Sistemin Savunmasız Olduğu Yönler

Sistemin karşı karşıya olduğu en önemli zaaflardan birisi, hükümetin karşı karşıya kalacağı döviz paritesi krizleri, yoğun sıcak para akımı gibi şoklardır. Orta vadeli harcama sistemi, bu tür durumlara karşı bir silâh değildir. Ayrıca sistem, harcamacı birimlerin kaynaklarını daha üretken alanlara doğru kanalize etmelerini özendirerek, kaynak tahsisinde etkinliği güçlendirebilmekle birlikte, sistemin başarılı bir şekilde uygulandığı ülkelerde bile kaynakların yeniden tahsisi, genelde kamu harcama marjında meydana gelmektedir. Diğer bir ifadeyle sistem, artışlılığı (incrementalism) kökünden çözebilen bir mekanizma değildir. Orta vadeli harcama sisteminin, uzun yıllar gelişmiş ülkelerde uygulanmış olsa da yeterince test edilmediği de ileri sürülmektedir. Buna göre sistem, eğer başarılı örneklerde olduğu gibi beklentileri karşılayabilirse özellikle kalkınmayı sağlamak ve yoksulluğu engellemek isteyen gelişmekte olan ülkelere yardımcı olabilir. Eğer bunu gerçekleştiremezse, uzun bir liste oluşturan başarısız bütçe reformlarına katılması muhtemel olacaktır²⁸¹.

279 Allan, a.g.m., s. 97.

280 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 13: Multi-Year Expenditure Programming Approaches, a.g.e., s. 24-25.

281 Schick, Managing Public Expenditures..., a.g.e., s. 33-34.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

TÜRKĐYE’DE ORTA VADELĐ HARCAMA SĐSTEMĐ VE DEĞERLENDĐRĐLMESĐ

Genelde, Kıta Avrupası geleneğine sahip olan Türk kamu mali yönetim sistemi, uzun yıllar boyunca kapsamlı bir reforma tabi tutulmamıştır. Bu anlamda, mali yönetimin büyük bir kısmında (idare, muhasebe, bütçe, personel vb.) değişiklik ve yenilikler öngören ancak istenildiği şekliyle uygulamaya geçirilemeyen “program bütçe reform girişimi”nin, ülkemizdeki en kapsamlı reform girişimi olduğu söylenebilir^(*). Kamu mali yönetiminde 1970’lerde gerçekleştirilmeye çalışılan ve köprü model olarak nitelendirilen program bütçe girişiminin dışında kapsamlı bir reform hareketinin olmaması, bu alanda ülkemizde bir yenilenme ihtiyacının eksikliğinden ziyade reform konusunda yeterli desteğin ve uzlaşının olmayışı ile açıklanabilir. Bunun en önemli kanıtlarından birisi, günümüzde bile geçerliliğini koruyan ve son reform hareketleri bağlamında özellikle uluslararası mali kuruluşların baskısıyla giderilmeye çalışılan birçok sorunun, aslında çok önceleri ülkemiz mali yazınında (yine defalarca) dile getirilmiş olmasıdır^(**). Reform ihtiyacını vurgulayan düşünceler; ya yeterli siyasi desteğin olmayışından dolayı gerçekleştirilememiş ya da reform sonucu güç dengelerinde bozulma olacak kurumlar arasındaki çekişmeler yüzünden engellenmiştir.

Çağın gerektirdiği yeniliklerin, ülkenin gereklerine uygun bir şekilde kamu mali yönetimine kazandırılamayışının temel nedenlerinin başında ise kamu yönetimine hâkim olan bazı gelenekler gelmektedir. Ülkemizde Kıta Avrupası geleneğinin etkisiyle

“kamu yönetiminde yasalara layıkıyla uyulursa işler düzgün gider, yolsuzluk olmaz”

(*) Türk program bütçe modeli ile birlikte gerektirdiği idari reform, personel reformu ve muhasebe reformu hakkında ayrıntılı bilgi ve değerlendirmeler için bkz. Falay, Program Bütçe ve Sıfır-Esaslı…, a.g.e., s. 113-127.

