Orta vadeli harcama sisteminin gelişim nedenleri

orta vadeli harcama sistemine geçmiştir. Sistemin yaygınlaşmasında özellikle Dünya Bankası ve IMF’nin önemli rol oynadığı söylenebilir^(*). Günümüzde Afrika, Asya ve Doğu Avrupa’da yaklaşık 25 ülke farklı düzeyde olmakla birlikte bu sistemi uygulamakta;

yaklaşık 10 ülke de ciddi bir şekilde uygulamayı düşünmektedir. Bu nedenle sistemin gelişmekte olan ülkelerde genel bir eğilim haline geldiği rahatlıkla söylenebilir¹⁶².

3.2.2. Orta vadeli harcama sisteminin gelişim nedenleri

Kaynak plânlaması açısından geleneksel bütçelerin bir diğer önemli aksaklığı da tek yıl odaklı olmasıdır. Wildavsky, ünlü eserinde tek yıl odaklı bütçenin yol açtığı sorunlar hakkındaki savları, kısa ve öz olarak şu şekilde belirtmektedir¹⁶⁶:

(...) Zaman aralığı olarak tek yılın; ileriyi görememeye (sadece gelecek yılın harcamaları incelenmektedir), aşırı harcamaya (çünkü gelecek yıllardaki büyük ödemeler gizlidir), muhafazakârlığa (bütçe harcamalarının küçük ve geçmiş yıl odaklı paylar halinde artması, gelecekte karşılaşılacak geniş manzaraları göstermez), kıt görüşlülüğe (programlar; gelecekteki maliyetlerinin, elde edilmesi beklenen gelirlerle karşılaştırılması anlamında, izole olarak görülme eğilimindedir) yol açtığı savunulmaktadır (...)

Bütçelemede sadece gelecek yılın harcamalarının ne olacağının düşünülmesini öngören yıllık bütçeler, uzun dönemli kamu hizmetleri ve birden fazla yılı kapsayan projeler için yetersiz bir zaman aralığına sahiptir¹⁶⁷. Finansal denetim için uygulama kolaylığı sağlayan bu süre, kamu hizmetlerinin yönetimi açısından yetersizdir. Uzun dönem hesaba katılamadığından kamu hizmetlerinin aksaması yüksek bir olasılıktır¹⁶⁸.

Tek yıllık zaman aralığının sakıncalarından bir diğeri de aşırı harcamaya ya da kontrol dışılığa yol açabilmesidir. Yıllık bütçe çerçevesinde kısa döneme odaklanarak alınan kararlar, kıt görüşlülük nedeniyle gelecek yıllara büyük yükler getirebilir. Benzer şekilde, zaman zaman kontrol edilemeyen harcamalar olarak da adlandırılan ve genellikle yıllık ödenek yasalarının dışında alınan kararlarla yönlendirilen sosyal güvenlik harcamaları, borçlanmanın getirdiği geri ödeme ve faizler gibi birden fazla yıla önemli etkileri olan zorunlu harcamaların (entitlement) gelecek yıl bütçelerine getireceği maliyetler görülemediğinden, bu tür harcamaların bir kontrol dışılığa yol açması kolay olabilmektedir¹⁶⁹. Yıllık bütçelerin genellikle geçmişe odaklı bütçeler olma eğilimi de yıllık bütçe kararlarının veya yıllık bütçeye etki eden bütçe dışı kararların getireceği maliyetlerin görülememesini destekleyicidir. Bu muhafazakârlık, harcamalar kontrol dışı olmadan önlem alınması ihtiyacını gizleyicidir. Önlem alınma ihtiyacı ise genellikle krizler gibi toplum için maliyetleri oldukça yüksek olaylarla kendini göstermektedir.

166 Wildavsky, Aaron, The New Politics of the Budgetary Process, Second edition, HarperCollins Publishers Inc., New York, 1992, s. 433.

167 Falay, Program Bütçe…, a.g.e., s.21.

168 Altuğ, Figen, Kamu Bütçesi, 2. baskı, Ezgi Kitabevi Yayınları, Bursa, 2004, s. 46.

169 White, Joseph, “Budgeting for Entitlements”, Handbook of Government Budgeting, Edited by Roy T. Meyers, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1999, ss. 678-698, s. 679-680.

