Kaynak kullanımında etkinliği sağlamak

Harcamacı kuruluşlar (vekil) için bütçenin güvenilirliği, sunulacak hizmetler için verilecek ödeneklerin ve kaynak akışının öngörülebilirliğine bağlıdır. Hem vekiller hem de asiller için kaynak elde edilebilirliği açısından yaygın bir belirsizliğin bulunması durumunda, kısa döneme odaklanılma eğilimi (örneğin iktisadi analizler üzerinde siyasal pazarlıklarla) doğmaktadır. Kısa dönem, geleneksel yaklaşımla öngörülemeyen ve politika esaslı olmayan bütçe kesintilerine de uygun olduğundan, harcamacı kuruluşların etkin kaynak kullanımı önünde bir engel olabilmektedir. Bu nedenle orta vadeli harcama sisteminin uygulanması; kaynak elde edilebilirliği ile ilgili belirsizlikleri azaltarak, bütçe sürecinin güvenilirliğini geliştirmeyi amaçlamaktadır¹⁹³. Kaynak elde edilebilirliği ile ilgili belirsizliklerin azalması, harcamacı kuruluşların politika oluşturma sürecinde de güven sağlar ve taahhütlerini sağlamlaştırır¹⁹⁴.

192 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 4: The Budget Preparation Process, a.g.e., s. 39.

193 Fozzard, a.g.e., s. 39.

194 Schiavo-Campo – Tommasi, Managing Government Expenditure, Chapter 4: The Budget Preparation Process, a.g.e., s. 11.

ĐKĐNCĐ BÖLÜM

ORTA VADELĐ HARCAMA SĐSTEMĐ UYGULAMASI

Orta vadeli harcama sistemi, her ülkenin kendisine özgü idari, siyasal ve ekonomik özelliklerine göre yapılandırılan bir sistemdir. Bu nedenle sistem, ülkeler arasında farklılıklar gösterebilmektedir. Örneğin, özellikle Anglo-Sakson ülke geleneğini taşıyan ülkelerde genelde bütçe, mali yıla girildikten sonra parlamento tarafından onaylandığından bütçe hazırlama süreci daha uzun olmakta, orta vadeli harcama sistemi takvimi de buna göre ayarlanmaktadır. Kıta Avrupası geleneğinde ise bütçe, mali yıl girmeden onaylandığı için bütçe hazırlığı süreci kısa tutulmaktadır.

Benzer şekilde bazı ülkelerin idari yapılanmaları diğerlerine göre farklılık arz edebilmektedir. Örneğin bazı ülkeler (Avustralya gibi) kamu idarelerinin fonksiyonlarını daha ön plâna çıkarabilmek için onları belirli gruplarda toplayarak sorumluluklarını bir ya da birden fazla bakana vermektedirler. Bazı ülkelerde ise bu tür bir uygulama bulunmamakta ya da oldukça şeklî olarak kalmaktadır. Dolayısıyla bu tür farklılıklar, bütçe hazırlığının orta vadeli bir perspektifle ele alınmasında farklılıklar oluşturabilmektedir. Bununla birlikte orta vadeli harcama sistemi uygulaması aşağı-yukarı tüm ülkelerde belirli ana öğeler üzerine oturmaktadır. Bu nedenle ikinci bölümde öncelikle bu temel öğeler, bir süreç dâhilinde belirtilecektir. Özellikle gelişmekte olan ülkeler için tavsiye edildiğinden dolayı sistem, bu tür bir standartlaştırmaya da tabi tutulmaya çalışılmaktadır. Sistemin etkin bir şekilde uygulanabilmesi için yerine getirilmesi gereken başarı koşulları ise ikinci bölümün ikinci ana başlığında ele alınmaktadır. Üçüncü ana başlık, literatürde en iyi uygulama örnekleri olarak gösterilen beş ülkede orta vadeli harcama sistemi uygulamasını göstermeyi amaçlamaktadır. Bu başlıklardan hareketle ikinci bölüm, sisteme dair bazı değerlendirmelerle sonuçlanmaktadır.

1. ORTA VADELĐ HARCAMA SĐSTEMĐ SÜRECĐ

Etkin bir kaynak yönetimi sürecine sahip olmak isteyen hükümetler; politika oluşturma, bu politikalara nasıl ulaşılacağını plânlama ve bu plânları bütçeye aktarma

