B- VERGİ DEMOKRASİSİ
1. Tarihi Gelişimi
Vergi ile demokrasi kavramları aslında tüm tarih boyunca iç içe olmuş ancak demokratikleşme olgusunun iktidarların yetkilerini sınırlamak üzere kişi hak ve hürriyetlerinin geliştirilmesi ile birlikte ele alınması nedeniyle devamlı olarak göz ardı edilmiştir. Oysaki tarihteki ilk demokrasi mücadelesi, iktidarların keyfi vergi koymalarına tepki olarak başlamıştır.53 Dolayısı ile vergi demokrasisi kavramının tarihi gelişimini, demokrasinin tarihi gelişimi ile aynı olarak kabul etmek gerekmekte; ancak demokratikleşme olgusuna, iktidarların mutlak vergileme yetkilerine tepki olarak ortaya çıktığı bakış açısından yaklaşmak gerekmektedir.
Batı demokrasisinin doğuşu, tüm gücü elinde bulunduran mutlak siyasal iktidarın vergilendirme yetkisinin sınırlandırılması düşüncesiyle gerçekleşmiştir. Bu durum parlamentoların yasama yetkisinin kaynağını oluşturmuş ve halk temsilcilerinden
52 SARITAŞ, s.10.
53 Mualla ÖNCEL / Ahmet KUMRULU / Nami ÇAĞAN, Vergi Hukuku, Ankara, Turhan Kitabevi, 2013, s.7; Nami ÇAĞAN, Vergilendirme Yetkisi, İstanbul, Kazancı Hukuk Yayınları, 1982, s.14.
20
oluşan bu parlamentolar, ilk yetkilerini vergilendirme konusunda almışlardır.54 Temsilsiz vergi olmaz ilkesi de böylelikle hukuk düzenlerine girmiştir.
Vergi demokrasisi tarihi ile ilgili olarak özellikle iki dönem ve üç ülke dikkat çekmektedir.55 Bunlar; 1215 Magna Carta ile başlayan dönemde İngiltere, 1789 Fransız İhtilali ile sonuçlanan dönemde Fransa ve aynı dönemlerdeki Amerika’dır. Magna Carta’nın modern anlamda demokratikleşmenin başlangıcı sayılması; Fransız İhtilali’nin ise demokrasi mücadelesinin doruk noktası olması bakımından böyle bir önemi haiz görülmektedir. Amerika’da ise sömürgeci konumdaki İngiltere’den bağımsızlık kazanılmasında verginin rolü öne çıkmaktadır.
a. İngiltere’de
Kralın mutlak yetkilerini din adamları ve halk lehine sınırlamak üzere 1215 yılında “Magna Carta Libertatum” bizzat kral tarafından bir ferman olarak ilan edilmiştir. Bu anayasal belgede kralın keyfi vergilendirme yetkisinin sınırlandırılmasını amaçlayan ilkelere de yer verilmiştir. Bu özelliğiyle Magna Carta, iktidarın vergilendirme gücüne karşı konan ilk tepki niteliğindedir.56
Magna Carta, temelde halk hareketine dayanmamakta; dış politikadaki başarısızlıklar ve ağır vergi taleplerine karşı soylu sınıfın/feodal baronların isyan etme hazırlığı ve tehdidi sonucu ortaya çıkmıştır.57 Bu ferman ile İngiltere’de bir hukuk düzeni kurulmuş ve bu düzen kralın da üzerinde sayılarak hukukun üstünlüğü kavramına işlerlik kazandırılmıştır.58
Magna Carta ile tanınan hak ve özgürlükler esasında soylu sınıf lehine tesis edilmiş ancak zamanla tüm halk için geçerli olmuştur. Bunun yanında, kralın vergileme yetkisindeki sınırlama ise sadece din adamları ve soylular lehine tanınmıştır. Kabul edilen metne göre kral, din adamları ve soylulardan oluşan meclis onaylamadıkça kural
54 Nami ÇAĞAN, “Demokratik Sosyal Hukuk Devletinde Vergilendirme”, AÜHFD, C.37, Sa.1-4, 1980, s.131.
55 Rosemary L. HOPCROFT, “Maintaining the Balance of Power: Taxation and Democracy in England and France, 1340-1688”, Sociological Perspectives, Vol.42, No.1, s.70.
