Kamu Harcama Tetkiki Sistemi

Hazine’nin, ikinci dünya savaşının ardından artan kamu harcamalarını dizginlemek için yeterli mekanizmalara sahip olmaması, Đngiltere’de harcamalar ile gelirler arasındaki bağın kopmasına yol açmıştır. Yıllık bütçe ile alınan harcama

(*) Đngiltere’nin siyasal ve yönetsel yapısı hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Parlak – Caner, a.g.e., ss. 95-141.

kararlarının gelecekte getireceği maliyetleri değerlendirecek bir sistemin olmayışı nedeniyle kısa döneme odaklanan makroekonomi politikası, “kesintili bir şekilde”

ilerleyebilir hale gelmiştir²¹⁹. Kamu harcamalarının parçalanmış bir yapıya sahip olması da, harcamaların etkisinin açıkça görülememesine yol açmıştır. Kısaca ifade etmek gerekirse o yıllara kadar bakanlar, bütçe tahminlerini onaylarken gelecekte kamu kesiminin ekonomiden alacağı payı bilmeksizin taahhütlerde bulunmaktaydı. Bu olumsuzluklara çare aramak amacıyla kurulan Plowden Komitesi, 1961 yılında yayınladığı Kamu Harcamalarının Kontrolü adlı raporda, bir harcama plânlaması sistemine başlanılmasını da içeren şu önemli tavsiyelerde bulundu²²⁰:

Gelecekte önemli harcamalar getiren kararlar, daima birden fazla yıl dikkate alınarak, kamu harcamalarının bir bütün olarak tetkiki ışığında ve muhtemel kaynaklara göre alınmak zorundadır... Kamu harcama kararları –savunma, eğitim, tarım vb. adı her ne olursa olsun– alınırken şu iki şey asla göz ardı edilmemelidir a) dönem içinde ülkenin yapabileceği harcamalar b) harcama türünün diğerine göre nispi önemi.

Bu tavsiyelerle komisyon, kamu harcamalarına ilişkin kararların, kurulacak akılcı ve uygun bir sistem dâhilinde alınmasını önermiştir. Komisyon raporu aynı zamanda, sadece merkezî hükümet harcamalarının değil, yerel idareler, KĐT’ler vb.

birimleri de içeren toplam kamu harcama büyüklüğünün plânlanması gerektiğini de vurgulamıştır. Böylece rapor, toplam kamu harcamalarına, elde edilmesi muhtemel reel kaynakların değerlendirilmesi bağlamında önem verilmesini önererek, kamu kesiminin fırsat maliyetine de dikkat çekmiştir²²¹.

219 Gray, Andrew – Jenkins, Bill, “Separate Developments: Budgeting, Auditing, and Evaluation in the United Kingdom”, Budgeting, Auditing & Evaluation: Functions & Integration in Seven Governments, ed. by Andrew Gray, Bill Jenkins, Bob Segsworth, Transaction Publishers, New Jersey, 2002, ss. 41-64, s. 44.

220 Her Majesty’s Stationery Office, Plowden Report 1961: Control of Public Expenditure, Cmnd. 1432, United Kingdom, 1961’den aktaran London: Brown, C.V. – Jackson, P.M., Public Sector Economics, 4th Edition, Blackwell Publishers, Oxford, USA, 1990, s. 214.

221 Brown – Jackson, a.g.e., ss. 214-215.

Şekil 12

Đngiltere’deki Đlk Kamu Harcama Tetkiki Sistemi

Kaynak: Brown – Jackson, a.g.e., s. 215 ve Premchand, Government Budgeting…, a.g.e., s. 224’teki bilgiler ışığında çizilmiştir.

