Mali çerçevedeki hedeflerin belirlenmesi

Mali çerçevede yer alan mali büyüklükler belirlenirken bazı kriter ve analizler yol gösterici olmaktadır. Bunların başlıcaları; mali kurallar / ilkeler, mali sürdürülebilirlik ve kırılganlık ile senaryo esaslı değerlendirmelerdir.

1.2.4.1. Mali hedefleri yönlendiren kural ya da ilkeler

OVMÇ’de yer alacak mali projeksiyonların belirlenmesinde etkili olan faktörlerden birisi, hükümetin maliye politikasını sınırlayan ya da yönlendiren birtakım kuralların varlığıdır. Kaynağını yasal bir düzenlemeden ya da dış bir otoriteden alan ve genellikle bağlayıcılığı bulunan bu tür kurallar, örneğin kamu borcunun yatırım harcamalarını aşmaması gerektiği ya da bütçe açığının belli bir orandan fazla olmaması gerektiği gibi farklı şekillerde düzenlenebilmektedir (Bkz. Tablo 5)³³. Mali kuralların belki de en önemlisi ve ünlüsü, Avrupa Birliği tarafından Maastricht Antlaşması ile mali yakınsama kriteri olarak Para Birliği’ne üye olmanın şartı olarak koyulan kurallardır.

Belirli sayısal oranları içeren bu kurallar, aşağıdaki tablodan görüldüğü gibi mali açık / GSYĐH ve borç / GSYĐH oranı ile ilgilidir. Đster bütçe dengeleri isterse borç ya da başka bir mali değişken esas alınarak oluşturulsun, eğer mali çerçevenin hazırlanması bu tür kurallara dayanıyorsa mali çerçeve kural esaslı OVMÇ adını almaktadır³⁴.

Bazı ülkeler mali kuralları çok katı bir şekilde uygulamışlardır. ABD tarafından 1990 yılında yürürlüğe konulan Bütçeyi Güçlendirme Yasası (BGY) bunun ilk örneklerindendir. Đlgili yasa bütçe açığının kapatılması için aşılamayacak nominal harcama tutarları belirlemiş ve bu tutarların aşılması halinde yaptırım öngörmüştür. Buna göre yıllık harcama sınırlarının aşılması durumunda; aşılan kısım, ihtiyari harcamalardan genel bir yüzde ile yapılan kesintilerle karşılanmak zorundadır³⁵. Đhtiyari harcamalardan kesintilerle bütçe açığını kapatmaya çalışan bu uygulama başarılı olamamıştır³⁶.

33 Dabán v. dğr., a.g.e, s. 13.

34 Atkinson – Noord, a.g.tb., s. 24.

35 A.y.

36 OECD, Budgeting for Results…, a.g.e., s. 24.

Tablo 5

Bazı Ülkelerde Mali Kurallar

Başlangıç

Yılı Dayanak ve Mali Kural Avro Alanı

/ Avrupa Birliği Ülkeleri

1992 Maastricht Antlaşması; 1997’de Đstikrar ve Büyüme Paktı ile genişletildi.

Kural

- Genel yönetim net borçlanmasının GSYĐH’ye oranının en fazla %3 olması.

- Brüt hükümet borcunun GSYĐH’ye oranının en fazla %60 olması.

- Her bir yıl dengeye ya da fazlaya yakınlık hedefi uygulaması Güçlendirici / Yaptırım

- GSYĐH’nin binde 2si ile eşdeğer bir meblağın AB’ye ödenmesi (depozit) ve aşırı açıkla birlikte artan bir ödeme mekanizması.

- Sadece açık kuralına uyulmadığında başvurulan mali yaptırım Kaçış Đmkanı

- Yıl içinde çıktı düzeyinin %2nin üzerinde düşmesi gibi olağandışı durumlarda açık, sınırı aşabilir.

Avustralya 1998 Bütçe Dürüstlüğü Belgesi Kural

- Sayısal kurallar bulunmamaktadır. Belge, hükümetin amaç ve hedeflerini açıklamasını gerektirmekte ancak herhangi bir sınırlama getirmemektedir.

Güçlendirici / Yaptırım - Yaptırım bulunmamaktadır Belçika 1999 Đşbirliği Anlaşması

Kural

- Bir taraftan Federal Hükümet + sosyal güvenlik için diğer taraftan bölgeler ve eyaletler için makul açık düzeyleri belirlenmektedir.

Güçlendirici / Yaptırım

- Bölgelerin ve yerel idarelerin (communities) borçlanma kapasitesi sınırlandırılabilir.

Đngiltere 1997 Mali Đstikrar Tüzüğü Kural

- Altın kural: hükümet yalnızca yatırım için borçlanabilir.

- Sürdürülebilir yatırım kuralı: net borcun GSYĐH’ye oranı %40’ın altında tutulmalıdır.

