Tarihsel gelişim

Orta vadeli harcama sistemi, Đkinci Dünya Savaşı sonrası, bütçeleme alanına program bütçe^(*) ile birlikte getirilen iki önemli yenilikten biridir. Diğer bütçe reformlarında olduğu gibi öncelikle gelişmiş ülkelerde geliştirilmiş, daha sonra da gelişmekte olan ülkelere adapte edilmeye çalışılmıştır. Savaş sonrası dönemdeki bütçeler; programları genişletmeye odaklı olduğundan, orta vadeli harcama sisteminin bu dönemdeki işlevi, uzun dönemli büyümeyi gerçekleştirmek için plân yapmak olmuştur¹⁴³. Diğer bir ifadeyle bu dönemde sistem; daha önce tanımladığımız gibi mevcut programların / politikaların maliyet tahminlerinden ziyade gelecek bütçelerde başlanacak yeni politika harcamalarını göstermek üzere tasarlanmıştır¹⁴⁴. 1980’lerden sonra gelir ve gider dengesizliklerinin (mali stresin) artması ile sistemin, kaynak kısıtlarına uyulması işlevine göre yeniden yapılandırıldığı görülmektedir.

3.2.1.1. Gelişmiş ülkeler bağlamı

Birkaç yılı içeren bütçe tahminlerinden ilki, 1946 yılında ABD’de yapılmış, bununla birlikte teknik problemlerin fazlalığı nedeniyle fazla dikkat çekmemiştir. Bu tür düzensiz uygulamaların dışında, çok yıllı kamu harcama plânlamasının sistematik olarak geliştirilmesi ve bütçe sürecinin bir parçası haline gelmesi; Đngiltere’de kamu harcamalarının kontrol edilmesi amacıyla 1960’ların başlarında kurulan Plowden Komitesi’nin tavsiyelerine dayanmaktadır¹⁴⁵. Komite, ilerlemiş maliyetleme yöntemlerine ve gelişkin bütçe mekanizmalarına rağmen, teknik düzeyde bütçe sürecinin yetersiz olduğunu görmüş; toplam harcama büyüklüğünü belirleyen birimlerin, birbirinden bağımsız olarak hareket ettiğini fark etmiştir. Buna göre harcama kararları, harcama alanları arasında bağlantılar kurulmadan, diğer bir deyişle, gelecek

(*) Program bütçe ile ilgili detaylı bilgi için bkz. Falay, Nihat, Program Bütçe ve Sıfır-Esaslı Bütçe Sistemleri, Filiz Kitabevi Yayını, Đstanbul, 1995, ss. 61-100; Edizdoğan, Nihat, Kamu Bütçesi, 5. baskı, Ekin Kitabevi Yayını, Bursa, 2005, ss. 183-211.

143 Schick, Allen, “Why the Deficit Persists as a Budget Problem: Role of Political Institutions”, Government Financial Management: Issues and Country Studies, IMF, Washington, 1990, ss. 38-52, s. 39.

144 Schick, Allen, “Macro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies”, Public Administration Review, March/April 1986, ss. 124-134, s. 130.

145 Premchand, Government Budgeting..., a.g.e., s. 206.

kaynak düzeyi hakkında tam bir bilgi sahibi olunmadan verilmekte; bu da kısa dönemde alınan kararların gelecekte getireceği maliyetlerin görülememesine yol açmaktaydı.

Buradan hareketle ilgili komite, kamu harcamalarının gelecek birkaç yıllık dönem için açık ve düzenli olarak incelenmesini (survey) ve geleceğe önemli yük getiren harcama kararlarının bu incelemeler ışığında alınması gerektiğini önermiştir¹⁴⁶. Böylece, çok yıllı harcama plânlaması; Đngiltere ve diğer gelişmiş ülkelerde, yeni programları belirleme ve gelecek yıl bütçelerinde onlara finansman sağlama aracı olarak kullanılmaya başlanmıştır¹⁴⁷. Açıkça, gelecekte elde edilebilecek kaynaklara ilişkin bir sınırlamaya dayanmayan bu uygulama; birçok ülke tarafından uygulanmış, ancak istenen başarı sağlanamamıştır¹⁴⁸. Kamu kesimini genişletme aracı olarak görülen bu ilk deneyimler^(*), kamu harcamalarının kontrol altına alınamaması ile gözden düşmüştür¹⁴⁹. Çok yıllı harcama plânlamasının bu ilk şeklinde OECD ülkelerinin karşılaştıkları üç grup sorun olduğu ifade edilmektedir¹⁵⁰.