Komitenin önerileri dikkate alınarak 1961 yılında, kamu harcamalarının reel ifadelerle plânlanmasına başlanmıştır. Buna göre kamu harcamaları, Hazine tarafından, ekonomideki çıktı (GSMH) büyümesi ve özel sektör talebinin orta vadeli (5 yıllık) tahminlerine dayalı olarak 4 yıllık bir dönem (daha sonra 3 yıla indirildi) için her yıl güncelleştirilerek bir yıl ilerleyen tarzda plânlanmıştır²²². KHT sistemindeki ilk deneyime göre süreç (bkz. Şekil 12), mali yılın son ayı olan Mart ayında geçici kamu harcaması rakamlarının, geçmiş yılın hesaplamalarına ve Hazine’nin mevcut tutumuna dayalı olarak belirlenmesi, diğer bir deyişle önceki yıl harcama plânlarının güncelleştirilmesi ile başladı. Harcamacı birimlerin harcama tahminlerini bütçe yılı ve ilâave 3 yıl olmak üzere Hazine’ye iletmesinden sonra Mart – Haziran aylarında harcamacı birimler ile Hazine arasında ikili müzakereler yapıldı. Daha sonra uzlaşılan tahminler, Hazine’nin hazırladığı ve ekonominin orta vadeli değerlendirmesini içeren bir raporla birlikte görüşülmek üzere Kamu Harcama Tetkiki Komisyonuna (KHTK)

222 Bain, Keith, “Public Expenditure Planning and Control”, Public Finance Course Notes, ss. 1-3. (http://home pages.uel.ac.uk/K.Bain/pubfinan.html).

Hazine’nin harcama rakamlarını güncelleştir-mesi,

Harcama birimlerinin harcama plânı teklifleri (1+3 yıl)

Hazine – Harcama Birimi müzakereleri

Hazinenin ekonomiyi Orta Vadeli Değerlendir-mesi

Kamu Harcama Tetkiki Komisyonu (KHTK) KABĐNE nihai onayı

Sonbahar Beyannamesi

gönderildi. Bu komisyon; bir Hazine sekreterinin başkanlığında, önemli harcamacı birimlerde yer alan kıdemli maliye memurlarından oluşmaktaydı. Daha sonraki aşamada, KHTK’nin önerilerini dikkate alan Kabine, nihai harcama büyüklüğünü ve kompozisyonunu belirlemekteydi. Đngiltere’de bu rakamlar, Kasım ayında hükümetin Sonbahar Beyannamesi ile ilân edilmekteydi²²³.

Bu ilk deneyimin, 1970’lerin ortalarına gelindiğinde, kamu harcamalarını kontrol etmede ve kaynakların kamu kesimi ile özel kesim arasında stratejik olarak ayrılmasını kolaylaştırmada başarısız olduğu kabul edilmiştir²²⁴. Bunun en önemli sebeplerinden biri, harcamaların plânlanmasında sabit fiyatların kullanılmasıdır. Sabit fiyatlarla onaylanan ve yürütülmeye başlatılan program harcamalarından kesintiye gitmenin oldukça güç olduğu anlaşılmıştır. Tahminlerin reel ifadelerle yapılması, harcama plânının uygulanması sırasında fiyatların değişmesi söz konusu olduğunda, bütçedeki hizmet düzeyini sürdürebilmek için ek ödenek verilmesi anlamına gelmekteydi²²⁵. Bu da 1970’li yıllarda sık sık ek ödeneklere başvurulmasını gerektirmiş ve mali disiplini zedelemiştir²²⁶. Ayrıca sistemin önemli öğelerinden birisi olan hazinenin ekonomiyle ilgili orta vadeli değerlendirmesi de bir tahmin olmaktan çok ideal durumu göstermeyi hedeflemişti. Her yıl kamu harcama büyüklüklerini ilân eden Sonbahar Beyannamesinde, bu orta vadeli değerlendirmeye dayalı olarak bir kaynaklar tablosu yer almaktaydı. Tabloda tam istihdam düzeyi ile uyumlu olarak alınan bir çıktı düzeyi esas alınmış ve hesaplamalar buna dayandırılarak kamu harcamaları için elde edilebilir kaynaklar hesaplanmıştı. Sadece ideal durumun bir beyanı olan kaynaklar tablosu ulaşılabilir değildi^(*)227. Plowden Komitesinin önerilerine dayanılarak kurulan ve birimler arası nitelik arz eden KHTK de istenilen hedefe ulaşamamıştır. Yeni harcamalar dâhil tüm önemli harcamaları, yıllık gözden geçirme süreci ile tüm kamu sektörünü kapsayacak şekilde (orta vadeli olarak) incelemek, harcama birimleri arasında