arasında güçlü bağlar kurmak durumundadır. Bu bağlar arasındaki zayıflıklar, birçok ülkede görülen mali disiplinsizliğin, kaynak tahsisinde ve kullanımında etkinsizliklerin baş sorumlusu olarak gösterilmektedir¹. Politika oluşturma – plânlama ve bütçeleme arasında etkin bir etkileşimin kurulması ise sanıldığı kadar kolay değildir. Söz konusu öğeler arasındaki ilişkilerin, basit ve tek yönlü olmaması, bunun belki de en önemli sebebini oluşturmaktadır. Kaynak yönetimi sürecinde politikaların oluşturulması, kaynak kısıtlarından etkilenebileceği gibi uygulanması düşünülen politika ve plânlar bütçeleme konusunda belirleyiciliğe sahiptir. Bu nedenle, söz konusu halkalar arasında etkin bağların kurulabilmesi, ancak sürekli bir öğrenme ve uygulamayı içeren dinamik bir çevrimle sağlanabilmektedir. Bu tür bir çevrime sahip stratejik bir araç olan orta vadeli harcama sisteminin uygulama süreci de, birbiri ile etkileşime sahip parçalardan oluşmaktadır ve karmaşık sayılabilecek bir yapıya sahiptir². Ayrıca, ülkelerin sahip olduğu kurumsal ve idari yapılar arasındaki farklılıklar, uygulama sürecindeki aşamaların standart bir sıraya konulmasını da zorlaştırmaktadır. Bu zorluğu aşmak için sürecin işleyişini öncelikle ana hatlarıyla belirtmekte fayda vardır.

Şekil 6’da görüldüğü gibi orta vadeli harcama sisteminin işleyişi, üçlü bir yapı üzerine kuruludur³:

a) Kamu harcamaları için ayrılabilecek toplam kaynak paketinin (harcama tavanının), diğer bir deyişle kullanılabilecek kaynakların yukarıdan aşağıya doğru tahmin edilmesi,

b) Her bir sektörde / kuruluşta; hükümet program ve öncelikleri ile uyumlu olarak uygulanacak politikaların maliyetlerinin (karşılanması gereken ihtiyaçların) aşağıdan yukarıya doğru tahmin edilmesi ve

c) Toplam kaynak paketi ile politika maliyetlerini ilişkilendiren (karşılaştıran) bir işleyiş.

1 World Bank, Public Expenditure Management…, a.g.e., s. 31.

2 United Kingdom Government, Department for International Development, Understanding and Reforming…, a.g.e., s. 12.

3 Yılmaz, a.g.e., s. 11-12; Anipa, Seth – Kaluma, Felix – Muggeridge, Elizabeth, MTEF in Malawi and Ghana, DFID Seminar on Best Practice in Public Expenditure Management, Consulting Africa Limited, June 1999, s. 8.

Şekil 6

Orta Vadeli Harcama Sisteminin Đşleyişi

Kaynak: Yılmaz, a.g.e., s. 12.

Üç temel direk üzerine kurulu olan orta vadeli harcama sistemi; kısaca ihtiyaçlar ile elde edilebilir kaynaklar arasındaki gerilimi, orta vadede etkin olarak yönetmeye ve dengelemeye çalışan bir sistem olmaktadır. Kaynak yönetimi sürecine makro düzeyde getirilen en önemli fayda ise ekonomideki mevcut kaynak yapısına göre kamusal kararların alınması ve önceliklerine göre harcama alanlarına dağıtılmasıdır. Diğer bir deyişle, eğer bir ekonomide belirli bir iktisadi rasyonalite çerçevesinde kamuya ayrılacak olan kaynaklar, uygulanması düşünülen programların maliyetlerini karşılayamıyorsa yapılacak olan; daha az öncelikli ihtiyaçların gelecek yıllara ertelenmesi ya da kapsamdan çıkarılması, böylece kaynak-ihtiyaç dengesinin kurulmasıdır. Burada dikkat edildiği üzere kamusal karar alma sürecinde ağırlıklı olarak belirleyici olan ihtiyaçlar değil kaynak yapısı olmaktadır. Elbette, eğer kaynaklarla

TOPLAM HARCAMA TAVANI

(Kaynak Paketi)

KURULUŞLARIN (Sektörlerin) HARCAMA TALEPLERĐ

KULLANILABĐLĐR KAYNAKLARIN, HÜKÜMETĐN POLĐTĐKA BELGELERĐ VE BUNLARLA UYUMLU SEKTÖR POLĐTĐKA VE ÖNCELĐKLERĐNE GÖRE

TAHSĐS EDĐLMESĐ

ihtiyaçlar arasında önemli farklılıklar var ise gelir yapısını geliştirecek ve gelirleri artıracak politikaların uygulanması gereği de ortaya çıkabilmektedir⁴.

Yukarıda ana hatlarıyla gösterildiği gibi orta vadeli harcama sistemi, yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya doğru olan iki ayrı yönlü işleyişi karşılaştırmaktadır.

Birinci bölümde değinildiği gibi bu karşılaştırma orta vadenin bitiminde değil, her yıl tekrarlayan bir yapıya sahiptir. Yani sistem, orta vadeli olmasına rağmen, işleyiş süreci bir yıl olmaktadır^(*). Bu yüzden sistemin uygulama sürecinin, yıllık bütçe süreci ile bütünleştirilmesi de idealdir.

