Makroekonomik Çerçevenin Geliştirilmesi

Sistem yukarıda bahsedildiği gibi yukarıdan aşağıya doğru işlerken, sektör ya da harcamacı kuruluş düzeyinde de aşağıdan yukarıya doğru işlemektedir. Sektör politikalarının ve önceliklerinin gözden geçirildiği ve sektör inceleme süreci olarak adlandırılan dördüncü aşama, kısaca sektörde uygulanacak politikaların, bir önceki aşamada belirlenen alt-harcama tavanı dâhilinde bir öncelik sırasına konulduğu aşamayı oluşturmaktadır. Beşinci aşama, Maliye Bakanlığı ile harcamacı kuruluşların bir araya gelerek harcama tavanları dâhilinde uygulanacak politikaları tartıştığı politika oturumlarının yapıldığı aşamadır. Altıncı aşama, alt-harcama tavanlarının ve genel harcama tavanının güncelleştirilerek kesinleştirildiği, böylece OVHÇ’nin ortaya çıkarıldığı ve hükümet tarafından onaylandığı aşamayı oluşturmaktadır. Bir sonraki aşama olan yedinci aşama ise harcamacı kuruluşların nihai tavanlara göre orta vadeli (genellikle üç yıllık) bütçelerini detaylı olarak hazırladıkları aşamadır. Kuruluşların hazırladığı bütçelerin Maliye Bakanlığı tarafından gözden geçirilmesi ve Kabine tarafından onaylanarak Parlamentoya sunulması ise sekizinci aşamada gerçekleştirilmektedir.

Makroekonomik yönetimin bir parçası olan orta vadeli harcama sisteminin, kamu harcamalarını kontrol altında tutabilmesi ve istenen harcama kompozisyonuna ulaşılmasını sağlaması da, açık bir makroekonomik çerçevenin geliştirilmesini gerektirmektedir. Bu nedenle günümüzde makroekonomik çerçeveler, gerek orta vadeli harcama sisteminin gerekse birçok ülkenin bütçe hazırlama sürecinin temel bir öğesi konumundadır⁷.

Tipik bir makroekonomik çerçeve; ödemeler dengesi, üretim sektörü, mali hesaplar ile finansal sektöre ilişkin tahminlerden (projeksiyonlardan) oluşur. Yani, bu tür bir çerçeve, özel kesim ile kamu kesimini bir arada ele alarak ekonominin genelini ilgilendiren; ekonomik büyüme, enflasyon, GSMH gibi değişkenlerin orta vadeli tahminlerinin yapılmasını içermektedir⁸. Kamu kesimine ve hükümete ilişkin tahminler, makroekonomik çerçevenin önemli bileşenlerinden birisini oluşturmaktadır^(*). Kamu kesimini ilgilendiren dış borçlanma, mali açık ya da fazla gibi değişkenler, hükümetin orta vadeli mali hedef ve stratejisinin belirlenmesinde de kilit rol oynamaktadır⁹.

Makroekonomik çerçevenin geliştirilme şekli, ekonomik modelleme ile ilgili uygulamalara bağlı olarak bir hayli karmaşık bir düzeye ulaşmıştır. Örneğin 1980’lerde bile Đngiliz Hazinesi tarafından kullanılan makroekonomik modelin 250 denklemden oluştuğu ifade edilmektedir¹⁰. Günümüzde Avustralya, Japonya, Cezayir gibi sadece birkaç ülke dışında tüm ülkeler bir ekonomik model kullanarak makroekonomik çerçeve geliştirmektedir. Model kullanan ülke sayısı çok olmakla birlikte, kullanılan model oldukça sınırlı sayıda ülkede kamuoyuna ve parlamentoya ilân edilmektedir^(**)11.

7 Allan, a.g.m., s. 102.

8 OECD, Managing Public Expenditure…, a.g.e., s. 152.

(*) Görüldüğü gibi makroekonomik çerçeve, ulusal ekonominin bütününe ilişkin orta vadeli tahminlere yer vermektedir. Bu nedenle ulusal ekonomi, kamu kesimi ve özel sektör gibi kavramların tam olarak neyi ifade ettiği oldukça önemli hâle gelmektedir. Bu önem, devletlerin söz konusu alanda ortak tanımlar kullanmalarına yol açmıştır. Bu konuda bkz. ileride başlık 2.1.

9 United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 7, 12-13.

10 Premchand, Government Budgeting…, a.g.e., s. 212.

(**) Kullanılan modellerden bazılarına örnek vermek gerekirse, Dünya Bankasındaki ekonomistler RMSM-X modelini, IMF yetkilileri ise Polak modelini kullanmaktadır. TABLO (Tommasi-Aerts-B.Leenhart-Olive) modeli ise Fransız Kalkınma Kuruluşu tarafından geliştirilen bir modeldir. OECD, Managing Public Expenditure…, a.g.e., s. 172.