223 Brown – Jackson, a.g.e., s. 215-216.

224 Allan, a.g.m., s. 94.

225 A.e., s. 105.

226 A.e., s. 94.

(*) Orta vadeli değerlendirmelerle belirlenen GSMH’deki büyüme oranının gerçekleşmemesi, reel terimlerle belirlenen kamu harcamalarının da oransal olarak artması demekti. Örnek vermek gerekirse, Đngiltere’de 1965-68 döneminde GSMH’de beklenen %3.8 büyüme oranı baz alınarak, harcamaların reel olarak %4.25 büyümesi öngörülmüştür. GSMH’deki büyüme 2.2 olarak gerçekleşmesine rağmen, harcamalar daha önce belirlenen oran baz alınarak hesaplandığından oransal olarak daha fazla artmıştır. Brown – Jackson, a.g.e., s. 219.

227 Bain, a.g.e., s. 3.

koordinasyonu sağlamak ve ekonomi politikası ile kamu harcamalarını bütünleştirmek amacıyla kurulan komite, oldukça şeklî kalmıştır²²⁸. Premchand’ın belirttiği gibi komitenin yaptığı incelemeler bir saatten uzun sürmemiştir²²⁹. Son olarak sistemin zaaflarından birisini de, Đngiliz gelenekleri gereğince bütçenin gelir ve gider kısımlarının ayrılması oluşturmuştur. Buna göre Đngiltere’de 1990’lara kadar bütçenin harcama kısmı kasım ayında Sonbahar Beyannamesi ile gelir kısmı (örneğin vergi oranları) ise mart ayında bütçe beyannamesi ile ilân edilmiş ve parlamentoya sunulmuştur^(*)230.

Reel ifadelerle gerçekleştirilen harcama plânlaması sürecinde yaşanan sorunlara, IMF’nin kamu harcamalarındaki büyümenin kısılması yönündeki talepleri de eklenince, KHT sisteminde değişikliklere gidilmesi kaçınılmaz olmuştur. Yapılan en önemli değişiklik, reel plânlamadan vazgeçilerek nominal ifadelerle harcama plânlamasına geçilmesidir. Kısmen 1976’da uygulanan nominal plânlama, 1982 yılında reel ifadelerle harcama plânlamasına tamamen son vermiştir. Nominal terimlerle plânlama, her bir birimin harcamalarına nominal bir sınır getirilmesi anlamına gelmektedir. Nakit limitleri olarak ifade edilen yeni uygulama ayrıca mali rezerv (ya da ihtiyat payı) uygulaması ile de desteklenmiş ve esneklik sağlanmaya çalışılmıştır. Harcama plânlaması dönemi de 4 yıldan 3 yıla indirilmiştir²³¹. Ayrıca, hükümetin bütçe politikasının, para ve maliye politikası için bir çerçeve sağlayan orta vadeli mali strateji (OVMS) bağlamında kararlaştırılması uygulamaya geçirilmiştir^(**). Bu anlamda 1979’dan sonra hükümetin izlediği genel strateji, kamu harcamalarının millî gelirdeki payını azaltmak, buna karşın verimliliğini artırmak olmuştur²³². Söz konusu gelişmeler, –Đngiltere’de kamu harcamalarının kontrol dışı olmasında petrol krizleri gibi dış

228 Borooah, Vani K., “Public Choice Theory and Macroeconomic Policy”, Public Choice, Edited by Julien Van Den Broeck, Kluwer Academic Publishers, London, 1988, ss. 61-90, s. 81.

229 Premchand, Government Budgeting…, a.g.e., s. 224. Komite “zaman kaybı” olarak nitelendirildiği 1980’lerin ortalarında kaldırılmıştır. Thain, Colin – Wright, Maurice, “Planning and Controlling Public Expenditure in the UK, Part I: The Treasury’s Public Expenditure Survey”, Public Administration, Vol 70, Spring 1992, ss. 3-24, s. 6.

