4. ORTA VADELĐ HARCAMA SĐSTEMĐNE ĐLĐŞKĐN DEĞERLENDĐRMELER
1.1. Makro Mali Disiplinin Sağlanamaması
1.1.3. Bütçe sürecinin etkin bir makroekonomik çerçeveye oturtulamaması
makroekonomik çerçeveye dayanması zorunludur. Ülkemizde makroekonomik çerçeveyi bütçe hazırlığına yansıtan belgeler; başta uzun vadeli perspektif plânlar ve beş yıllık kalkınma plânları olmak üzere kalkınma plânlarının yıllık uygulama araçları olan yıllık programlardır. Yıllık programlarda yer alan ve Anayasa’nın22 162. maddesi gereğince bütçe yasa tarasısına eklenen “millî bütçe tahmin raporu” da makroekonomik çerçeve bağlamında hazırlanmaktadır.
Gerek perspektif plânlar gerekse kalkınma plânları, sabit bir dönemde meydana gelmesi hedeflenen makroekonomik büyüklüklere yer vermektedir. Söz konusu büyüklükler, aşamalı plânlama tekniği gereğince bir makro model aracılığı ile tespit edilmektedir. Büyüme hızı, yatırımlar, tasarruflar gibi önemli büyüklüklerin belirlendiği makro model, ilk beş plân döneminde esas itibariyle Harrod-Domar tipi büyüme modelidir. Altıncı plân döneminden itibaren Türkiye’de, DPTMAKRO adıyla ekonometrik model kullanımına da başlanmıştır23.
Her yıl bütçelerden ve iş programlarından önce hazırlanması gereken yıllık programlar ise kalkınma plânlarında öngörülen makro hedeflerin, yıllara düşen büyüklüklerinde meydana gelecek sapmaları giderecek tedbirleri kapsayan bir anlayışla hazırlanmaktadır. Böylece kalkınma plânı hedefinde herhangi bir yıl meydana gelen sapmanın, beş yılın sonunu ve giderek perspektif plânı etkilemesi önlenmeye çalışılmaktadır24.
Ülkemizde makro hedeflere ulaşabilme anlamında kalkınma plânı ve yıllık programların, yıllık bütçe ile ilişkisinin kurulmasında ise millî bütçe uygulamasının önemli bir yere sahip olması öngörülmektedir. Söz konusu bütçelerde ekonominin bütününü kapsayacak şekilde, gelecek mali yıldaki kaynaklar ve bu kaynakların kullanımı bir tablo halinde gösterilmektedir. GSMH ve dış kaynaklardan oluşan toplam
22 Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 17863 Mükerrer, Resmî Gazete, 9 Kasım 1982.
23 Ayanoğlu, Kamil – Düzyol, M. Cüneyd – Đlter, Niyazi – Yılmaz, Cevdet, Kamu Yatırım Projelerinin Plânlanması ve Analizi, DPT Yayını, Ankara, Aralık 1996 (http://www.dpt.gov.tr/dptweb/ekutup96/prjplan/prj*.html).
24 DPT, Yeni Strateji: 1973-1995, Ankara, Haziran 1972, s. 22.
kaynaklar, kamu ve özel sektör itibariyle sabit sermaye yatırımları, stok değişimi, toplam yatırımlar ve toplam tüketim, bütçede yer alan temel makro büyüklüklerdir25.
