3. BĐR KURUMSAL DÜZENLEME OLARAK ORTA VADELĐ HARCAMA
1.4. Sektör Đnceleme (Gözden Geçirme) Süreci
Orta vadeli harcama sistemi sürecinde dördüncü aşama, her bir sektörün(*) hükümetin önceliklerine dayalı olarak orta vadeli harcama gereksinimlerini belirlemesidir62. Sistemin aşağıdan yukarıya doğru olan bu kısmında, sektörler ve kuruluşlar, hükümet tarafından belirlenen politikalar ve düzenlemeler çerçevesinde kendi politikalarını belirlemekte ve söz konusu politikaları detaylandırarak maliyetlerini çıkarmaktadırlar63. Ayrıca bu aşamada her bir sektörün kendisine tahsis edilen harcama tavanı dâhilinde kalacağı beklendiğinden; politikalar, öncelik sırasına konulmakta ve tavanın el verdiği ölçüde maliyetlerine katlanılması istenmektedir(**). Bu ise sektördeki politika maliyetlerinin, harcama tavanını aşması halinde; önceliği daha az olan politikaların öteleneceği anlamına gelecektir (Bkz. Şekil 9)64.
Sektör inceleme sürecinin standart bir şablonu bulunmamakla birlikte bu süreç;
kuruluş ya da sektör bazında politika esaslı bir stratejik plânlama sistemi ile faaliyet esaslı bir bütçeleme sistemini gerektirmektedir. Yukarıdaki şekil, bu tür bir plânlama ve bütçeleme sisteminin birbiri ile ilişkisini göstermektedir. Stratejik plânlama anlayışında, kuruluşun varlık nedeni (misyonu), uyguladığı politikaların da dayanağını oluşturmaktadır. Stratejik plânlama sayesinde kuruluşlar, niçin var olduklarını ve orta vadede nereye ulaşmak istediklerini (hedefler) her yıl gözden geçirme imkânına
61 Sayin, a.g.e., s.4; United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 42-43.
(*) Sektör, orta vadeli harcama sistemine dahil kuruluşların fonksiyonel olarak sınıflandırılmasına dayanmaktadır.
Çalışmada, sektör ile harcama alanı ya da harcama grubu terimleri aynı anlama gelmek üzere kullanılmaktadır.
62 United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 13.
63 OECD, Managing Public Expenditure..., a.g.e., s. 69.
(**) Tavanın detay derecesi, harcamacı kuruluşun ya da sektörün kaynakları tahsis etme serbestisini etkileyen önemli bir unsurdur. Bu konuda ülkeler; harcamacı kuruluşlara, harcamaları alternatifler arasında tahsis etmede farklı serbesti dereceleri vermektedir. Örneğin Avustralya ve Yeni Zelanda’da bakanlıkların programlar arasında kaynakları en iyi şekilde dağıtabilecekleri varsayılmakta ve tercihlerine daha büyük ihtiyarilik verilmektedir.
Finlandiya gibi bazı ülkelerde ise Maliye Bakanlığı programlar için de harcama tavanları belirlemektedir. Bu tür ayrıntılı tavanlar nedeniyle kaynakların, programlar arasında yeniden tahsisi ise oldukça güç olmaktadır.
Dorotinsky, a.g.m., s. 10.
64 A.e., s. 9-10.
kavuşmaktadırlar65. Hedeflere hangi çıktı düzeyi ile ulaşılabileceği ve çıktıların hangi faaliyetlerle gerçekleştirileceği, stratejik plânlama süreci ile birlikte faaliyet esaslı bütçe sistemini de yakından ilgilendirmektedir. Bu özellik nedeniyle stratejik plânlama ile faaliyet esaslı bütçeleme günümüzde birlikte anılma eğilimindedir(*).