(*) Mart bütçesi esasen vergi teklifleri ile ilgiliydi. Kamu harcama plânlarının sonbaharda ilân edilmesine karşın, baharda yayımlanan bütçe sadece vergileme ile ilgiliydi. Allen, Richard I.G., “Assesing Policies and Their Implementation: The United Kingdom Experience”, Budgeting and Policy Making, OECD, SIGMA Papers No:8, Paris, 1996, ss. 199-230, s. 210.

230 Bain, a.g.e., s. 1.

231 A.e., s. 4-5.

(**) 1980’lerde getirilen bu yenilik günümüzde de geçerlidir. Hükümetin mali stratejisi Đngiltere’de bütçe günü, Mali Beyanname ve Bütçe Raporunda yayınlanmaktadır OECD, Budgeting for Results...., a.g.e., s. 213.

232 Allen, a.g.m., s. 210.

faktörlerin payı bulunmakla birlikte– harcama plânlaması sisteminin, harcamaları kontrol etmede yeterli hale geleceği ümidi ile yapıldı^(*)233. Sistemde yapılan değişikliklerle toplam harcamaların, elde edilebilir kaynaklar ele alındıktan sonra kararlaştırılması, en azından teorik olarak, düşünülmekteydi²³⁴. Yeni değişikliklerle KHT sistemi, aşağıdaki tabloda gösterildiği gibi Bütçe günü (mart) yayınlanan OVMS beyanında ifade edilen çok yıllı tahminlerin önderliğinde ilerler hale getirildi.

Tablo 11

Kamu Harcama Tetkiki Sisteminin Temel Aşamaları

Mart Orta Vadeli Mali Stratejinin bütçe belgeleri ile birlikte yayınlanması Nisan Mali Yıl Başlangıcı

Nisan Tahminlerin güncelleştirilmesi

Mayıs-Haziran

Harcamacı kuruluşların harcama teklifleri; Hazine ve harcamacı kuruluş memurları arasında teknik görüşmeler

Temmuz Hazine sekreterinin, genel harcama büyüklüğünü Kabine’ye önermesi ve Kabinece onaylanması. Hazinenin, kuruluş tekliflerini bu büyüklük dâhilinde tutmakla görevlendirilmesi

Eylül-Ekim Hazine ve bakanlar arasında ikili müzakereler. Anlaşmazlıkların Kabinenin Yıldız Komisyonunda^(**)görüşülmesi.

Kasım Kabine’nin toplanması ve Hazinenin ve/veya Yıldız Komisyonunun müzakerelerle ilgili sonuçlarını görüşmesi. Yıldız Komisyonunda yapılan anlaşmayı onaylaması;

çözümlenemeyen konuları çözmesi; ve KHT (ya da nihai harcama) rakamlarını kararlaştırır.

Kasım Sonbahar Beyannamesinde nihai harcama rakamlarının yayınlanması Aralık-

Şubat

Kuruluşların, yasamaya sunulacak olan ödenek düzeyindeki tekliflerini Hazineye sunmaları, Hazine’nin onayı

Mart Bütçe günü: Orta Vadeli Mali Stratejinin, ödenek düzeyinde tahminlerin (sonbahar beyannamesine uygun olarak) yayınlanması

Kuruluş harcama plânlarının parlamentoya sunulması Nisan Mali yılın başlaması

Temmuz Ödenek yasasının parlamentoca onaylanması Kaynak: Thain – Wright, a.g.m., s. 5; Gray – Jenkins, a.g.m., s. 46.

(*) Ayrıca 1980’lerde KHT sürecindeki değişikliklere ilaveten, Mali Yönetimin Islahı adı altında bir dizi yeniliklere de gidilmiştir. Performans göstergelerinin belirlenmesi, harcama yapmada esneklik, üç yıllık yönetim plânları bu yeniliklerden başlıcaları olarak belirtilebilir. Ayrıntılı bilgi için bkz. Gray – Jenkins, a.g.m., s. 48-51.