Ayrıca geçmiş yılların mirasından da etkilenen yıllık bütçelerde harcama önceliklerinin ayarlanması oldukça güç olmaktadır. Genellikle bütçe hazırlanacağı zaman, bütçe yılı harcamalarının çoğunun taahhüt edilmiş olduğu görülmektedir.

Örneğin, memurların maaşları, emekli aylıkları, borç servisi maliyetleri vb. kısa dönemde değişken değildir. Diğer maliyetlerde yapılabilecek ayarlamalar ise oldukça küçüktür. Bu nedenle yıllık bütçedeki hareket (manevra) marjı özellikle gelişmekte olan ülkeler için harcamaların yüzde beşinden fazla olmaz^(*). Bu durum, harcama önceliklerinin reel olarak ayarlanabilmesinin birkaç yıllık zaman aralığı dâhilinde gerçekleştirilebileceği anlamına gelmektedir¹⁷⁰.

3.2.2.2. Mali kuralların etkin uygulanabilmesi

Birçok ülke, 1990’ların ikinci yarısından itibaren bütçe sürecinin etkinliğini güçlendirmek ve bütçe sürecini, önceliklerden daha fazla sorumlu hale getirmek üzere mali kurallar koymuş ya da var olanları güçlendirmiştir¹⁷¹. Bu kurallar ya doğrudan harcamalar üzerine konan sınırlamalar şeklinde ya da dolaylı olarak harcamaları etkileyen vergilemeye, bütçe denkliğine veya borçlanmaya ilişkin düzenlemeler şeklinde uygulanmıştır. Örneğin Finlandiya, Japonya, Đspanya, Đsviçre, Japonya ve ABD (2002’ye kadar), harcamalar üzerine açık bir sınır getiren tavanlar belirlemişlerdir.

Diğer bazı ülkeler ise dolaylı bir kısıtlama olarak bütçe açığı hedefleri ve/veya vergi tavanları koymuşlardır. Bununla birlikte, bu tür sınırlamalar; bütçe döneminin yıllık diğer bir ifadeyle çok kısa olması nedeniyle kaynak tahsisinde istenmeyen etkilerin meydana gelmesine neden olmuştur. Gerçekten harcama kısıtlarına uymak için birçok Avrupa Birliği ülkesi, yıllık bütçe çerçevesinde ihtiyariliğinden dolayı yatırım harcamalarını azaltmış, bu da önemli ters etkilere yol açmıştır. Bu nedenle orta vadeli harcama sistemi, yıllık bütçe sürecinde alınan kararların uzun dönemde ne anlam ifade

(*) Durum gelişmiş ülkelerde de çok farklı değildir. Örneğin Avustralya’da, hükümet tarafından alınan çok az kararın, cari yılı aşmayan bir etkiye sahip olduğu; bütçe giderlerinin yüzde 75’inin daha önceki bütçelerce yetkilendirildiği, bu nedenle parlamentoya sunulan bütçenin hükümetin bir faaliyet plânını oluşturmasına rağmen yalnızca büyük bir yanılsama olduğu iddia edilmektedir. Keating, Michael – Rosalky, David, “Rolling Expenditure Plans: Australian Experience and Prognosis”, Government Financial Management: Issues and Country Studies, Edited by A. Premchand, IMF, Washington, 1990, ss. 72-97, s. 73-74.

170 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 4: The Budget Preparation Process, a.g.e., s. 4.

171 Joumard v.dğr., a.g.e., s. 5.

ettiğine ilişkin uyanıklığı artırmaya yönelik stratejilerden birisi olarak kabul görmüştür¹⁷². OECD deneyimi de karar vericilerin, alacakları kararların gelecekte getireceği maliyetleri görememeleri halinde mali kuralların, kendiliğinden kaynak tahsisinde etkinliği sağlayamadığını göstermektedir^(*)173.

