Sistemin işleyişi

tarafından belirlenen makro harcama tavanları, parlamento kararı ile güçlendirilmekte ve hazırlık süreci sonunda da aşılmaması sağlanmaktadır. Đsveç orta vadeli harcama sistemine getirilen bir diğer yenilik de; toplam kamu sektörü mali denge göstergesinin, (bir konjonktür dalgası süresinde ortalama olarak) GSMH’nin %2’si kadar fazla vermesine ilişkin sayısal hedef uygulamasının bütçe hazırlığında gözetilmesidir^(*)175. Ayrıca 1997 yılında performans yönetimi açısından faaliyet esaslı bir yönetim yapısı oluşturulmuştur. 27 harcama alanı ve 47 politika alanı belirlenerek performans analizlerinin birimlerden ziyade, politika alanlarında ya da program düzeyinde gerçekleştirilmesi sağlanmıştır¹⁷⁶. Öncesinde, performans yönetimini kolaylaştırmak amacıyla tahakkuk esaslı bir muhasebe sistemi de uygulanmaya başlanmıştır. Bu yeni sistemle, hükümet programları ile faaliyetlerinin toplam maliyetleri ya da çıktı başına maliyet gibi performansı izlemeyi kolaylaştıracak verilerin elde edilmesi de kolaylaşmıştır^(**)177. Özetle, yeni bütçe süreci ile harcama kontrolü ve parlamentonun rolü güçlendirilmiş, daha koordineli bir yaklaşımla parlamentonun detaylara daha az, büyüklüklere ise daha çok odaklanması sağlanmaya çalışılmıştır¹⁷⁸.

geçmiş tahminler güncellenmekte (ki her iki yıl tahminleri de daha önce parlamentodan geçmiştir); bir yandan da ikinci dış yıl için ilk kez yeni tahminlerin hazırlanması söz konusu olmaktadır¹⁷⁹.

Tahminlerin güncellenmesi, Maliye Bakanlığının makroekonomik çerçeveyi gözden geçirmesi ile başlamaktadır. Güncel makroekonomik durumun tespiti ve hükümetin mali stratejisi için kullanılan ekonomik varsayımların geçerliliğinin gözden geçirilmesi; sağlıklı bir bütçe politikasının da temelini oluşturmaktadır. Herhangi bir dış kurumun denetimine tabi olmayan iktisadi varsayım ve tahminler son yıllara kadar aşırı iyimser tahmin edilme eğilimindeyken, mali yılın takvim yılına çevrilmesi ve Bakanlığın örgüt yapısında, tahminleme işinin bütçelemeye yakınlaşmasını sağlayıcı bir değişikliğe gitmesi, bu sorunu ortadan kaldırmıştır. Son yıllarda Đsveç deneyimi, iktisadi varsayımların genellikle ulaşılandan daha kötümser bir şekilde tahmin edildiğini göstermektedir. Ülkede bu nedenle ortaya çıkan kaynak fazlasının ise yeni harcamaları finanse etmede değil, borcu azaltmada kullanıldığı ifade edilmektedir¹⁸⁰.

Đktisadî varsayımlar ve makroekonomik tahminleme; Maliye Bakanlığı’nın Ekonomik Đlişkiler Bölümü tarafından yürütülmektedir. Makro tahminler hazırlanırken, Ulusal Ekonomik Araştırma Enstitüsü, Đsveç Đstatistik Kurumunun Ulusal Hesaplar Bölümü, Ulusal Vergi Kurulu, OECD ve diğer uluslararası kuruluşların tahmin ve belgeleri incelenmektedir. Kısa dönem makro tahminler, kısmî simülasyon modellerine dayanırken, orta vadeli tahminler daha ağır modellere dayalı olarak hazırlanmaktadır^(*)181.