Güçlendirici / Yaptırım

- Açık bir yaptırım bulunmamaktadır.

Polonya 1999 Kamu Maliyesi Yasası Kural

- Anayasa, toplam kamu borcunun GSYĐH’ye oranını %60 olarak sınırlamıştır.

Güçlendirici / Yaptırım

- Kamu borcunun GSYĐH’ye oranı %50’yi aştığında, hem ulusal hem de ulus-altı düzeyde açık üzerine sınırlamalar getirilir.

Yeni Zelanda

1994 Mali Sorumluluk Yasası Kural

- Net değerin ve borcun “makul” düzeylerde sürdürülmesi ve “makul” bir zaman diliminde ortalama olarak fazla verilmesi. Đktidardaki hükümetin bu ilkelerle uyumlu bir şekilde kendi sayısal hedeflerini belirlemesi.

Güçlendirici / Yaptırım

- Sayısal hedefler yasal olmadığı için yaptırım yoktur.

Kaynak: OECD, “IV: Fiscal sustainability: the contribution of fiscal rules”, OECD Economic Outlook 72, Paris, 2002, ss. 118-136, s. 132-134; Joumard vdğr., a.g.e., s. 15.

ABD deneyimi, bazı ülkeleri fazla katı olmayan bir yaklaşım arayışına yöneltmiştir. Yeni Zelanda’nın önderlik ettiği bu yaklaşımda katı mali kurallar yer almamakta, buna karşın Mali Sorumluluk Yasası (1994) gibi bir düzenleme ile hükümetin sorumlu olduğu maliye politikası ilkeleri belirtilmektedir. Buna göre hükümetin daha önce değinilen belirli mali kurallara uyması yerine, kabul edilebilir ve makul düzeylerde kendi mali hedeflerini, orta ve uzun dönemli olarak belirleyerek saydam bir şekilde açıklaması, bir yasa ile güvence altına alınmakta böylece hükümetin mali durumundaki değişikliklerden dolayı sorumlu olması sağlanmaya çalışılmaktadır. Günümüzde benzer yaklaşım Avustralya (1998 Bütçe Dürüstlüğü Belgesi) ve kısmen Đngiltere (1997 Mali Đstikrar Tüzüğü) tarafından da izlenmektedir. Bu yaklaşımın temelindeki düşünce kısaca, siyasal liderlerin mali tercihler yapmada özgür olması gerektiği, ancak bunun açık bir şekilde ve belirli ilkelere uyularak yapılması gerçeğidir³⁷.

1.2.4.2. Mali sürdürülebilirlik ve kırılganlık

OVMÇ’de yer alacak mali strateji ve hedeflerin belirlenmesinde önemli bir faktör, mali sürdürülebilirliktir. Mali sürdürülebilirlik, hükümetin net mali yükümlülüklerini yerine getirebilme yeteneği ile ilgilidir. Diğer bir ifadeyle mali sürdürülebilirlik, hükümetin ödeme gücünde bir değişiklik olmaksızın, yürüttüğü mevcut politikalarını sorunsuz bir şekilde devam ettirebilmesi yeteneği olarak tanımlanmaktadır³⁸. Dolayısıyla hükümetin orta vadede izleyeceği maliye politikasının bu yeteneği azaltıcı olması, orta vadede düşük düzeyli hizmet sunan bir devlet anlamına geleceği gibi devletin, çeşitli iktisadi ve mali sorunlarla (örneğin krizlerle) karşı karşıya kalmasına da yol açabilir. Bu nedenle mali büyüklüklere ilişkin tahmin ve hedeflerin mali sürdürülebilirlik temelinde yapılması oldukça mantıklıdır.

Mali sürdürülebilirliğin ölçülmesi ise genelde karmaşıklık derecesi birbirinden farklı olabilen sayısal analizler aracılığıyla yapılmaktadır. Ayrıca sayısal analizlere esas teşkil eden mali değişken de; kamu borcu, dış borç ya da cari hesap (açık) gibi birbirinden farklı olabilmektedir. Bununla birlikte sürdürülebilirliğin değerlendirilmesi

37 Schick, “The Role of Fiscal…”, a.g.m., s. 18; Atkinson – Noord, a.g.tb., s. 25.

38 Burnside, Craig, “Theoretical Prerequisites for Fiscal Sustainability Analysis”, Fiscal Sustainability in Theory and Practice: A Handbook, Edited by Craig Burnside, World Bank, Washington, 2005, ss. 11-33, s. 11.

genellikle kamu borcu değişkenine dayanılarak yapılmaktadır^(*)39. Hangi model ya da değişken kullanılırsa kullanılsın geleneksel mali sürdürülebilirlik analizlerinin en önemli eksikliği, gelecekteki belirsizlikleri hesaba katmamasıdır^(**). Bu nedenle günümüzde, hükümetin gelecekte karşı karşıya kalabileceği risklerin değerlendirilmesine özel bir önem verilmekte ve yeni mali sürdürülebilirlik analizleri;

mali riskler nedeniyle oluşacak kayıpları da ele alan kırılganlık analizleri kol kola ilerlemektedir^(***).