56 ÖNCEL / KUMRULU / ÇAĞAN, s.2,7.
57 Ali AKYILDIZ, Hukuk Devleti Yargı Bağımsızlığı ve Danıştay, Ankara, Anıttepe Yayıncılık, 2009, s.52,53.
58 Ersan İLAL, “Magna Carta”, İÜ Hukuk Fakültesi Mecmuası, C.34, Sa.1-4, 1968, s.211.
21
olarak hiçbir vergi veya benzeri yükümlülük koyamayacaktır.59 Bu ferman ile kabul edilen sınırlama, günümüzde anlaşıldığı şekilde bir meclis onayına değil vergi koymak için gerekli olan esnek bir genel oylamaya işaret etmektedir. Nitekim gerçek anlamda bir parlamentonun belirlenebilmesi ancak 1265 yılında yapılan ilk seçimler ile sağlanabilmiştir.60 Ancak gene de vergi ile ilgili yasama yetkisinin hükümdarın mutlak hâkimiyetinden alınarak paylaştırılması tarihi açıdan büyük önem taşımaktadır.
Kurulan parlamento 1295 yılında gruplaşarak aşağı (Avam Kamarası) ve yukarı (Lordlar Kamarası) şeklinde ikiye ayrılmıştır. Lordlar Kamarası, Avam Kamarasına göre daha üst konumda olmasına karşın 14. yy’da Avam Kamarasının mutlak olarak vergi koyma hakkını kazanmasıyla önemi artmıştır. Bu durum 15. yy’da vergi dışındaki diğer konularda da Lordlar Kamarası ile birlikte yasama faaliyetlerini üstlenmesiyle devam etmiştir. Parlamento krala bağlı olsa da artık yasama organı olarak görev yapmaktadır.61
Vergi demokrasisinin İngiltere’de ortaya çıkış süreci Magna Carta ile birlikte başlamış ancak vergilemeye ilişkin hükümlerin uygulanması uzun sürmemiştir.62 Kralın vergilendirme gücünü halk hareketi sonucu sınırlandıran asıl anayasal belgeler; 1628 tarihli “Haklar Dilekçesi” (Petition of Rights) ve 1689 tarihli “İngiliz Haklar Bildirgesi”
(Bill of Rights) olmuştur.63
İlk olarak Haklar Dilekçesi ile krala kabul ettirilen metne göre giriş kısmında;
daha önceki dönemde kralın, parlamentonun ortak kararı olmadıkça vergi koyamayacağını kabul etmiş olduğu hatırlatılmıştır. Daha sonra ise 10. maddede;
parlamentonun ortak kararı olmadan vergi konulması ve insanların bu vergiyi ödememesi nedeniyle kimsenin sorgulanmaması, yemine zorlanmaması,
59 Magna Carta, madde XII: “… krallığımızda genel oylama olmadan hiçbir vergi veya yardım toplanamayacaktır.” Madde XIV: “Bir yardım veya vergi kararlaştırırken gerekli genel onaylamayı alabilmek için başpiskopos, piskopos, rahip, kont ve büyük baronları adlarına göndereceğimiz mektuplarla çağıracağız. Bizimle dolaysız olarak toprak ilişkisi olan herkese, şerifler ve diğer memurlarımız aracılığıyla, belirli bir günde (en az kırk gün mühlet vererek) belirli bir yerde toplanmak için bir çağrıda bulunacağız. Bütün çağrı mektuplarında, çağrının sebebi bulunacaktır. Böyle bir çağrı çıkartılınca, o gün için kararlaştırılan iş mevcudun iradesine uygun olarak yapılacak, çağrılan herkesin gelmiş olması aranmayacaktır.” Bkz. İLAL, s.216,217.
60 İLAL, s.228.
61 Esat ÇAM, Siyaset Bilimine Giriş, İstanbul, Der Yayınları, 2005, s.536.
62 Genel oylamaya ilişkin maddelerin gerçekte, vergi almak için baronların tek tek onayını almaktan kurtulmak isteyen Kral tarafından fermana sokulmuş olabileceği ileri sürülebilmektedir. Bkz. İLAL, s.229. Bu durum da kanımızca vergilemeye ilişkin hükümlerin uygulanmasını engellemiş olabilmektedir.