3.2.2.3. Plânlama ile bütçeleme arasındaki bağın zayıflığı

Politika oluşturma, bunları plânlama ve bütçeleme bağının kurulmasındaki başarısızlık, özellikle gelişmekte olan ülkelerde, gerek makro mali disiplin gerekse kaynak tahsisi ve hizmet arzı düzeylerinde arzu edilmeyen bütçesel sonuçlara yol açan en önemli faktördür. Birçok ülkede politika oluşturma, plânlama ve bütçeleme parçalıdır ve birbirinden bağımsız hareket etmektedir. Genel olarak gelişmekte olan ülkelerde plânlama ve bütçeleme arasındaki ilişkileri gösteren aşağıdaki şekilde görüldüğü gibi plânlama genellikle dış yardımla finanse edilen yatırım projeleri ile sınırlıdır. Bu yüzden çoğunlukla yıllık bütçe, kaynakları dış ve ulusal finansmanlı yatırım projeleri arasında tahsis etmede ve (ücret dışındaki) cari harcamaları karşılamada sıkıntı çekmektedir¹⁷⁴. Bu sıkıntı özellikle cari ve kalkınma bütçelerinin, farklı zaman dilimi ve gelir tahminleri kullanan ayrı kurumlarca hazırlandığı ülkelerde daha şiddetlidir. Bu tür sorunlar, ister istemez yatırımların tamamlanamamasına ya da uzamasına yol açmaktadır¹⁷⁵.

Ayrıca ulusal hedefleri ve sektör hedeflerini belirleyen sabit dönemli beş yıllık plânlar ile kaynak elde edilebilirliği arasındaki bağın yeterince kurulamaması, politikalara yeterli ödeneğin aktarılamamasına yol açmaktadır¹⁷⁶. Bu nedenle sektörden

172 Joumard v.dğr., a.g.e., s. 17.

(*) Mali kuralların orta vadeli perspektifi gerektirmesi gibi, orta vadeli perspektifin mali kuralların nedenlerinden biri olması hakkında bkz. White, a.g.m., s. 695.

173 Joumard v.dğr., a.g.e., s. 12-13.

174 World Bank, Public Expenditure..., a.g.e., s. 31.

175 Fozzard – Foster, a.g.e., s. 10.

176 Muggeridge, Elizabeth, Mozambique: Assistance with the Development of a Medium Term Expenditure Framework (Draft Report), World Bank, June 1997, s. 8-9. (http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/

mtef.htm)

sorumlu politikacılar genellikle politikaları ilân etmekte ancak bütçe, sıklıkla gerekli kaynakları sağlamada başarısız olmaktadır¹⁷⁷.

Şekil 5

Gelişmekte Olan Ülkelerde Plânlama ile Bütçe Sistemleri Đlişkisi(*)

Plânlama ve Bütçe Süreçleri

Süreçlerin kopuk olması Sivil hizmet reformu Süreçler

Bazen ilişkili Tamamen ilişkisiz

SONUÇ: bazı eylemler politika ve önceliklerle uyumlu, diğerleri uyumsuz

Hükümet yapıları bütçe ile uyumsuz

Önceliklerle uyumlu cari

fonlu eylemler

Önceliklerle uyumlu yatırım

fonlu eylemler

Önceliklerle uyumsuz cari fonlu eylemler

Önceliklerle uyumsuz yatırım fonlu

eylemler

Dış fonlu projeler uyumsuz

Kaynak: Muggeridge, a.g.e., s.10.

(*) Şekildeki bazı öğeler, tüm gelişmekte olan ülkelerde olmayabilir.

177 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 4: The Budget Preparation Process, a.g.e., s. 4.

Politika ve stratejilerle ilgili 5

yıllık plân

Dış fonlu projeler

(bütçe dışında) Elde edilebilir

kaynakları gösterir makroekonomik

çerçeve

Sivil hizmet reformu Hükümetin rolünün

gözden geçirilmesi

Bakanlıkların yapısı ve büyüklüğünün gözden geçirilmesi

3 Yıllık Yatırım Programı

Hükümet Bütçesi Cari ve yatırım bütçeleri ayrılığı Cari Bütçe

Maaşlar vb maliyetler

Yatırım Bütçesi Yatırım programındaki bütün projeleri içermez

Birçok ülkede ekonomik koşullardaki değişimi yansıtmak üzere bütçede yapılan hızlı harcama ayarlamalarının (tasarruf tedbirleri gibi) politika esaslı olmaması da politika, plânlama ve bütçe bağını önemli ölçüde zedelemektedir. Genellikle bu tür ayarlamalar, bütçedeki belirli ödenek türlerinin hepsinden belirli bir yüzde şeklinde yapılmaktadır. Kısa dönemde kısılabilecek faaliyet ve girdilerden oluşan bu kesintiler genellikle önemli kamu yatırım harcamaları olmakta, bu nedenle yıllık bütçenin koşulları altında kamu yatırımları yalnızca bir artık olarak tanımlanma eğiliminde olmaktadır¹⁷⁸.

