Sistemin işleyişi

Almanya’da oldukça kapsamlı bir uygulama alanına sahip olan orta vadeli mali plânlama sistemi, Alman yazınına göre beş yıllık bir dönemi kapsamaktadır. Buna göre 2005 yılı bütçesi göz önünde bulundurulursa mali plân, 2004-2008 dönemini içermektedir (Bkz. Tablo 10). Diğer bir deyişle plân; 2005 yılı bütçesinin hazırlandığı cari mali yılı da içine almaktadır. Ülke mali yazınında plân dönemi bahsedildiği gibi beş yıl olarak ifade edilmekle birlikte plânın, esasen yıllık bütçe ile birlikte 4 yılı kapsadığı görülmektedir. Diğer ülkelerde olduğu gibi her bir yıl devrî temelli olan plân, federal hükümetle birlikte tüm eyaletleri ve komünleri kapsamaktadır. Plânın kuruluş düzeyinde de oldukça detaylı olduğu göze çarpmaktadır. Plânda yer alan çok yıllı tahminler, plânlama periyodunun her bir yılı için yıllık bütçedeki yaklaşık 5300 harcama ve 1100 gelir başlığı bazında hazırlanmaktadır. Ayrıca mali plân, fonksiyonel düzeyde 40 harcama blokunda toplanarak yayınlanmaktadır²⁰².

3.3.2.1. Mali Plânın güncellenmesi ve bütçe-plân teklifleri

Federal Almanya’da bütçe ile birlikte mali plânın hazırlanması, mali yılbaşından yaklaşık 13 ay önce, geçmiş mali plândaki tahminlerin güncellenmesi ile başlamaktadır.

Bu güncellemenin yapılabilmesi için Maliye Bakanlığı içinde bir dizi araştırma yapılmaktadır. Buna göre o ana kadar kesinleşen harcama düzeyi, parlamentonun gelecek mali yıllara taahütle sonuçlanan kararları, genel ekonomik durumu tehdit eden riskler vb.

unsurlar analiz edilmektedir. Alman Maliye Bakanlığının bu tür hızlı bir ön değerlendirme prosedürü için toplam 125 bloktan oluşan bir liste kullandığı ifade edilmektedir²⁰³.

201 Lüder, Klaus, “Government Budgeting and Accounting Reform in Germany”, OECD Journal on Budgeting, Volume 2 Supplement 1, 2002, ss. 225-242, s. 228.

202 Bundesministerium der Finanzen, Medium-term Financial Planning, Federal Republic of Germany, Berlin, March 2004, s. 5.

203 Heller, Karl Heinz – Wollf, Hans Jürgen, “Structures and Techniques of Policy and Budgetary Management in a Federal Country: Germany”, Budgeting and Policy Making, SIGMA Papers No:8, Paris, 1996, ss. 125-149, s.

140.

Tablo 10

Federal Almanya’da (2005 Yılı) Bütçe ve Mali Plân Hazırlığı Süreci

2003 ARALIK

- 2005 yılı bütçesinin ve 2004-2008 mali plânının hazırlanmasını öngören genelgenin harcamacı kuruluşlara gönderilmesi

2004 OCAK ŞUBAT

- Bütçe ve mali plân tahminlerinin hazırlanması

- Bütçe maddelerinin yeniden değerlendirilmesi ve plânlanması

MART

- Harcamacı kuruluş tekliflerinin Maliye Bakanlığına gönderilmesi

- Harcamacı kuruluş ile Maliye Bakanlığı arasında 2005 bütçe taslağı ve 2004-2008 mali plânı hakkında teknik görüşmelerin başlaması

NĐSAN

MAYIS - Ekonomik gelişime ilişkin orta vadeli projeksiyonlar ve orta vadeli gelir tahmini - Mali Plânlama Konseyi toplantısı

HAZĐRAN - Bakanlık düzeyinde bütçe görüşmelerinin başlaması - Bütçe tasarısı ve Mali Plân ile ilgili Kabine kararı TEMMUZ

AĞUSTOS - Bütçe tasarısının tartışılmak, Mali Plânın ise bilgi amaçlı olarak Bundestag (BT) ve Bundesrat’a (BR) gönderilmesi

EYLÜL - BT’de birinci oturum

- BR’de birinci oturum

- BT komisyonlarında tartışmaların başlaması EKĐM

KASIM

- Kısa dönem ekonomik gelişme projeksiyonu ve vergi geliri tahmini - BT bütçe komisyonunda nihai tartışma

- Mali Plânlama Konseyi - BT’de ikinci ve üçüncü oturum

ARALIK - BR’de tartışma

- Bütçe kanununun kabul edilmesi

2005 - Bütçe uygulaması

2006 - Hesapların çıkarılması

Kaynak: Bundesministerium der Finanzen, Medium-term Financial…, a.g.e., s. 8.