Đkinci dış yıl için ilk kez kurulacak olan makro harcama tavanının (ya da tahmininin) hazırlanmasında; esas olarak mevcut vergi yapısı, mevcut vergi oranları ve henüz (Aralık ayında) kararlaştırılan vergi oranı değişiklikleri dikkate alınarak hesaplanan merkezî hükümet gelir tahmini baz alınmaktadır. Bu gelir tahmini, Đsveç’te

179 A.e., s. 74.

180 Blöndal, a.g.m., s. 31.

(*) Đlgili bölüm, yılda 4-6 kez tahminler üretmekte ve bunların ikisi (birisi ilkbahar tasarısında, diğeri de bütçe tasarısında) yayınlanmaktadır. Gustafsson, Allan, “MTEF in Sweden”, Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency, The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, March 2004, ss. 57-69, s. 59.

181 A.e., s. 58-59.

bütçenin her konjonktür döneminde (business cycle) yüzde 2 fazla vermesi hedefi bulunduğundan, bu tutara göre azaltılmaktadır¹⁸². Harcama değişikliklerini üç yıl ileriye yönelik tahmin etmek güç bir iş olduğundan, bu tutar biraz (bütçe marjı) artırılarak makro harcama tavanı (nominal ifadelerle) belirlenmektedir. Đsveç’teki yönetim yapısı 27 harcama alanından oluşan faaliyet esaslı bir yapı olduğundan, makro harcama tavanı, bu harcama alanlarına da bölüştürülmektedir. Bununla birlikte kısa dönemde kontrolü güç olan ulusal borç faizi alanı, makro tavandan dışlanmaktadır¹⁸³.

Hazırlığı yapılan yıllık bütçe ve ilave birinci yıl makro harcama tavanının tahmininde ise bir önceki dönem, parlamento tarafından onaylanmış olan t+1 ve t+2 yılı harcama tahminleri baz alınmaktadır. Söz konusu tahminler, özellikle bütçe dengesinin bozulmaması için sadece teknik değişikliklere tabi tutulmaktadır. Diğer bir ifadeyle hükümetin, bu yıllar için yeni bir harcama tavanı belirleme yetkisi bulunmakla birlikte Đsveç’te bu tür bir uygulamaya gidilmemektedir¹⁸⁴.

Maliye Bakanlığı bu çalışmaları yaparken, harcamacı bakanlıklar da iktisadi varsayımları yeniden inceleyerek tahminlerini güncelleyip bütçe tekliflerini hazırlar.

Şubat ayının başlarında her bir harcamacı bakanlık, gelecek yıl için bütçe tekliflerini ve sonraki 4 yıl için bütçe tahminlerini (sadece ilk iki yılı kullanılacak olsa da), Maliye Bakanlığı’na sunmaktadır. Bütçe teklifleri, “devam eden cari politika gereksinimi için finansman” ile “yeni politika girişimleri için finansman” olmak üzere iki kısımda sunulmakta ve birinci kısım, daha önce tahmin edilen finansman düzeyinin (iktisadi parametreler ışığında) güncellenmesini içermektedir. Bütçe teklifleri, Maliye Bakanlığınca kritik bir şekilde incelenmekte, Maliye Bakanlığı ile harcamacı bakanlığın memurları arasında teknik tartışmalar yapılarak, tekliflerin dayanağını oluşturan iktisadi varsayımlarla ilgili farklılıkların açıklığa kavuşturulması sağlanmaktadır^(*)185. Bu incelemelerin sonucunda Maliye Bakanlığı, Kabine için bütçe tavsiyelerini

182 A.e., s. 61.

183 Frank, a.g.m., s. 74.

184 A.y.

(*) Kuruluşlar bütçe tekliflerini şubat başında yaparken, geçen yılın hesaplarına ilişkin yıllık raporlarını da 22 şubata kadar Maliye Bakanlığına sunmaktadırlar. Swedish Ministry of Finance, The Central Government Budget Process, June 2005, s. 4.