233 A.e., s. 47.

234 Thain – Wright, a.g.m., s. 7.

(**) Yıldız Komisyonu (Star Chamber), Kabine alt-komisyonlarından biridir ve başkanlığını, kıdemli bir Kabine Bakanı yapmaktadır. 1980’lerin ortalarında KHTK’nin kaldırılması sonucu oluşturulan komisyon, bütçe hazırlığı sürecinde harcamacı birimlerle Hazine arasında çözülemeyen konuları ele alma görevini üstlenmiştir. Komisyon, daha sonraki yıllarda yerini, EDX adlı benzer bir diğer komisyona bırakmıştır. Bain, a.g.e., s. 1.

Sistemde yapılan değişikliklere rağmen üzerinde önemle durulan elde edilebilir kaynaklara göre kamu harcamalarının belirlenmesi konusu, uygulamaya geçirilememiştir. Bunun önemli sebeplerinden biri, harcama büyüklüğü için alınan kararın; yaklaşık 6 ay öncesinde yayınlanan OVMS’de yer alan projeksiyonlar dışında, herhangi bir gelir plânına dayanmamasıydı. Özellikle Hazine; Mart gelir bütçesinde değişeceği gerekçesiyle, Sonbahar Beyannamesinden çok kısa bir süre önce bile geçici gelir tahmini yapmada oldukça isteksizdi. Ayrıca, ilave kamu harcaması yapmamaya karar vermek de, gerek ekonomik gerekse siyasal olarak gerekli koşullar olsa bile olağanüstü güçtü. Önceliklerin kapsamlı ve düzenli bir şekilde gözden geçirilememesi ve bakanların önemli harcamalardan feragat etmelerini sağlamanın siyasi güçlüğü, harcama plânlarında belirlenen dış yıl tahminlerinin, bir sonraki yıl KHT sürecinde artmasına yol açtı²³⁵.

Kamu harcamalarının kontrol edilememesi, 1990’ların başlarında KHT sisteminde yine bazı değişikliklere gidilmesine yol açtı. En önemli değişikliklerden birisi, kasım ayında harcama plânları ile birlikte gelir plânlarının da açıklanması oldu. Birleştirilmiş ya da konsolide bütçe ile bakanlar tarafından genel gelir ve gider durumunun dikkate alınabilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca bu yıllarda yapılan bir değişiklikle bütçe hazırlığı sürecinde daha fazla yukarıdan aşağıya doğru bir yaklaşıma yer verilmeye çalışılmıştır.

Buna göre daha önceden, genel harcama düzeyi, Hazine sekreteri ile bakanlar arasındaki ikili görüşmeler sonucunda ortaya çıkmaya eğilimliydi ve bu süreç genelde aşırı harcama büyüklüğü ile sonuçlanıyordu. Bu nedenle genel harcama büyüklüğünün, yeni kontrol toplamı adı altında önceden sınırlanması, kuruluş tekliflerinin de bu toplamı aşmaması kabul edildi. Bu uygulama, hükümetin mali stratejisi olan kamu harcamalarının millî gelir payının azaltılması amacına da uygundu. Yeni kontrol toplamı, genel yönetime dâhil idarelerin harcamalarının yaklaşık %85’ini kapsamaktaydı. Toplam, sosyal güvenlik harcamalarını ve borç faizlerini ise dışladı^(*)236.

235 Thain – Wright, a.g.m., s.7.

(*) Daha önceki yıllarda bu büyüklüğe plânlama toplamı adı verilmekte ve toplam; merkezî idare, yerel idareler, ulusal sanayinin ve bazı kamu girişimlerinin dış finansmanı, belirli girişimlerin sermaye harcamaları, rezerv ve özelleştirmeler dikkate alınarak belirlenmekteydi. Bu konuda detaylı bilgi için bkz. Heald, David, “Steering Public Expenditure with Defective Maps”, Public Administration, Vol 73, Summer 1995, ss. 213-240.

236 OECD, Budgeting for Results...., a.g.e., s. 214-215.