Contudo, seu efeito explicativo é cognitivo, ou seja, na forma como determinada questão é percebida. No caso, em 1975, como um problema com uma solução adotada. E, em 1978, como um problema em busca de solução.

Apesar de considerarmos que o mecanismo de retroalimentação é suficiente para explicarmos, ao final da administração Setúbal, a percepção, por parte dos decisores, do atendimento habitacional dos favelados como sendo, agora, um problema, não consideramos que ele é suficiente para explicar a entrada dessa questão na agenda decisória da Administração. A nosso ver, eventos do Fluxo da Política colocaram esse problema em evidência, possibilitando que uma solução alternativa fosse adotada.

3.4. Da solução para as soluções e os empreendedores da política na administração Setúbal

Tal como Kingdon aponta em seu livro, “não há nada de novo sob o Sol”. O novo, no mais das vezes, é apenas uma combinação nova de elementos já conhecidos. O Funaps, tal como é proposto no PL 31/75, é praticamente isso. A ideia era, ao invés de se tentar uma alternativa de atendimento por vez, a da vez no início desta administração era a Vila de Habitação Provisória -Lote Urbanizado, se utilizar todas as desenvolvidas ao mesmo tempo mas em famílias com situações diferentes. Isso potencializado pelo aumento do montante disponível para financiar as operações e a organização de uma estrutura organizativa própria para isso no aparelho estatal. A atuação da área de assistência social da prefeitura nas favelas era antiga. Já quando Jânio (1953-1955), em 1955 pela Lei 4637, transformou a Comissão de Assistência Social do Município (Casmu) na Divisão de Serviço Social da Prefeitura, essa área iniciou suas atividades junto às favelas. Depois, na administração Prestes Maia (1961-1965), ela passou a coordenar as remoções para a implementação do Plano de Avenidas do prefeito. Dado a grandeza da tarefa, este criou, pela Lei 6649 de Fevereiro de 1965, a Superintendência Municipal de Habitação (SMH) vinculada à Divisão. A SMH foi o primeiro órgão municipal voltado à questão da habitação, que não atuava apenas nos seus aspectos normativos145_{. O intuito de sua criação era}

145 No Artigo 2º Inciso V a Lei diz ser atribuição da SMH “Elaborar e executar programas habitacionais, tendo

promover o atendimento habitacional da população removida, porém, devido à introdução do BNH, logo a Superintendência foi encerrada, com a revogação da Lei que a introduziu, pela Lei 6738/65, de novembro do mesmo ano, do prefeito Faria Lima, que criou a Cohab-SP. Assim, aquela população ficou desassistida.

No ano seguinte, Faria Lima, pela Lei 6882/66, criou a Secretaria do Bem-Estar Social (Sebes) e transferiu a antiga Divisão para ela. Segundo esta Lei, a Secretaria deveria:

Programar e executar programas de desenvolvimento social da comunidade, especialmente de amparo ao menor e assistência a grupos especiais necessitados, diretamente ou em convênio com outras entidades públicas ou privadas146.

A ideia era remover as favelas e periferizar a população delas através de conjuntos habitacionais da Cohab-SP. Em Março de 1968 o Decreto 7409 procurou criar as condições para isso:

Considerando o interesse de estreitar a colaboração entre a Secretaria do Bem-Estar Social e a Companhia Metropolitana de Habitação – COHAB-SP, dado o relacionamento das respectivas atribuições, no que concerne à construção de casas populares para famílias de reduzidos recursos econômicos,

Decreta:

Art. 1.o – Fica a Secretaria do Bem-Estar Social SEBES autorizada a colaborar com a Companhia Metropolitana de Habitação – COHAB-SP na elaboração de programas de financiamento de materiais para construção, ampliação, melhoria de casas populares, destinados a famílias possuidoras de um único terreno ou casa, com renda familiar de um a três salários mínimos147.

A ideia não deu certo, principalmente devido à baixa capacidade produtiva da Cohab-SP então. Assim, a Sebes, que era responsável por lidar com aquela população, foi desenvolvendo formas próprias de atendimento habitacional. Rosseto descreve como se dava este atendimento:

O atendimento era feito por meio de auxílio individual a Fundo perdido, utilizando-se, para isso, de um determinado recurso do orçamento municipal. Para cada auxílio, era estabelecido um valor-teto de atendimento e eram oferecidas cinco soluções correspondentes a esse valor: aluguel de casa ou quarto durante alguns meses, viagem de retorno ao local de origem para aqueles que se encontravam desambientados, reconstrução de casa de madeira em outra área, empréstimo para prestação inicial de terreno e financiamento de material para a construção de cômodo ou casa. Em outras situações, um valor em dinheiro era repassado às mãos dos moradores para que eles saíssem do local em que moravam. O objetivo dessas ações era o desfavelamento de certas áreas da cidade com a remoção de pessoas das

146 _{Lei Municipal 6882 de 1966}

áreas de interesse da Prefeitura para loteamentos de periferia, para outras favelas, consideradas adensáveis, ou, mais tarde, no início dos anos 70, para áreas públicas em que se construíam espécies de galpões, as Vilas de Habitação Provisória (VHP). Muitas favelas existentes ainda hoje foram frutos dessa política de remoção e tiveram sua origem com a construção de alojamentos pela Prefeitura, como Heliópolis (zona Sudeste), Iporanga (zona Sul), Vergueirinho em São Mateus (zona Leste). As remoções eram feitas repassando-se recursos diretamente a cada pessoa atendida, mas, dependendo da solução escolhida, nem sempre era um expediente muito ágil148.

O aprimoramento do atendimento via Vila de Habitação Provisória era a solução que a

administração Setúbal confiava, ao seu início, para enfrentar o problema sem “tanta gravidade”

das favelas. Dizemos aprimoramento, porque logo ao início da administração, devido a uma emergência, o incêndio da favela da Vila Maria, foi necessário flexibilizar o Vila de Habitação Provisória introduzindo o alojamento provisório, um Vila de Habitação Provisória de madeira149_{. Contudo, a ideia geral continuou a mesma e podemos ver isso na fala dos atores à}

época. Segundo a imprensa, em Agosto de 1975, pouco mais de uma semana depois do incêndio, cinco meses depois do início da administração, para dona Leopoldina Saraiva, a Secretaria de Sebes:

O problema do favelado e do desfavelamento são muito complexos, exigindo um trabalho a longo prazo, ‘que está sendo feito diariamente por assistentes sociais dentro das próprias favelas. Nesse sentido, os alojamentos provisórios (atualmente existem 7 em funcionamento) construídos pela Cohab são a maneira de habituar ao favelado a um novo modo de vida, dando-lhe condições de higiene e de habitação