Yukarıda kısaca bahsedilen ve makroekonomik çerçeveyi farklı düzeylerde belirten belgelerle, yıllık olarak hazırlanan bütçenin bağlantısını tam anlamıyla kurmak, Türkiye’de çoğu yıllarda mümkün olamamıştır. 2006 yılına kadar geçerli olan sistem dâhilinde bunun sebeplerini şu şekilde sıralamak mümkündür:
□ Perspektif plânlar ve kalkınma plânları, sabit bir dönemde hedeflenen makroekonomik büyüklükleri göstermektedir. Özellikle 1980’li yıllardan bu yana gelişen küreselleşme, ulusal ekonomileri önemli ölçüde etkilemektedir. Bu nedenle küresel ekonomideki değişikliklerden oldukça çabuk etkilenen ülkemizde, 5 ya da 15 yıl sonraki ekonomik büyüklükleri tahmin edebilmek –diğer ülkelerde olduğu gibi–
oldukça güç hale gelmiştir. Buna ilaveten kalkınma plânı döneminde karşılaşılan körfez krizi gibi olumsuz durumlar; çoğu kez plânda hedeflenen büyüklüklere dönem sonunda ulaşılmasını neredeyse imkânsız hale getirmekte, bu olumsuzlukların yalnızca bir yıl dikkate alınarak hazırlanan ya da yalnızca bir yıllık hedefler koyan yıllık program (ve bütçe) aracılığı ile giderilmesi de pek mümkün olamamaktadır. Plân hedeflerinin her yıl meydana gelen gelişmeler ışığı altında sürekli güncelleştirilmesi, açıklanması ve yıllık program - bütçe aracılığıyla uygulanması bu yapıda gerçekleştirilememiştir.
□ Yukarıda bahsedilen yapının da etkisiyle makroekonomik hedef projeksiyonların gerçekçi bir şekilde belirlendiğini söylemek birçok kez güç olmaktadır.
Örnek vermek gerekirse körfez krizinin yaşandığı yıllarda hazırlanan 1991 yılı programında GSMH büyüme hızının % 5,9, turizm gelirlerinin ise “körfez krizinin de etkisiyle 1990 yılı seviyesini koruyarak 3,3 milyar dolar olarak” hedeflenmesi oldukça iyimserdir(*)26. Đyimser hedefler sadece bu durumlara da özgü olmayıp, yıllık programların geneline hâkim gözükmektedir(**).
25 Tüğen, Kamil, Devlet Bütçesi, Anadolu Matbaacılık, Đzmir, 1997, s. 27-28.
(*) Nitekim 1991 yılında büyüme hızı 0,4, turizm gelirleri ise 2,6 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. 1993 Yılı Programında turizmdeki gelişmelerle ilgili olarak “körfez krizi nedeniyle 1991 yılında büyük ölçüde gerileyen turizm gelirlerinin…” denmesi de ilginçtir. DPT, 1993 Yılı Programı, Ankara, 1992, s. 29.
26 DPT, 1991 Yılı Programı, Ankara, 1990, s. 5.
(**) Rakamlara kalkınma plânları açısından bakıldığında, bu iyimserliğin arttığı görülmektedir.
□ Makroekonomik çerçevedeki hedeflerin belirlenmesi ve onlara ulaşılmasındaki sorunların yanında, yıllık programların etkin bir millî bütçe uygulaması ile desteklenememesi de program-bütçe bağının zayıf olmasını sağlamıştır. Dünya maliye tarihinde ilk kez millî bütçeye bir Anayasa hükmü ile yer veren ülkemiz, bütçe tasarısına eklenen millî bütçe tahmin raporunu işlevsel hale getirememiştir27. 1972 yılındaki makalesinde Feyzioğlu, bütçe tasarısına bir ya da iki sayfa olarak eklenen bir
“kaynaklar ve harcamalar tablosu” ile bu raporun sunulmuş sayılamayacağını belirterek bugün dahi geçerli olan bu soruna değinmiştir28. Millî bütçe uygulamasının yeterince işlevsel olamamasının sebeplerinden birisi, niteliğinden kaynaklanmaktadır.
Türkiye’deki millî bütçe uygulaması, kalkınma plânlarının da etkisiyle “olması gereken” veriler üzerine inşa edilmektedir. Örneğin kalkınma plânları ve programlar
“olması gereken GSMH” oranına odaklandığından, millî bütçede de bu veriler kullanılmaktadır. Ancak millî bütçenin etkin olabilmesi, olması gerekenlere göre değil olacaklara göre yapılan tahminlere bağlıdır. Diğer bir deyişle ideal millî bütçede GSMH rakamı, en son rakam olarak tahmin edilmektedir29.