(**) Buna verilebilecek örneklerden birisi, J. Pierre Demangel’in Türk devlet muhasebesi sistemine ilişkin olarak 1977’de hazırladığı rapordur. Demangel raporunda kamu kesimi işlemlerinin kapsamlı bir ekonomik tasnifini esas alan ve bilânço muhasebesine dayalı bir Devlet Genel Muhasebe Plânının kabul edilmesini, bu plânın ileri aşamalarında ise fiziki varlıkları da kapsayan tahakkuk esaslı muhasebeye geçilmesini önermiştir. Gören, Đhsan,

“Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Bağlamında Sayıştay Semineri, TESEV, 23 Kasım 1999, s. 12. Bu rapordan yaklaşık 17 yıl sonra ülkemize gelen bir Dünya Bankası heyeti, muhasebe sistemimiz konusunda Demangel’in tespitlerini oldukça yerinde bulmuş; hatta heyet, Demangel raporunda belirtilen tespitleri tekrarlamaktan kaçındığını raporunda belirtmiştir. World Bank, Kamu Harcamaları ve Personel Yönetimi Đçin Kurumsal ve Teknik Çerçevenin Modernleştirilmesi Ön Değerlendirme Heyeti Raporu, Ankara, 1994, s. 11.

düşüncesi genel kabul görmüştür¹. Bu düşünce çerçevesinde mali yönetimimiz; 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu (MUK), 2886 Sayılı Devlet Đhale Kanunu ve 832 Sayılı Sayıştay Kanunu olmak üzere üç temel yasa² üzerinde yapılandırılmış ve uzun yıllar söz konusu yasalara mümkün olduğunca uyulmaya çalışılmıştır. Kuşkusuz bir yasaya uyulması, kötü bir davranış değildir. Hatta ekonominin karmaşık bir yapıya bürünmediği ve devlet kuruluşlarının çeşitlenmediği dönemlerde söz konusu yasalara titizlikle uyulmasının, istenilen başarıyı getirdiği de söylenebilir. Bununla birlikte yönetimde başarıyı “yasalara uyma başarısına” bağlayan bu anlayış, zamanla yetersiz kalmaya başlamış ve insan faktörüne, sistemlere ve yönetim süreçlerine gereken önemin verilememesine sebep olmuştur. Gerçekten ülkemizde, uygulamada inisiyatif alması gereken konularda bile kuruluşlar, bir yasal dayanak aramakta, topluma yararlı olabilecek ve uygulanmasına Anayasal açıdan hiçbir sakınca bulunmayan çeşitli uygulamalar hayata geçirilememektedir. Buna ek olarak bir yönetim aksaklığı ya da eksikliği yine yasaların yetersizliğine bağlanmaktadır³. Bu anlayışın reform yapma anlamında da büyük sakıncalar doğurduğu kuşkusuzdur. Uygulamadaki başarıyı yasaların uygulanmasına bağlayan anlayış, reform yapma anlamında da yasalara aşırı bir güvenme alışkanlığını getirmektedir. Diğer bir ifadeyle ülkemizdeki mali reformlar sadece yasal mevzuatta yapılan değişikliklerle gerçekleştirilebilecek ve yerleşebilecek uygulamalar olarak görülme eğilimindedir. Bu da, yasal değişiklik yapıldıktan sonra reformun gerektirdiği destekleyici süreçlerin ihmal edilmesine yol açmaktadır.

Kamu harcama yönetimi yaklaşımı bağlamında yukarıda belirtilen yapının, ülkemizdeki mali reform girişimlerinde dikkate alınması zorunlu olmaktadır. Bu nedenle gerçekleştirilecek bir mali yeniliğin, sadece yasal mevzuatta bir değişiklikle değil; kamu menfaati gözetilerek, plânlı ve programlı bir girişimin sonucu olması şarttır.

Hangi yeniliklerin, ne zaman ve nasıl ülkeye yerleştirileceği ise ülkenin iktisadi, sosyal, idari ve uygulama kapasitesine dayanmak durumundadır. Herhangi bir teknolojik yenilikte olduğu gibi, kamu harcama yönetiminin kurumsal düzenlemeleri de ülkenin kendisine özgü becerilerine, yerel kurumlara ve ihtiyaçlara uygun olmak durumundadır.

1 Gören, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”, a.g.tb., s. 6.

2 Muhasebe-i Umumiye Kanunu (1050 S.K.), 606, Resmî Gazete, 9 Haziran 1927; Devlet Đhale Kanunu (2886 S.K.), 18161, Resmî Gazete, 10 Eylül 1983; Sayıştay Kanunu (832 S.K.), 12538, Resmî Gazete, 27 Şubat 1967.

3 Gören, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”, a.g.tb., s. 6.

Bu nedenle, yurt dışında uygulanan herhangi bir yeniliğin, ülke şartlarında dikkatli bir şekilde analiz edilmesi, bunun sonucunda reddedilmesi, kabul edilmesi ya da ihtiyaçlar ışığı altında uyarlanması gerekmektedir⁴. Türkiye’yi ele alan bu bölümün birinci ana başlığında, orta vadeli harcama sistemine olan ihtiyaç, ortaya konmaya çalışılmaktadır.