185 Blöndal, a.g.m., s. 31-32.

hazırlamaktadır. Bu tavsiyelerde, gelecek yıl ve sonraki iki yıl için makro harcama tavanı ve 27 harcama alanının alt-harcama tavanları da yer almaktadır¹⁸⁶.

Şekil 10

Đsveç’te Yıllık Bütçe Çevrimi ve Orta Vadeli Harcama Sistemi H ÜK ÜMET

BÜTÇENĐN HAZIRLANMASI...

Ocak Şubat Mart Nisan Mayıs Hazir Tem Ağust Eylül Ekim Kasım Aralık

P ARLAM EN TO

Kaynak: Ekonomistyrningsverket, Accrual Accounting…, a.g.e., s. 31.

3.2.2.2. Kabine’nin bütçe toplantısı ve Đlkbahar Maliye Politikası Tasarısı’nın parlamentoya sunulması

Maliye Bakanlığı’nın hazırladığı tavsiyeler, Kabine toplantısından birkaç gün önce üyelere dağıtılmaktadır. Mart’ın sonunda gerçekleşen Kabine toplantısı genellikle iki gün sürmektedir. Toplantıya tüm bakanlar ve ilgili milletvekilleri katılır. Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Ofisinden kıdemli memurlar da istendiği takdirde ilave bilgiler sunabilmektedir. Đsveç’te bu toplantıdan önce, bütçeyi ilgilendiren herhangi bir Kabine Toplantısı yapılmamakta ve bütçe ile ilgili Kabine Komisyonu bulunmamaktadır. Maliye Bakanı tavsiyelerini Kabineye sunmadan önce sadece Başbakana danışmaktadır. Maliye Bakanının her bir harcama alanı ile ilgili alt-harcama

186 Blöndal, a.g.m., s. 32.

Parlamentonun ödenekler düzeyinde karar

vermesi Đlkbahar Maliye Politikası

Tasarısının (Makro harcama tavanları ile

alt-harcama tavanlarının) Parlamentoya Sunulması

Bütçe Tasarısının Parlamentoya

Sunulması

Belgelerin Onaylanması

Parlamentonun makro harcama

tavanı ile alt-tavanları kesinleştirmesi Parlamentonun

Tasarıya Đlişkin Kararı (Tavanların Onaylanması) Kuruluşların

Bütçe Teklifleri

(genel)

Kuruluşların Ödenek Bazında

Teklifleri

tavanlarına yönelik tavsiyeleri, kabine toplantısından önce sorumlu bakanlarla da karşılıklı olarak tartışılmamaktadır. Bu tip bir durum; bakanlara, meslektaşlarının orijinal bütçe tekliflerini de ilk kez görme fırsatını vermektedir¹⁸⁷. Kabinedeki tüm kararların kolektif olarak alınması, karar alma mekanizmasını kolaylaştırmakta; bu nedenle bakanlar ile Maliye Bakanı arasındaki karşılıklı müzakere alanı oldukça dar olmaktadır¹⁸⁸.

Toplantıda alınan tüm kararlar, harcama alanı ile ilgili olup ödenek düzeyinde detaylı kararlar alınmaz¹⁸⁹. Yapılan toplantı sonucunda hükümet, Đlkbahar Maliye Politikası Tasarısı adı verilen bir tasarıyı kabul etmektedir (Bkz. Şekil 10). Tasarıda, cari ekonomik durumun ve gelecek üç yıla ilişkin perspektifin değerlendirmeleri ile birlikte iktisat ve bütçe politikasının yönüne ilişkin değerlendirmelere yer verilmektedir.

Ayrıca tasarıda gelecek üç yıla ilişkin merkezî hükümet harcamaları ve 27 harcama alanına yapılması düşünülen kaynak tahsisleri (alt-harcama tavanları) de yer almaktadır.

Gelir hesaplarına da nispeten yüksek detay düzeyinde yer verilmektedir¹⁹⁰.