Mali kırılganlık, hükümetin makro mali hedeflerine ulaşmasında başarısız olma olasılığını gösteren bir kavramdır⁴⁰. Hükümetin maliye politikası hedeflerini zedeleyebilecek durumların başında ise yukarıda belirtildiği gibi çeşitli mali riskler gelmektedir. Günümüzde garanti verilen borçlar, fiyat destekleri gibi koşullu yükümlülükler modern devletlerin iç içe oldukları ve normalde devletin kasasından çıkıncaya kadar fark edilemeyen risk unsurları arasında yer almaktadır⁴¹. Bunun yanında; bütçe dışı fonlar, döner sermayeli işletmeler ve kamu iktisadi teşebbüsleri gibi bütçe süreci dışında işleyen faaliyetler, doğrudan birer mali risk unsuru olarak değerlendirilmektedir⁴². Hükümetin, mali hedef belirlemeden önce bu ve benzer mali risk unsurları gözden geçirmesi ve gelecekteki muhtemel etkilerini hesaplaması, hedeflerin ulaşılabilirliği kaçınılmaz bir gereksinimdir^(****). Bu nedenle birçok ülke, OVMÇ’ye, örneğin bütçe dışı faaliyetleri dâhil etmekte ya da çeşitli risk analizleri ile çerçeveyi desteklemektedir. Hatta bazı ülkeler, mali riskin boyutuna göre bütçenin %1-3’ü arasında bir payı ihtiyat payı olarak ayırmaktadır⁴³.

(*) Kamu borcunu esas alan basit bir denklem için bkz. Mueller v.dğr., The Baltic Countries Medium-Term Fiscal Issues Related to EU and NATO Accession, Occasional Paper No: 213, IMF, Washington, 2002, s. 14.

39 A.y.

(**) Geleneksel mali sürdürülebilirlik analizleri hakkında geniş bilgi için bkz. Burnside, “Theoretical Prerequisites…”, a.g.m.

(***)

Örneğin Barnhill ve Kopits (2003)’in geliştirdiği, makroekonomik oynaklık ile koşullu yükümlülüklerin, mali sürdürülebilirliği nasıl etkilediğini gösteren “Değer-Risk Yaklaşımı (Value-at-Risk)” bunlardan birisidir. Bu yaklaşım hakkında geniş bilgi için bkz. Barnhill, Theodore M. – Kopits, George, “Assesing Fiscal Sustainability Under Uncertainty”, IMF Working Paper No:03/79, April 2003.

40 Hemming, Richard – Petrie, Murray, “A Framework for Assesing Fiscal Vulnarability”, IMF Working Paper, March 2000, ss. 4-5.

41 Schick, Managing Public Expenditures, a.g.e., s. 9.

42 Atkinson – Noord, a.g.tb., ss. 25-26.

(****) Mali kırılganlık göstergeleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bkz. Hemming – Petrei, a.g.tb.

43 OECD, Managing Public Expenditure.., a.g.e., s. 155.

1.2.4.3. Alternatif senaryo esaslı değerlendirmeler

Mali çerçeveyi hazırlamakla yükümlü olan Maliye Bakanlığı’nın, gerek mali sürdürülebilirlik gerekse mali kırılganlık değerlendirmeleri, farklı makroekonomik ve mali senaryolar altında yapılabilir⁴⁴. Senaryolar; orta vadeli analizlerin doğal bir uzantısıdır. Bu nedenle bütçe ofisinin makroekonomik çerçevede yer alan tahminleri, tarafsız bir şekilde farklı senaryolar altında inceleme ve gözden geçirme kapasitesinin olması oldukça önemlidir. Senaryo esaslı değerlendirmelerde bütçe ofisi genellikle kötümser, iyimser ve orta olmak üzere üç farklı senaryo düzenler⁴⁵. Senaryolar, dünyadaki faiz oranlarında meydana gelebilecek bir değişim ya da ihracatın azalması gibi kısa ve orta dönemli mali şoklarda, tahminlerin ve mali durumun nasıl değişeceğini göstermektedir. Bu nedenle mali çerçevedeki orta vadeli hedeflerin, farklı senaryolar altında değerlendirilmesi büyük önem taşımaktadır⁴⁶. Senaryolardan hangisinin seçileceği ise önemli bir tercih sorunu olmaktadır. Bu alanda bazı ülkeler daha gerçekçi davranmakta, buna karşın diğerleri daha ihtiyatlı hedefler belirlemektedirler^(*)47.