Maliyetler dikkate alınmaksızın bakanlıkların yeniden yapılandırılması, bir sektördeki tüm faaliyetleri kapsamayan sektör yatırım programları ile kaynak kısıtları arasındaki bağın kurulamaması gibi nedenler de politika, plânlama ve bütçe uyumunu engelleyebilmektedir¹⁷⁹.

3.2.2.4. Dış yardım yönetimindeki olumsuzluklar ve yeni araçlar

Dış finansmana ihtiyacı olan ülkelerde, alınan yardımların iyi bir şekilde yönetilememesi, kamu mali yönetiminde önemli bir olumsuzluğa işaret etmektedir.

Yardımı veren ile alan ülke arasındaki (aynı zamanda yardım veren ülkeler arasındaki) önceliklerin farklı olmasından ve verilen yardımların bütçeleştirilmesindeki zaaflardan dolayı, günümüzde birçok yardıma bağımlı ülkede kamu harcamaları iyi yönetilememektedir¹⁸⁰. Orta vadeli harcama sistemi, öncelikleri açık bir şekilde kurması ve kapsamlı yapısı ile yardımı alan ülkeler için dış finansmanı veren ülkelerle müzakerelerde önemli bir rol oynadığından bu ülkelerde benimsenmektedir¹⁸¹.

Ayrıca, kalkınma yardımlarının verilmesinde eskiye göre yeni araçların geliştirilmiş olması da orta vadeli harcama sisteminin gelişmekte olan ülkelerde yayılmasının sebepleri arasındadır. Buna göre gelişmekte olan ülkelere verilen yardımlarda uzun yıllar boyunca projeler, önemli bir mekanizma olarak görülmüş;

temel sektörlere, bölgelere ya da sosyal gruplara kaynak akışını artırmak için

178 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 4: The Budget Preparation Process, a.g.e., s. 4.

179 Muggeridge, a.g.e., s. 8-9.

180 World Bank, Public Expenditure..., a.g.e., s. 5.

181 Fozzard – Foster, a.g.e., s. 11.

kullanılmıştır. Bununla birlikte geçtiğimiz yıllarda yardım yapan ülkeler, proje mekanizmasını uzun dönemli kalkınma amaçlarını desteklemeyebilen hatta engelleyebilen bir mekanizma olarak görmüşler ve daha geniş bir çerçeveye izin veren stratejik ve bütünleşik bir yaklaşım araştırmaya başlamışlardır¹⁸². Bunun en önemli nedenleri arasında kalkınma sorunlarının yapısal ve sosyal olduğu, bu nedenle sadece ekonomik istikrarın sağlanması ile halledilemeyeceği; başarılı bir kalkınma için ülkedeki tüm kuruluşların işbirliğinin gerektiği görüşünün yaygınlık kazanması yer almaktadır¹⁸³. Bu çerçevede uluslararası yardımlar, uluslararası kalkınma hedeflerini destekleyici nitelik arz eden insan gelişimi ve yoksulluk sorununun halledilmesi gibi daha makro düzeyli konulara doğru ilerlemiştir. Bu gelişme, alıcı hükümetlerle bir projenin izin verdiğinden daha geniş bir iletişimi gerektirmektedir. Bu tür bir iletişime ve kapsamlı bir çerçeveye yer veren güncel girişimlere Dünya Bankasının Kapsamlı Kalkınma Çerçevesi, Birleşmiş Milletlerin Kalkınma Yardımı Çatısı ve Dünya Bankası-IMF tarafından geliştirilen Yoksulluğu Azaltma Stratejisi örnek verilebilir. Söz konusu girişimlerin tümü, sonuç odaklı ve gerçekçi hedeflerle ilişkili kaynak mekanizmalarını gerektirmektedir. Bu nedenle özellikle 1990’larla birlikte, yardıma bağımlı düşük gelirli ülkelerin kamu harcama yönetimi reformlarında, kaynak ve harcama plânlamasının, orta vadeli harcama sistemi aracılığıyla geliştirilmesi önemli bir yere sahiptir¹⁸⁴.