3.2.2.3. Parlamentonun, Đlkbahar Maliye Politikası Tasarısını görüşmesi

En geç 15 Nisanda hükümet tarafından parlamentoya sunulan Đlkbahar Maliye Politikası Tasarısı, yaklaşık iki ay parlamentoda incelenmektedir^(*). Parlamentoda üyelerin (ve parlamento komisyonlarının) karşı öneri ve düşüncelerini, Maliye Komisyonuna iletmeleri için 15 gün süreleri bulunmaktadır. Bu süre sonunda Komisyon, görüşülmek üzere paket bir teklif hazırlamakta ve teklif, parlamentoca 15 Haziran’a kadar oylanmaktadır. Böylece haziran ortalarında parlamento, iktisat ve maliye politikası ilkeleri ile orta vadeli harcama tavanları hakkında resmî bir karar almış olmaktadır.

Uygulamada, komisyonun hazırladığı teklif hükümetinki ile bazı küçük detaylar dışında aynı olduğundan parlamentonun kararı da bu yönde olmaktadır. Parlamentonun harcama tavanı üzerine verdiği karar ise bir ilke kararı olmakta, yasal olarak bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Uygulamada parlamentonun verdiği ilke kararını gözden geçirmesi,

187 Blöndal, a.g.m., s. 33.

188 Gustafsson, a.g.m., s. 62.

189 Blöndal, a.g.m., s. 34.

190 Frank, a.g.m., s. 76.

(*) Bu inceleme yapılırken bir yandan harcamacı bakanlıklar, ödenek düzeyinde bütçelerini hazırlar ve parlamento, incelemeyi henüz bitirmeden önce Maliye Bakanlığına sunarlar. Bkz. Sonraki başlık.

ancak yeni gelen hükümete, eskisine göre farklı harcama düzeyleri belirleme fırsatı tanımak için yapılabilmekte, bunun dışında bir değişikliğe gidilmemektedir¹⁹¹.

3.2.2.4. Harcamacı bakanlıkların ödenek bazında bütçe tekliflerini hazırlamaları Kabinenin 15 nisanda Đlkbahar Maliye Politikası Tasarısını kabul etmesi ile harcamacı kuruluşlar; kendilerine verilen kaynak tahsislerinin, ödeneklere dağılımını gerçekleştirmektedirler. Bu aşamada Maliye Bakanlığı, süreçten çekilmekte, harcamacı bakanlara kendi tekliflerini daha fazla sahiplenme izni verilmektedir. “Her bakan kendisinin Maliye Bakanıdır” şeklinde ifade edilen bu esneklikle ödenek bazında hazırlanan bütçeler, mayıs ayının ortalarında (yani parlamento ilkbahar tasarısını henüz onaylamadan önce), Maliye Bakanlığının incelemesine sunulmaktadır. Bu aşamada genellikle kaynakların, harcama alanları arasında önemli düzeyde yeniden tahsis edilmesi ile karşılaşılmamaktadır¹⁹².

3.2.2.5. Bütçe Tasarısı’nın parlamentoya sunulması ve iki aşamalı karar verme süreci Hükümet en geç eylülün 20’sinde; harcamaları, 27 harcama alanı ve 500 ödenek olarak; gelirleri ise 150 madde şeklinde parlamentoya sunar. Parlamento, tasarı hakkında karar verirken, çerçeve modeli olarak bilinen karar verme prosedürünü kullanmaktadır. Bunun anlamı, Parlamentonun öncelikle 20 Kasımda; bütçenin genel büyüklüğü (makro tavan) ve bunun 27 harcama alanı arasındaki tahsisine (alt-harcama tavanına) ilişkin karar verdiği ve bu kararın harcamaları sabitlediğidir. Bu sabit düzeylere çerçeveler adı verilmektedir. Aralık ayı başında parlamento, aldığı ikinci bir karar ile bütçeyi ödenek düzeyinde de kesinleştirmektedir¹⁹³.