Şekil 9
Kuruluş Düzeyinde Stratejik Plânlama ve Bütçe Süreci Misyon
Hedefler
Çıktılar üzerinde anlaşma Önceki yıl performansını gözden
geçirme
1. Yıl Çıktılar
2. Yıl Çıktılar
3. Yıl Çıktılar
Önceki yıl performansına dayanarak faaliyetlerin sayısını
plânlama
1. Yıl Faaliyetler
2. Yıl Faaliyetleri
3. Yıl Faaliyetleri
Gereken girdileri belirleme Girdiler Girdiler Girdiler
Üç yıllık bütçe hazırlığı Maliyetler Maliyetler Maliyetler
Kaynaklarla gereksinimleri
karşılaştırma Kaynaklar Kaynaklar Kaynaklar
Faaliyetleri sıralama Öncelikli Faaliyetler
Öncelikli Faaliyetler
Öncelikli Faaliyetler
Uygulama Faaliyetlerin
Uygulanması
Kaynak: United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s.34’den uyarlanmıştır.
65 United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 21.
(*) Stratejik plânlama süreci ile bütünleştirilen faaliyet esaslı bütçelemenin günümüzdeki adı yeni performans bütçeleme ya da sonuç esaslı bütçelemedir. Ayrıntılı bilgi için bkz. United Nations, Guide to results-based budgeting, Programme Planning and Budget Division OPPBA/DM, Version 1.1, 23 October 1998.
Sektör inceleme süreci, belli başlı dört alt-aşamadan meydana gelmektedir. Buna göre sektörün ya da sektördeki kuruluşların misyon ve hedeflerini gözden geçirmesi ilk aşamayı oluşturmaktadır. Đkinci aşama, sektörün amaç ve hedeflere nasıl ulaşacağının yani stratejilerin gözden geçirilmesidir. Sektörde üretilecek çıktılar ile faaliyetler üzerinde anlaşmanın sağlanması ise üçüncü aşamada gerçekleştirilmektedir. Đnceleme sürecinin son aşaması, faaliyetlerin maliyetlenmesi ve harcama tavanı dâhilinde önceliklendirmeye gidilmesidir.
1.4.1. Misyon, amaç ve hedeflerin gözden geçirilmesi
Sektör inceleme sürecinin ilk aşaması; sektördeki kuruluşların ve bir bütün olarak sektörün misyonu ve (stratejik) hedefleri ile ilgili olarak tam bir mutabakatın sağlanmasıdır. Sürece, misyonun sorgulanması ile başlamak oldukça yararlıdır çünkü misyon; ilgili alana hükümet politikasının bir uzantısı olarak devletin ya da özel sektörün ve / veya sivil toplumun katkısının az veya fazla olduğunu yansıtan önemli bir göstergedir66. Sektörün ve kuruluşların varlık nedenleri gözden geçirildikten sonra amaç ve hedeflerin gözden geçirilmesi gerçekleştirilir. Genelde sadece birkaç tane olan amaç, sektörün ulusal hedeflere katkısının nitel bir şekilde ifade edilmesinden oluşmaktadır.
Hedefler ise sektörde üretilen çıktıların üretilme nedenini göstermektedir67. Gerek misyonun gerekse amaç ve hedeflerin gözden geçirilmesi genellikle katılımcı bir sürecin varlığını gerektirmektedir. Bu nedenle kamu kuruluşlarında bazı çalışma gruplarının oluşturulması ve bir beyin fırtınası sürecinin varlığı önemlidir. Uygulama süreci, merkezî idare ve yerel yönetim düzeyindeki personel ile sektörde yer alan ilgili kuruluşların temsilcilerinin katılacağı toplantılar aracılığı ile gerçekleştirilebilir68.
66 World Bank, Public Expenditure..., a.g.e., s. 41.
67 Amaç, hedef gibi temel stratejik plânlama ve faaliyet esaslı bütçeleme kavramları için bkz. United Nations, Guide to results-based…, a.g.e. Ayrıca örnek bir tablo için bkz. Muggeridge, a.g.e., s. 68.