11 Bkz. OECD/World Bank, Budget Practices and Procedures Database, 2.1.b.7, (http://ocde.dyndns.org/).

Hangi model kullanılırsa kullanılsın makroekonomik projeksiyonlar, makroekonomik değişkenlere ilişkin basit trend tahminlerinden ibaret değildir¹². Çünkü projeksiyonlar, ulusal ve yabancı ekonomilerdeki gelişmelerin, üretkenliğin, ücret düzeyindeki değişikliklerin, ulusal talebin ve iktisadi faaliyetlerin değerlendirilmesini de içermek durumundadır. Benzer şekilde petrol fiyatlarındaki artış ya da azalışların ve bu değişimlerin ekonomiye etkileri de hesaba katılmak durumundadır¹³. Yine çerçevede yer alan projeksiyonlar ile ekonomik hedefler ve araçlar da (para politikası, maliye politikası, ticaret politikası, dış borç politikası, düzenleme politikası vb) iç içedir.

Örneğin enflasyonu azaltma hedefi, belirli bir mali açık düzeyi ile uyuşur. Vergi önlemleri de borç politikası gibi araçların kullanılmasını gerektirebilir¹⁴. Bu nedenle, makroekonomik çerçeve; borç yönetim sistemi, nakit yönetim sistemi ve ulusal muhasebe verileri gibi birçok sistemle bağlantılar kurulmasını ve politika hedefleri ile projeksiyonların ilişkilendirilmesini gerektirmektedir. Tüm bunlar, çerçevenin geliştirilmesi ve güncellenmesinde Merkez Bankası, Hazine, Ulusal Đstatistik Kuruluşu, Plânlama Kuruluşu gibi temel merkezî birimlerin işbirliğini önemli kılmaktadır¹⁵.

1.1.2. Çerçeveyi hazırlayan kuruluş

Birçok kuruluşun işbirliğini gerektirmesinin yanında makroekonomik değişkenlerin tahmin edilmesi genellikle belli bir kuruluşun ya da kuruluşların, bu işle görevlendirilmesini gerektirir. Birçok ülkede bu görevin tek bir bakanlığa ya da birime ve genellikle de Maliye Bakanlığına verildiği görülmektedir¹⁶. Makroekonomik projeksiyonların Maliye Bakanlığı tarafından geliştirildiği ülkelerde de durum farklılık arz edebilmektedir. Örneğin, Avustralya, Kanada, Danimarka, Đngiltere ve Şili’nin aralarında bulunduğu bir kısım ülkede değişkenler, doğrudan Maliye Bakanlığı’nın bütçe bölümü tarafından tahmin edilmektedir. Buna karşın Đsveç, Finlandiya, Güney Afrika, Yeni Zelanda, Norveç, Đzlanda gibi ülkelerde ise tahminler Maliye Bakanlığı’nın farklı bir bölümü tarafından yapılmaktadır. Aralarında ülkemizin de

12 OECD, Managing Public Expenditure…, a.g.e., s. 144.

13 Premchand, Government Budgeting…, a.g.e., s. 211.

14 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 4: The Budget Preparation Process, a.g.e., s. 16.

15 Muggeridge, a.g.e., s. 36.

16 OECD, Managing Public Expenditure…, a.g.e., s. 156.

bulunduğu bir kısım ülkede ise tahminler, Maliye Bakanlığı dışında bir kuruluş tarafından ya da birtakım kuruluşların ortak sorumluluğunda hazırlanmaktadır. Örneğin ABD’de Bütçe ve Yönetim Ofisi, Đktisadî Danışmanlar Kurulu ve Hazine’nin ekonomi uzmanları; en güncel verileri toplayıp değerlendirerek, temel değişkenler üzerinde ortak bir karar vermektedir. Benzer şekilde Almanya’da da tahminler, bütçe ofisinin kontrolünde olmayan bir komisyon tarafından yapılmaktadır¹⁷. Belçika, Hollanda ve Slovenya’da ise bağımsız bir kurul, makro değişkenlerin tahmin edilmesi ile görevlendirilmiştir^(*)18.

Makroekonomik çerçevede yer alan projeksiyonları tahmin etme sorumluluğu verilen kuruluşun, bu görevi ifa etmede başka kuruluşlardan yararlanması da olası bir durumdur. Örneğin 1980’li yıllarda, ekonomik büyümeyi ve kamu gelirlerini sistematik olarak aşırı tahmin eden ve bu nedenle bütçe açıkları artan Kanada’da tahminlerin hazırlanma sorumluluğu yine Maliye Bakanlığında olmakla birlikte bakanlık bu görevi, hükümet dışında yer alan bazı kuruluşların hazırladıkları tahminlerin ortalamasını alarak yerine getirmektedir¹⁹.