1) Yeni programları belirlemek amacıyla yapılan tahminlerde, ekonominin büyüme oranı iyimser tespit edilme eğiliminde olmuş, bu da plânlama döneminde elde edilebilir kaynakların aşırı tahmin edilmesine ve dolayısıyla kamu harcamalarında yukarıya doğru baskılara yol açılmıştır.

2) Harcamacı kuruluşlar, orta vadeli harcama tahminlerini, kendilerine verilen harcama yetkisi olarak görmüşler, bu da kamu harcamalarında aşağıya doğru revizyonları güçleştirmiştir.

3) Yapılan plânlarda reel ifadeler kullanıldığından 1970’lerde meydana gelen ekonomik büyüme azalışı ve enflasyondaki yükselme; harcama tahminlerinin, fiyat artışlarına otomatik olarak ayarlanmasını sağlamış, bu da kamu maliyesi üzerinde baskı yaratmıştır.

146 Premchand, Government Budgeting..., a.g.e., s. 207.

147 OECD, Managing Public...., a.g.e., s. 176.

148 Asian Development Bank, Public Financial Management, a.g.e., s. 15.

(*) Genişleyici dönemin bir parçası iken sistem için, genelde yıllık bütçe hazırlığı ile doğrudan ilgisi olmayan ayrı bir birim görevlendirilmiştir. OECD, Budgeting for Results..., a.g.e., s. 25.

149 A.y.

150 A.e., s. 5.

1980’lerle birlikte bütçe açıklarının sürekli hale gelmesi, çok yıllı harcama plânlamasının eksiklikleri ile birlikte yeniden dikkatleri üzerinde toplamasına yol açmıştır¹⁵¹. Bu sefer, düzgün iktisadi varsayımlarla da desteklenen ve reel ifadelerden vazgeçilerek nominal ifadeler kullanılan bu tür plânların görevi; gelecekte yapılacak harcamalar üzerine kısıtlamalar (ya da tavanlar) getirmek olmuştur¹⁵². Ayrıca sistem zamanla, harcamaların büyümesini frenlemek için kullanılmaya başlanan diğer yaklaşım ve tekniklerle de bütünleşmiştir. Örneğin ilk uygulamaları öncelikle Kanada’da daha sonra da Avustralya’da görülen “paket (envelope) bütçelemesi” bunlardan biridir¹⁵³. Bu uygulamanın özü; programların, sosyal kalkınma, savunma, ekonomik kalkınma gibi geniş politika sektörleri ya da paketler içinde toplanması ve bakanlar kurulunun önceden bu paketlere tahsis edilecek fonları belirleyerek, gerek toplam harcamalar gerekse paketlerin nispi payı üzerinde kontrolü güçlendirmesiydi¹⁵⁴. Harcamaları kontrol etmek üzere mali hedefler belirlenmesi, politikaları plânlamak üzere geliştirilen stratejik plânlama uygulaması ve politikaların faaliyet esaslı maliyetlenmesini sağlayan performans bütçeleme tekniği, orta vadeli harcama sisteminin bütünleştiği diğer yaklaşımlara örnek teşkil etmektedir¹⁵⁵.

3.2.1.2. Gelişmekte olan ülkeler bağlamı

Gelişmekte olan ülkeler, çok yıllı harcama plânlamasına başlangıçta yaygın olarak başvurmamıştır. 1950 ve 1960’larda, gelişmekte olan ülkelerdeki baskın gelenek, genellikle gelecek 5 yıl için öncelikleri belirleyen kalkınma plânlarının kullanılması olmuştur¹⁵⁶. Hükümetin kalkınma amaçlarını, stratejilerini gerek ulusal düzeyde gerekse sektör düzeyinde çizen kalkınma plânlarında, genellikle ekonomik büyümeyi ve sosyal hizmetleri genişletmeyi teşvik etme amacı güdülmüş ve bu amaçla kalkınma projeleri belirlenmiştir. Bu projeleri finanse etmek için hükümetin günlük faaliyetlerini karşılamada kullanılan cari bütçeden ayrı olarak kalkınma bütçeleri oluşturulmuştur.

151 Premchand, Public Expenditure Management, a.g.e., s. 64.

152 OECD, Budgeting for Results, a.g.e., s. 25.

153 Premchand, Public Expenditure Management, a.g.e., s. 64-65 ve 68.

154 Cothran, Dan A., “Entrepreneurial Budgeting: An Emerging Reform?”, Public Administration Review, Vol 53, No 5, September/October 1993, ss. 445-454, s. 447-448.