68 Muggeridge, a.g.e., s. 38.
1.4.2. Mevcut stratejilerin gözden geçirilmesi
Strateji, hedeflere ulaşmanın araçları olarak tanımlanmaktadır. Sektörde izlenen stratejilerin gözden geçirilmesi ve ulusal politika ve stratejilerle uyumunun sağlanması bir sonraki alt aşamada gerçekleştirilmektedir. Stratejilerin gözden geçirilmesi; mevcut yasaların, düzenlemelerin ve hükümet belgelerinin yeniden incelenmesi ile başlar. Bu uygulamanın amacı, sektörde uygulanan stratejilerin ulusal stratejilerle uyumlu olup olmadığını araştırmaktır. Stratejilerin gözden geçirilmesi de aynen bir önceki aşamada olduğu gibi katılımcı bir süreci içermektedir. Süreçte kolaylık sağlaması açıdan şablon tablolar kullanılabilmektedir(*). Mevcut stratejinin değişmesi, hükümetin hedeflerine ulaşma maliyetlerini önemli ölçüde etkileyebilmektedir. Bu nedenle strateji değişirken maliyetlerin etkilenme durumuna dikkat edilmesi ve stratejilerin, çıktı ve faaliyetler belirlenmeden önce gözden geçirilmesi önem taşımaktadır69.
1.4.3. Çıktı ve faaliyetlerin plânlanması
Stratejiler gözden geçirildikten sonra, sektörün ve kuruluşların hedeflere ulaşmak için üreteceği mal ve hizmetler yani çıktılar (km yol, öğrenci sayısı vb.) ile söz konusu çıktıların üretilmesi için gerekli olan faaliyetler (araç bakımı, yatırım projesi vb.) üzerinde anlaşmanın sağlanması gerekmektedir. Çıktı ve faaliyetlerin plânlanması, etkin bir performans ölçüm sistemini de gerektirmektedir. Çünkü mevcut çıktı ya da performans düzeyleri bilinmeden plânlama yapmak sağlıklı değildir. Performans yönetiminde kullanılan ve ölçüm sisteminin de temelini teşkil eden performans kriter ve göstergeleri, plânlamada yol gösterici niteliktedir. Özellikle geçmiş yıl performans verileri kullanılarak gerçekleştirilen bu aşamada çıktı ve faaliyet sayıları, orta vade (3 yıl gibi) için plânlanmaktadır70. Plânlama faaliyetlerine, cari gereksinimler hakkında en iyi bilgiye sahip olan kişilerin katılması oldukça mantıklıdır71. Ayrıca plânlama
(*) Stratejilerin gözden geçirilmesi ile ilgili bir şablon tablo için bkz. United National Development Programme, Guidelines for…, a.g.e., s. 25-26.
69 A.e., s. 23-24.
70 United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 27-30.
71 Muggeridge, a.g.e., s. 40.
sırasında, çıktı ve faaliyetlerin yapılabilirlik testi ve değerlendirmesi de yapılmakta, kabul edilen hedeflere en etkin şekilde ulaşılması sağlanmaya çalışılmaktadır72.
1.4.4. Faaliyetlerin maliyetlenmesi
Faaliyetlerin maliyetlenmesi, her bir faaliyet için gereken girdilerin belirlenmesini ve girdi sayısı ile birim maliyet bilgisinin çarpılarak toplam maliyetin bulunmasını ifade eder. Bazı girdiler için merkezî bütçe ofisinin önceden sağladığı standart bir fiyat da bulunmaktadır. Özellikle girdiler belirlenirken; faaliyetleri maliyet-etkin bir şekilde yerine getirecek girdilerin seçilmesine dikkat edilmesi önem taşımaktadır. Bu aşamada tüm harcama birimleri için geliştirilen standart maliyetleme tabloları kullanılarak maliyetleme işlemi orta vadeli bir şekilde yapılmaktadır(*)73.