63 ÖNCEL / KUMRULU / ÇAĞAN, s.7.
22
hapsedilmemesi, tutuklanmaması veya başka bir eziyete maruz bırakılmaması gerektiği hüküm altına alınmıştır.64
Haklar Dilekçesinin kabul edilmesinden kısa bir süre sonra 1688’de bir grup İngiliz parlamenterin baskıcı kralı tahtından kaldırmak için organize ettiği işgalin başarılı olmasıyla “Muhteşem Devrim” (Glorious Revolution) gerçekleştirilmiştir.
Bunun sonucunda kral, “seçim hakkını ihlal ettiği” gerekçesiyle suçlanmış ve yetkilerinin büyük bir bölümü parlamentoya geçirilmiştir.65
1689 tarihli İngiliz Haklar Bildirgesine göre; parlamentonun onayı olmadan vergi salmak yasa dışı ilan edilmiştir. Aynı şekilde, kral ve veliahtı için kullanılacak olan vergiler de ancak parlamentonun onayı ile salınabilecektir.66
Demokrasi mücadelesinin İngiltere’de geçirdiği evrim, ağır vergi yüküne karşı feodal baronların Magna Carta’yı kabul ettirmeleriyle başlamış ve daha sonra diğer sivil haklar ile birlikte genişleyerek vergilerin sadece parlamento tarafından konulabileceğinin anayasal zemine oturtulduğu Haklar Bildirgesi’yle koruma altına alınmıştır. Soylu sınıfın ödemek durumunda kaldığı ağır vergilerden kurtulma mücadelesi temelinde yerleşip daha sonra tüm halka yayılan hak ve özgürlükler, İngiltere’de demokrasinin kurucusu olmuştur.
b. Fransa’da
İngiltere ile aralarındaki Yüz Yıl Savaşlarının (1337-1453) sona ermesiyle Fransa’da kurulan mutlak monarşi, 1789 İhtilaline kadar devam eden yönetim şekli olmuştur. Bu mutlakıyet döneminde dahi, İngiltere’de Magna Carta ile oluşan hukuksal düzene benzer bir sistem hâkim kılınmış dolayısıyla kralın bazı yetkileri sınırlanmıştır.
Özellikle kralın vergi salma işlerinde danışmak üzere oluşturulan Genel Meclis (Etats Generaux) mevcuttur.67 Bu genel meclisin kurulmasına, ilk olarak 1302 yılında kral tarafından izin verilmiştir. Eski Düzen (Ancien Regime) olarak adlandırılan Fransız toplum düzeni; asiller, rahipler ve diğer halktan oluşmuş ve bunlar mahalli işleri için ayrı ayrı oluşturulan meclislerinde temsil edilmiştir. Genel Meclisin oluşturulması ile bu