1.1.3. Çerçevenin kapsadığı yıl sayısı

Makroekonomik çerçevenin, ekonomiye ait temel iktisadi değişkenlerin birer tahmini olduğu yukarıda belirtildi. Söz konusu tahminlerin kapsadığı zaman diliminin ise orta vadeli harcama sistemine ismini veren OVHÇ’den daha kısa olması düşünülemez. Bu nedenle makroekonomik çerçevenin kapsadığı yıl sayısı ile OVHÇ’nin içerdiği yıl sayısının en azından aynı olması gerekmektedir. Hatta bazı ülkelerde yıl sayısı (ya da tahmin dönemi), OVHÇ’den daha uzun olmaktadır. Bununla birlikte resmî olarak ancak harcama çerçevesinin içerdiği yıl sayısı kadar veri kamuya

17 OECD, Reallocation: The Role..., a.g.e., s. 19.

(*) Bütçe ofisi dışında bir birimin görevlendirilmesinin mantığı, belirli düzeyde bir bağımsızlık sağlamaktır. Bu şekilde politikacıların, projeksiyonların varsayımlarını iyimser yönde değiştirebilmelerinin önlenebileceği düşünülmektedir. A.y.

18 Bkz. Ek-1.

19 Dorotinsky, Bill, “Developing a Medium-Term Expenditure Framework”, Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency, The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, March 2004, ss. 1-16, s. 3.

açıklanmaktadır. Üç yıllık bir OVHÇ’nin varlığı düşünüldüğünde, makroekonomik projeksiyonların dört ya da beş yıl olması uygun gözükmektedir²⁰.

1.1.4. Çerçevede yer alan projeksiyonların güvenilirliği

Makroekonomik çerçevede yer alan projeksiyonların doğruluğu, ülkenin bütünü için büyük önem taşımaktadır. Kötümser iktisadi varsayımlara dayanan projeksiyonlar, en uygun kaynak tahsisini engelleyeceği gibi aşırı iyimser tahminler; elde edilebilir kaynakların, olandan fazla tahmin edilmesine yol açarak istenmeyen sonuçlara sebebiyet verebilir²¹. Bu nedenle temel iktisadi varsayımlarda meydana gelebilecek olası değişmelerin ne gibi etkilere yol açabileceği duyarlılık analizleri adı verilen yöntemle test edilmekte böylece varsayımların doğruluk düzeyi artırılmaya çalışılmaktadır^(*)22.

Makroekonomik çerçevedeki projeksiyonların güvenilirliğini artırmanın bir diğer yolu da bağımsız uzmanlar tarafından tartışılmasının sağlanmasıdır. Bu bağlamda Avusturya, Đngiltere ve Kanada’nın Nova Scotia eyaletinde olduğu gibi projeksiyonların yüksek denetleme kuruluşuna sunularak denetlettirilmesinin de aşırı iyimser ve gerçekçi olmayan tahminlere karşı birer sigorta hizmeti gördüğü belirtilebilir^(**)23.

1.1.5. Projeksiyonların ilânı

Makroekonomik projeksiyonların topluma açıklanması, gerek saydamlığın gerekse hesap verme sorumluluğunun bir gereğidir. Nitekim IMF’in saydamlık tüzüğünde de bütçenin hazırlanmasında kullanılan makroekonomik yöntem ve varsayımların, yıllık bütçe açıklanırken sayısal bir makroekonomik raporla birlikte ilân

20 Hur, Seok-Kyun, “Successful Installation of MTEF to the Korean Fiscal System”, Reforming the Public Expenditure Management System: Medium-Term Expenditure Framework, Performance Management, and Fiscal Transparency, The World Bank and Korea Development Institute Conference Proceedings, March 2004, ss. 41-56, s. 50.

21 Joumard v.dğr., a.g.e., s. 16.

(*) Bkz. Ek-2.

22 OECD, Budget Reform in…, a.g.e., s. 5.

(**) Bkz. Ek-3.

23 OECD, Managing Public Expenditure...., a.g.e., s. 147; OECD, Budget Reform in…, a.g.e., s. 5; Sayin, Serif, What is MTEF, World Bank, s. 2 (http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/mtef.htm).

edilmesi gerekliliği üzerinde önemle durulmaktadır²⁴. Makroekonomik çerçevenin sürekli tekrarlayan, devamlı bir süreç olması diğer bir ifadeyle genellikle yılda birkaç kez gözden geçirilerek güncellenmesi ve ülkeler arasındaki raporlama sistemlerindeki farklılıklar; projeksiyonların, ülkeden ülkeye farklı zaman dilimlerinde kamuya açıklanmasına sebep olmaktadır. Genel olarak projeksiyonların, ekonomik ve mali güncelleme raporu adıyla, belirli dönemlerde (örneğin yılda iki kez) yayınlandığı söylenebilir²⁵. Bu tür ayrı bir rapor, olsun veya olmasın makroekonomik projeksiyonların, bütçe belgesinin bir parçası olarak hemen her ülkede yayınlandığı görülmektedir^(*).