□ Makroekonomik çerçevede kamu kesimine ilişkin verilerin sağlıklı olmaması, bütçenin elde edilebilir kaynaklara göre yönlendirilememesinin bir diğer önemli sebebini oluşturmaktadır. Ülkemizde kamu kesimine ilişkin en kapsamlı muhasebe verisi, DPT tarafından yıllık programlara konulan “Kamu Kesimi Genel Denge”
hesaplarıdır. Bu dengeye, konsolide bütçe yanında yerel yönetimler, bütçe dışı fonların büyük bir kısmı ve sosyal güvenlik kuruluşları dâhil olmakla birlikte; döner sermayeler, vakıf ve dernekler, yarı mali işlemler, koşullu yükümlülükler, vergi harcamaları vb.
alanlar dâhil edilmemiştir. Dar kapsamlı ele alınan denge, bütçe hazırlığının da etkinliğini azaltan önemli bir faktör olmuş, kamusal büyüklüklerin gizlenmesi bu şekilde sağlanabilmiştir(*)30. Örneğin bu hesaplarda yer alan bütçe açığı kavramı, kamu
27 Musaballı, Hakkı, Bütçe Teorisi ve Uygulaması, Selçuklu Matbaası, Đstanbul, 1978, s. 43.
28 Feyzioğlu, Bedî, “Millî Muhasebe ve Millî Bütçe”, Đktidar Virüsü, Çağdaş Yayınları, 1997, ss. 129-132, s. 131.
29 Sadıklar, a.g.e, s. 89.
(*) Yıllık bütçenin, kamu kesiminin gerçek boyutları dikkate alınmadan hazırlanması sorununa değinen Oyan-Aydın, bundan yaklaşık 15 yıl önce, DPT genel denge hesaplarının sadece 12 bütçe dışı fonu kapsadığını, bu haliyle kamu kesiminin gerçek büyüklüğünü görmenin mümkün olmadığını belirtmiştir. Oyan-Aydın, a.g.e., s. 29.
30 Kızıltaş, Emine, IMF Tarafından Belirlenen Mali Saydamlık Standartları, Bu Standartların Türkiye’de Uygulanabilirliği ve Bu Konuda Yapılması Gereken Düzenlemelere Đlişkin Öneriler, Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara, 2001, s. 131.
kesiminin mali açığını yansıtmaktan oldukça uzak kalmıştır. Ötesinde bütçe sürecindeki odak noktası yıllardır, genel ve katma bütçelerden oluşan konsolide bütçe olduğundan;
maliye politikası denilince akla, mali açıktan ziyade konsolide bütçe açığı gelmiştir.
Tüm bunlara ek olarak, mali değişkenlerin gelecek mali yılın ötesinde ne olacağına ilişkin bir mali plânlama da olmadığından, bütçe ve maliye politikalarının kısa vadeli ve parçalı olması kaçınılmaz olmuştur.
□ Bütçe sürecinin elde edilebilir kaynaklara göre yönlendirilememesinde, yıllık bütçenin de rolü bulunmaktadır. Gelir ve giderlerin kayıt altına alınması ve izlenmesi açısından uygun olan yıllık bütçe; bütçe döneminde alınan kararların, gelecekte getireceği maliyet ve faydaları dikkate almak açısından oldukça yetersizdir. Bu nedenle yıllık dönem, gelecekte bütçeye oldukça yük getiren cari kararların, yeterince tetkik edilmeden alınmasına yol açmıştır. Mevcut yapıda esasen kararların, kalkınma plânları ve yıllık programlara göre alınması ve uygulanması öngörülmüşken; hükümetlerin buna uymama alışkanlıkları düşünüldüğünde, bütçenin yıllık olmasının olumsuzluğunun daha fazla olduğu anlaşılmaktadır. Bu konuda bir dereceye kadar sigorta görevi görebilecek bir yasal düzenleme ise işletilememiştir. Anayasamızın 163. maddesi ile getirilen
“…cari ve ileriki yıl bütçelerine mali yük getirecek nitelikte kanun tasarı ve tekliflerinde, belirtilen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesi zorunludur”
hükmüne pek uyulmamıştır. Tarımsal destekleme gibi sınırlı bazı alanlarda alınan kararların getireceği maliyetlerle ilgili sınırlı çalışmalar yapılmış olmakla birlikte bu yaygınlaştırılamamıştır31.
1.1.4. Bütçe hazırlığında aşağıdan-yukarıya yaklaşımının ağırlıklı olması