Bu ön değerlendirme ile bütçe hazırlığı ilkelerini belirleyen Maliye Bakanlığı, bütün (federal) harcamacı kuruluşlara, bütçe ve mali plân tahminlerini hazırlayarak bakanlığa göndermelerini isteyen bir bütçe genelgesi (aralık / ocak ayında) yayımlamaktadır²⁰⁴. Resmî olarak bütçe çevrimini başlatan genelge; bütçenin genel bir değerlendirmesini, bütçe gelirleri ve harcamaları ile ilgili ilkeleri ve personel yönetimi ile ilgili bilgileri içermektedir. Genelgede yer alan ilkeler; genel ya da kategori bazında

204 Bundesministerium der Finanzen, Accountability and Control, Federal Republic of Germany, Berlin, t.y., s.3.

harcama tavanlarını, personel giderlerinin hesaplanmasında kullanılacak ayrıntıları;

resmî araç ve ekipmanın bakımı ve tasarruflarla ilgili talimatları da içerebilmektedir²⁰⁵. Harcamacı kuruluşlar Maliye Bakanlığının önderliğinde, yıllık bütçede yer alan harcama maddelerinin her biri için plânlama dönemini kapsayacak şekilde, tahminlerini hazırlamakta böylece geçmiş mali plânlarını da güncellemektedirler. Tekliflerin Maliye Bakanlığına gönderilmesi ile birlikte bakanlık ile ilgili harcamacı kuruluşlar arasında teknik görüşmeler yapılmaya başlanmaktadır. Söz konusu bütçe görüşmelerinde, gelecek mali yılın bütçe tahminleri ile birlikte eş zamanlı olarak mali plân da müzakere edilmektedir²⁰⁶.

3.3.2.2. Makroekonomik gelişmelerin tahmin edilmesi

Alman sisteminde mali plânlama, plânlama döneminin özellikle ilk iki yılı (cari yıl ve bütçesi hazırlanan yıl) için yapılan bir makroekonomik gelişim tahminlemesine dayanmaktadır. Mayıs ayında, ekonomik faaliyetlerdeki eğilimler dikkate alınarak detaylı bir şekilde hazırlanan ilk iki yıl projeksiyonlarının ötesindeki üç yıl ise kasten ekonomik faaliyetlerdeki iniş-çıkışlara müsaade etmeyecek şekilde tahmin edilmektedir²⁰⁷. Mali sistemde, söz konusu projeksiyonlara dayalı olarak mali plânlama döneminde elde edilecek vergi gelirlerini tahmin etmek üzere ayrı bir çalışma grubu da bulunmaktadır. Resmî karar alma yetkisi bulunmayan ve Vergi Tahminleri Çalışma Grubu olarak bilinen grup; federal hükümetten, eyaletlerden uzmanlarla birlikte bağımsız uzman kişilerin bir araya gelmesinden oluşmakta ve her yıl Mayıs ayında toplanmaktadır^(*)208.

205 Heller – Wollf, a.g.m., s. 140.

206 Bundesministerium der Finanzen, Medium-term Financial…, a.g.e., s.6.

207 Posen, Adam S., “German Experience with Fiscal Rules – Lessons for the United States Budget Process”, Testimony before the House Subcommittee on Legislative and Budget Process, July 27, 2005, s.5.

(*) Federal Almanya’daki diğer önemli bir komisyon da federal devlet, eyalet ve belediye temsilcilerinden oluşan ve Federal Đktisat Bakanının başkanlık ettiği Đktisat Politikası Konseyidir. Mali plânlama konseyi gibi bir tavsiye mekanizmasıdır. OECD, Managing Across Levels of Government: Germany, 1997, s. 219. (http://www.oecd.org/

dataoecd/10/0/1902398.pdf).