155 Premchand, Public Expenditure Management, a.g.e., s. 64.

156 Allan, a.g.m., s. 95.

Bununla birlikte genellikle iki ayrı birim tarafından yürütülen plânlama ve bütçeleme işlevleri, uygulamada yeterince koordine edilememiş^(*), kalkınma yatırımlarının uzun dönem sürdürülebilirliği için ihtiyaç duyulan cari bütçe finansmanı, tam anlamıyla hesaba katılamamıştır. Ayrıca, projelerin onayı tamamen teknik düşüncelerden ziyade siyasi baskılara da konu olmuştur¹⁵⁷.

1980’lerin sonlarında ve 90’ların başlarında plânlama ile bütçeleme arasındaki bağları güçlendirmeye yönelik girişimler, öncelikli kalkınma yatırımlarının bir listesinden meydana gelen devrî (rolling) kamu yatırım programları ile yapılmıştır¹⁵⁸. Bu tür programlar, belirli bir harcama kategorisindeki bütün harcamaları birleştiren, kısmî bir, çok yıllı harcama plânlaması yaklaşımıdır¹⁵⁹. Birçok gelişmekte olan ülke, 1980’lerde sabit dönemli kalkınma plânlarından, devrî^(**) kamu yatırım programlarına (ya da plânlarına) doğru yönelmiştir. Devrî kamu yatırım programlarının birinci yılı, güvenli bir şekilde finanse edilen projelerin harcamalarını içerir ve genellikle yatırım bütçesi olarak adlandırılır. Đkinci yıl, finanse edilmesi belirlenen ancak henüz taahhüt edilmeyen projelerle ilgili harcamaları içerir; üçüncü yıl ise finansmanı olası, ancak henüz belirlenmemiş projeleri kapsar¹⁶⁰.

Gerek kalkınma plânlarının gerekse yatırım programlarının, kaynakların elde edilebilirliği ile yeterince ilişkili olmaması, kamu yatırım programındaki projelerin de yeterince finanse edilememesine yol açmış ve plânlama ile bütçeleme arasındaki bağ istenildiği gibi kurulamamıştır¹⁶¹. Bu nedenle birçok gelişmekte olan ülke, özellikle 1990’larla birlikte sadece yatırım harcamalarını değil, bütün hükümet harcamalarını, birden fazla yıl itibariyle içeren ve bunlarla elde edilebilir kaynak düzeyi arasında sıkı bağ kuran

(*) Kalkınma plânları, genellikle geleneksel yıllık bütçelerle birlikte uygulanmıştır. Yıllık bütçe uygulamasından sorumlu olan Maliye Bakanlığı’nın, bütçe ödeneklerinde son sözü söylemek bakımından daha güçlü konumda bulunması, koordinasyonsuzluğun nedenlerinden birisi olarak gösterilmektedir. A.y.

157 Fozzard, a.g.e., s. 27.

158 A.y.

159 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 1: An Overview of Public Expenditure Management, a.g.e., s. 32.

(**) Kamu yatırım programlarının devrî olması, aynen OVHÇ’de belirtildiği gibi her yıl tekrarlayarak bir yıl ileriye doğru hareket etmesi anlamına gelmektedir. Bkz. geride 3.1.1.4. no’lu başlık.

160 United Nations Development Program, CONTACT (Country Assessment in Accountability and Transparency) Manual, Chapter 5: Expenditure Planning Budgeting, New York 2001, s. 3. (http://www.undp.org/governance/

docs/AC_Guides_CONTACT2001.pdf).

161 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 12: The Programming of Public Investment and the Management of External Assistance, a.g.e., s. 2.

orta vadeli harcama sistemine geçmiştir. Sistemin yaygınlaşmasında özellikle Dünya Bankası ve IMF’nin önemli rol oynadığı söylenebilir^(*). Günümüzde Afrika, Asya ve Doğu Avrupa’da yaklaşık 25 ülke farklı düzeyde olmakla birlikte bu sistemi uygulamakta;

yaklaşık 10 ülke de ciddi bir şekilde uygulamayı düşünmektedir. Bu nedenle sistemin gelişmekte olan ülkelerde genel bir eğilim haline geldiği rahatlıkla söylenebilir¹⁶².

3.2.2. Orta vadeli harcama sisteminin gelişim nedenleri