1.4.5. Faaliyet maliyetleriyle alt-harcama tavanının karşılaştırılması ve önceliklendirme
Faaliyet maliyetlerinin birleştirilmesi ile kuruluşun ve bir bütün olarak sektörün hedeflerine ulaşabilmesi için gereken maliyet gereksinimi de ortaya çıkmış olur. Bu ilk maliyet bilgilerinin, daha önce Bakanlar Kurulunca onaylanmış olan alt-harcama tavanını aşmış olması, yüksek bir olasılıktır. Sektörün / kuruluşun, ilgili alt-harcama tavanı dâhilinde kalması beklendiğinden yapılması gereken işlem; çıktıların ve faaliyetlerin bir öncelik sırasına konulması ve düşük önceliklilerin bir sonraki yıla bırakılması ya da tamamen durdurulmasıdır74.
72 Bu konuda bkz. United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 30-33.
(*) Maliyetleme tablosu örnekleri için bkz. Muggeridge, a.g.e., s. 42 ve United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 40-41 ve 53-58.
73 United Nations Development Program, Guidelines for…, a.g.e., s. 39.
74 A.e., ss. 43-44.
93
ÇÖZÜMLER ETKĐ
Harçlandırma Girdileri
azaltmak Ertelemek
Elemek
SEÇENEKLER
Sürdürmek HEDEFLER
ÇIKTI Faaliyet Faaliyet Faaliyet Faaliyet ÇIKTI Faaliyet Faaliyet Faaliyet Faaliyet ÇIKTI Faaliyet Faaliyet Faaliyet Faaliyet ÇIKTI Faaliyet Faaliyet Faaliyet Faaliyet
Tablo 6
Çıktı ve Faaliyetleri Sıralayarak Gözden Geçirme
Öncelik Sırası
1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 2.4 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4
Kaynak: United Nations Development Programme, Guidelines for…, a.g.e., s. 45
Çıktı ve faaliyetlerin öncelik sırasına konulmasında, misyon ve hedefler önemli rol oynar. Genellikle doğrudan hedeflerle ilgili olan çıktı ve faaliyetler yüksek öncelikli, buna karşın bir probleme kısmî çözüm sağlayan ya da diğer kurumların harcamalarına bağlı olanlar ise daha az önceliklidir. Yine en kısa sürede en uzun etkiyi sağlayan, maliyet etkin olan ve uygulanma kapasitesi daha iyi olan çıktı ve eylemlerin, öncelik sırasında üst sıralarda yer alması daha uygundur75. Bu tür değerlendirmelerin yapılmasında yukarıdaki gibi tabloların kullanılması da mümkündür.
Çıktı ve faaliyetlerde değişikliklere gidilmesi, diğer bir deyişle maliyet tahminlerinin harcama tavanı ile uyumlaştırılması; genellikle hedeflerde de azalmayla sonuçlanır. Örneğin, öğretmen-öğrenci oranının, izleyen yılda 1/45’e ulaştırılması artık mümkün olmayabilir. Bu nedenle çıktı ve faaliyetlerdeki değişikliklerin, hedefleri nasıl etkileyeceği mümkün olduğunca ölçülebilir bir şekilde ortaya konmalıdır76.
1.4.6. Çapraz sektör toplantıları
Sektörde yer alan kuruluşların, alt-harcama tavanları dâhilinde gereksinimlerini belirleyerek sıralamalarından sonra sektörler arasındaki koordinasyonu sağlamak üzere bazı toplantılar yapılabilir. Bu aşamada kuruluşların; misyon, amaç, hedef, çıktı ve faaliyetleri ile bunların maliyetlerini gösteren belgeler gözden geçirilerek, uygulanacak faaliyetlerde ve üretilecek çıktılarda mükerrerlik olan ya da daha iyi bütünleşmesi gereken alanların belirlenmesi sağlanmaktadır. Böylece iş birliği ya da koordinasyon gerektiren konuların tespiti ve aynı sektör içindeki kuruluşlar arasında çıktıların ve faaliyetlerin önceliklendirilmesi ile ilgili çeşitli yorum ve bilgilere de ulaşılmaktadır77.