208 Bundesministerium der Finanzen, Medium-term Financial…, a.g.e., s.6.

3.3.2.3. Mali Plânlama Konseyi toplantısı

Tüm komünlerin, eyaletlerin ve federal hükümetin hazırlamakla yükümlü olduğu mali plânlar, eyalet düzeyinde uygulanabilecek farklı maliye politikalarının uyumlaştırılması ihtiyacını da beraberinde getirmektedir. Farklı kademelerde bulunan idareler arasındaki mali plânların ve bütçelerin koordinasyonu Almanya’da, Mali Plânlama Konseyi adı verilen bir müessese ile yapılmaya çalışılmaktadır. Federal düzeyde Maliye Bakanlığına bağlı bir kurul olan konsey, eyaletlerin maliye bakanları ve yerel idare birliklerinin temsilcilerinden oluşmaktadır. Alman Merkez Bankasından temsilciler de bulundurabilen Mali Plânlama Konseyi, bahar (mayıs) ve güz (kasım) olmak üzere yılda iki kez toplanmaktadır. Konsey toplantılarında, gelecekteki harcama politikası ve kaynakların dağılımı (örneğin yüzde olarak harcama büyümesi gibi) üzerinde bir anlaşmaya ulaşılmaya çalışılmaktadır. Bu anlaşmada, gelecek harcama tavanları düzeyleri de yer alabilmektedir. Bütçe politikası koordinasyonunu sağlamaya çalışan kurulun önerileri tavsiye niteliğini taşımaktadır²⁰⁹.

Konseyde yılda iki kez tartışılan harcama politikalarında ülke kademeleri aasındaki koordinasyon, Maastricht kriterleri itibariyle de gözetilmektedir. Ayrıca 1967’de kabul edilen yasa ile borçlanmadan elde edilen gelirlerin, bütçe tahminlerinde yer alan toplam yatırım harcamalarını aşmaması öngörüldüğünden bu kural da dikkate alınmaktadır. Makroekonomik dengesizliğin ciddi boyutlarda olması, bu kuralın bir istisnası olarak düzenlenmiştir²¹⁰.

3.3.2.4. Bakanlık düzeyinde tartışmalar

Kuruluşlar ile Maliye Bakanlığı arasındaki teknik tartışmaların ardından güncellenen makroekonomik çerçeve ve hemen ardından devreye giren danışmacı mekanizmalardan (Vergi Tahminleri Çalışma Grubu, Mali Plânlama Konseyi) sonra bütçe ve mali plân tekliflerinin, bakanlar düzeyinde tartışılması (haziran ayında) yapılmaktadır. Bu tartışmalarda Kabine, mali plânlarda ilave uyumlaştırmalar yapmakta ve teklifleri mali kaynaklarla uyumlu hale getirmektedir²¹¹. Bütçe sürecinde oldukça

209 A.e., s. 5-6.

210 A.e., s. 3.

211 Bundesministerium der Finanzen, Medium-term Financial…, a.g.e., s. 6.

güçlü bir yere sahip olan Maliye Bakanlığının, hükümet içindeki bütçe müzakereleri sırasında eğer gerekli görürse Kabineyi; gerek mali plânlara gerekse federal bütçeye etkili olacak genel bir prensip kararı (toplam harcama artış oranı, toplam bütçe hacmi, borçlanma gereksinimi gibi) almaya çağırma yetkisine sahip olmasının da bütçe dengesi açısından önemli bir avantaj olduğu belirtilmelidir²¹². Maliye Bakanının söz konusu güçlü konumu, Alman bütçe hazırlığı prosedürünün mali disiplin açısından en iyiler arasına girmesine yol açmıştır.

3.3.2.5. Bütçe tasarısının hazırlanması ve parlamentoya sunulması

Geçmiş yılın mali plânı, makroekonomik projeksiyonlar, mali kurallar, Vergi Tahminleri Çalışma Grubu ile Mali Plânlama Konseyinin makro düzeydeki önerileri ile hazırlanan bütçe (ve mali plânlar), kuruluş ve bakanlık düzeyindeki tartışmaların sonunda Kabine’de karara bağlanır. Parlamentoya, bütçeye ilaveten federal hükümetin beş yıllık dönemde elde etmesi beklenen gelir ve harcamalarını içeren mali plânı da sunulmaktadır. Alman mali plânı, diğer ülkelerde olduğu gibi sadece bilgi amaçlı olarak parlamentoya iletilmekte ve oylanmamaktadır²¹³.