Bu vurgu yapılırken, ülkemizdeki kurumsal yapıya da dikkat çekilmektedir. Türkiye’de orta vadeli harcama sistemine geçiş açısından hangi çalışmaların yapıldığı ve nasıl bir uygulama stratejisi izlendiği ise üçüncü bölümün ikinci ana başlığında açıklanmaktadır.

2006 yılı bütçe hazırlıkları ile fiilen Türkiye’de uygulanmaya başlanan orta vadeli harcama sistemi modeli, üçüncü ana başlığın konusudur. Son ana başlıkta ise sistem, çeşitli yönlerden değerlendirmeye tabi tutulmakta ve faydalı olabilecek bazı önerileri de içermektedir.

1. TÜRKĐYE’DE ORTA VADELĐ HARCAMA SĐSTEMĐNE GEÇMEYĐ GEREKTĐREN SEBEPLER

Genel olarak bakıldığında orta vadeli harcama sistemi kamu harcama yönetimi sonuçlarını, diğer bir ifadeyle bütçesel sonuçları geliştirmeyi amaçlamaktadır. Buna göre önem sırasına göre makro-mali disiplinin sağlanması, kaynak tahsisinde etkinliğin geliştirilmesi ve hizmet sunumunda kalitenin ilerletilmesi sistemin hedefleridir. Diğer bir deyişle orta vadeli harcama sistemi, bütçe sürecini çevreleyen kurumsal yapının belirli zaaflarını gidermeye yarayan stratejik bir araç olarak nitelenebilir. Birçok gelişmekte olan ülkede olduğu gibi ülkemizde de kamusal karar alma sürecinin etkin olarak işlemesini engelleyen bir kurumsal yapı yıllarca egemenliğini korumuştur⁵. Örneğin ülkemiz bütçe sürecinde kurumsal yapı, makro-mali disiplini; sahip olduğu güçlü konumla gözetebilecek, diğer bakanlıklara göre daha güçlü tek bir bakanlıktan ziyade benzer güçlere sahip olan birden fazla aktöre (Maliye Bakanına bağlı Maliye Bakanlığı ile Başbakanlığa bağlı DPT ve Hazine Müsteşarlıkları) yer vermiştir. Benzer şekilde bütçenin zaman ve bilgi kapsamı uzun yıllar boyunca dar kalmış ve mali disiplini gözetmeyi sağlayacak bilgileri karar vericilere taşıyamadığı gibi mali disiplini

4 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 1: An Overview of Public Expenditure Management, a.g.e., s. 2.

5 Atiyas – Sayın, Siyasi Sorumluluk, Yönetsel Sorumluluk…, a.g.e., s. vi.

bozacak mekanizmaların kurulmasını (bütçe-dışı fonlar gibi) teşvik etmiştir. Kaynak tahsisinde etkinlik açısından bakıldığında ise politika-plânlama ve bütçe arasındaki bağları kurmaya yönelik mekanizmalar (özellikle kalkınma plânı ve yıllık programlar) yeterince işlevsel olamamıştır. Bütçenin, 1980’lerden sonra uygulanan yanlış politikaların da etkisiyle esnekliğini yitirmesi ve kaynak tahsisinde objektif kuralların ancak nadir bir şekilde kullanılır olması, bütçenin belirli ulusal hedeflere yönlendirilmesini engellemiştir. Örgüt düzeyinde hizmet sunumunda etkinlik de, bu yönde saiklerin azlığından dolayı istenen düzeyde gerçekleştirilememiştir. Aşırı merkezileşen harcama kontrolleri, harcamacı kuruluşların esnek bir yönetime sahip olmalarını engellemiş, kuruluş bütçelerinin performansa yönelik neredeyse hiçbir bilgi içermemesi ise kaynakların hesap vermeden yıllarca kullanılmasına yol açmıştır.

Türkiye’de orta vadeli harcama sisteminin ve gerektirdiği alt-yapının bulunmayışı, bütçesel sonuçların istenmeyen düzeylerde olmasının önemli sebepleri arasındadır^(*). Bu nedenle bu başlıkta, orta vadeli harcama sistemini gerektiren sebepler, bütçesel sonuçlarla ilişkili bir şekilde ve kurumsal yapı göz ardı edilmeksizin ele alınmaya çalışılmaktadır.