Şekil 7’de, yıllık bütçe süreci paralelinde işleyen bir orta vadeli harcama sistemi sürecinin temel aşamaları gösterilmektedir. Buna göre sistemin ilk aşaması, ekonomideki elde edilebilir kaynakları belirleyen bir makroekonomik çerçevenin geliştirilmesidir. Orta vadede kullanılabilir kaynakların bir çerçevesini gösteren bu plân, sistemin başlangıç noktasını oluşturmakla birlikte yıl içersinde periyodik olarak güncelleştirilmekte ve sistemin daha sonraki aşamalarında da rol almaktadır. Makro düzeyde elde edilebilir kaynakların belirlenmesinden sonra ikinci aşama, hükümetin orta vadeli mali stratejisini belirlemesidir. Makroekonomik çerçeveye dayanan ve OVMÇ’nin hazırlanması olarak da bilinen bu aşamada hükümet; orta vade boyunca izlenecek mali stratejiyi ve kamu kesiminde^(**) yapılacak harcamaların tavanını belirlemektedir. Sistemin yukarıdan aşağıya doğru işleyen üçüncü aşaması ise bir önceki aşamada belirlenen genel harcama tavanının, sektörlere / kuruluşlara bölüştürülmesi; diğer bir deyişle alt-harcama harcama tavanlarının belirlenmesidir.

Bütçe hazırlığı sürecinin başlarında belirlenen bu tavanlar; harcamacı kuruluşların / sektörlerin hazırlayacakları orta vadeli bütçe harcama tekliflerinin aşamayacağı üst sınırları göstermektedir. Daha sonra söz edileceği üzere, bu aşamada belirlenen ilgili tavanlar; sürecin ilerleyen aşamalarında güncelleştirilerek nihai hâle getirilmektedir.

4 Yılmaz, a.g.e., s. 11-12.

(*) Bkz. birinci bölüm, başlık 3.1.1.4.

(**) Kamu kesiminden kasıt, orta vadeli harcama sisteminin kapsadığı kuruluşların bütünüdür. Bu konuda bkz. ileride başlık 2.1.

69

Orta Vadeli Mali Çerçeve Mali hedeflerin

ve stratejinin belirlenmesi – makro harcama

tavanı

Alt-Harcama Tavanlarının Belirlenmesi Makro harcama tavanının, sektörlere

/ kuruluşlara bölüştürülmesi Makroekonomik

Çerçeve Elde edilebilir

kaynakların belirlenmesi

Misyon, amaç ve hedeflerin

gözden geçirilmesi

Sektördeki faaliyet maliyetlerinin

alt- harcama tavanı dâhilinde

üç yıl için öncelik sırasına

konması Faaliyetlerin

maliyetlenmesi Çıktı ve

faaliyetlerin plânlanması Mevcut

stratejilerin gözden geçirilmesi

Politika Oturumları Maliye Bakanlığı

ile kuruluşlar arasında sektör inceleme sürecine ilişkin tartışmalar

Kuruluşların, orta vadeli

harcama çerçevesindeki nihai tavanlara göre üç yıllık

bütçelerini detaylı olarak

hazırlamaları Orta Vadeli

Harcama Çerçevesi Makro tavanın ve alt-harcama tavanlarının güncellenmesi ve Kabine onayı

Kabine Onayı Tahminlerin

gözden geçirilmesi, Kabine onayı ve

Parlamentoya sunulması

Aşağıdan Yukarıya Kuruluşlar

Dördüncü Aşama: Sektör Đnceleme (Gözden Geçirme) Süreci Yedinci Aşama

Kaynak: World Bank, Public Expenditure Handbook, a.g.e., s. 51; Short, John, Assesment of the MTEF in Ghana, Overseas Development Institute, Country Case Study 4, London, May 2003, s. 4.

Şekil 7

Orta Vadeli Harcama Sisteminin Aşamaları Yukarıdan Aşağıya

Maliye Bakanlığı Makroekonomik Çerçevenin Güncelleştirilmesi

Birinci Aşama Đkinci Aşama Üçüncü Aşama Beşinci Aşama Altıncı Aşama Sekizinci Aşama

Sistem yukarıda bahsedildiği gibi yukarıdan aşağıya doğru işlerken, sektör ya da harcamacı kuruluş düzeyinde de aşağıdan yukarıya doğru işlemektedir. Sektör politikalarının ve önceliklerinin gözden geçirildiği ve sektör inceleme süreci olarak adlandırılan dördüncü aşama, kısaca sektörde uygulanacak politikaların, bir önceki aşamada belirlenen alt-harcama tavanı dâhilinde bir öncelik sırasına konulduğu aşamayı oluşturmaktadır. Beşinci aşama, Maliye Bakanlığı ile harcamacı kuruluşların bir araya gelerek harcama tavanları dâhilinde uygulanacak politikaları tartıştığı politika oturumlarının yapıldığı aşamadır. Altıncı aşama, alt-harcama tavanlarının ve genel harcama tavanının güncelleştirilerek kesinleştirildiği, böylece OVHÇ’nin ortaya çıkarıldığı ve hükümet tarafından onaylandığı aşamayı oluşturmaktadır. Bir sonraki aşama olan yedinci aşama ise harcamacı kuruluşların nihai tavanlara göre orta vadeli (genellikle üç yıllık) bütçelerini detaylı olarak hazırladıkları aşamadır. Kuruluşların hazırladığı bütçelerin Maliye Bakanlığı tarafından gözden geçirilmesi ve Kabine tarafından onaylanarak Parlamentoya sunulması ise sekizinci aşamada gerçekleştirilmektedir.