64 Petition of Rights, http://www.constitution.org/eng/petright.htm, (erişim: 17.12.2015).
65 COOK / STEVENSON, s.20-25.
66 Bill of Rights, http://www.constitution.org/eng/eng_bor.htm, (erişim: 17.12.2015).
67 AKYILDIZ, s.32.
23
üç sınıfın da birlikte toplandığı ancak görevleri bakımından ayrıldığı üçlü meclis niteliğindeki yeni bir sisteme geçilmiştir.68 Bu meclis kurulmasından sonra Yüz Yıl Savaşları boyunca çalışmış, daha sonra ise iki kez kapanmış ve en son 5 Mayıs 1789’da tekrar etkin hale gelmiştir. Meclisin tekrar açılmasında, mali ve sosyal karışıklıklar başta olmak üzere özellikle savaş giderlerinin karşılanamayarak mali sıkıntıya düşülmesi ve bu giderlerin finansmanı için kralın yeni vergiler salmak istemesi gösterilmektedir.69
Birlikte toplanan ancak görev ayrımı olan bu üçlü meclis; çoğunluğu temsil etmesine karşın yönetime katılamayan halk sınıfını oluşturan Üçüncü Meclis’in talebi ve mücadelesi üzerine üçlü meclis yapısının tek hale getirilmesi sağlanmıştır. Bu sayede asiller, rahipler ve halk temsilcileri tek bir meclis altında toplanmaya başlamış ancak aralarındaki sınıfsal statü nedeniyle devamlı olarak çıkar ve usul çatışmaları yaşanmıştır. Bu çerçevede halk temsilcileri, temsil ve oylama sisteminin nüfus ve vergi esasına göre belirlenmesi gerektiğini savunmuştur.70
Halk temsilcilerinin oluşturduğu grup, yeni bir anayasa yapılmasını talep etmiş ve bu yeni anayasa yapılana kadar dağılmama kararı almıştır. Bunun üzerine kral, meclisi dağıtmak için asker toplamış ancak durumu fark eden halk ayaklanmış ve böylelikle Fransız Devrimi başlamıştır.71 İhtilal ile krallık ortadan kaldırılmış ve milli egemenliği sadece meclis temsil etmeye başlamıştır.72
Fransız İhtilalinin evrensel olarak en büyük kazanımı, 26 Ağustos 1789’da ilan edilen “İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisi” olmuştur. Bu bildiri ile Ulusal Meclis olarak toplanan Fransız halkı temsilcileri; toplumların uğradıkları felaketlerin ve yönetimlerin bozulmasının tek nedeninin insan haklarının bilinmemesi, unutulmuş olması ya da hor görülmesine bağlı olduğunu kararlaştırmışlardır. İlk maddede tabii hukuk anlayışı neticesinde haklar bakımından insanların tam bir eşitlik içerisinde olduğu ve bu eşitliğin doğuştan geldiği kabul edilmiştir. Üçüncü madde ile egemenliğin ulusta toplandığı açıklanmıştır. Altıncı maddeye göre yasa; genel iradenin ifadesidir ve tüm vatandaşların bizzat veya temsilcileri aracılığıyla yönetime katılma hakkı tanınmıştır. Konumuz
68 Emmanuel SIEYES, (Çev. Süheyp DERBİL), “Tiers Etat Nedir?”, AÜHFD, C.8, Sa.1, 1951, s.145.
69 AKYILDIZ, s.32; Emre EKİNCİ, “Devrimden Günümüze Fransız Siyasal Sisteminin Evrimi”, KÜSBD, C.6, Sa.1, Ocak 2016, s.152.
70 SIEYES, s.164.
71 AKYILDIZ, s.32,33; EKİNCİ, s.153.
72 AKYILDIZ, s.36.
24
açısından ise en önemli unsur olarak 14. maddede; bütün vatandaşlara bizzat veya temsilcileri aracılığıyla kamu külfetinin gerekliliğini belirleme ve bunu özgürce onaylama, vergi gelirlerinin kullanımı hakkında bilgi alma, verginin miktarı, matrahı, tahakkuk biçimi ve süresini belirleme hakları tanınmıştır.73
İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisi, ilanını izleyen ilk Fransız Anayasası niteliğindeki 1791 Anayasası’na giriş maddesi olarak eklenmiş ve devamındaki Fransız Anayasalarının da temel dayanağını oluşturmuştur.
Tarihi süreçte Fransa’da ortaya çıkan demokrasi mücadelesi de temelde mali gerekçelere dayanmıştır. Önceleri vergiye karşı tepki oluşmaması amacıyla danışma kurulu olarak kurulan üçlü meclis, zamanla çoğunluğu oluşturmasına karşın kamu gelirlerinden daha az pay alan halk sınıfının yönetime daha çok katılma talebi ile sonu ihtilal ve monarşinin yıkılmasına kadar uzanan bir dönem ortaya çıkarmıştır.
Egemenliği temsilcileri dolayısıyla eline alan halk, ihtilalden hemen sonra kabul ettiği bildiri ile yeryüzündeki tüm insanların eşit olduğuna karar vermiş ve Fransız toplumundaki sınıfsal ayrımı bitirmiştir. Bunun en büyük göstergesi eşit vergileme sistemine geçilmesi olmuştur. Dahası, vergilerin belirlenmesi ve uyulacak usulün de ancak halkın oluşturduğu parlamento tarafından milli irade kapsamında tezahür edilebileceği anayasal olarak koruma altına alınmıştır.
İlerleyen dönemde Fransız demokrasisi zaman zaman kesintiye uğramıştır.
Ancak İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisi ile elde edilen kazanımlar genel olarak korunmuştur.
c. Amerika’da
Amerikan bağımsızlık savaşının ilk kıvılcımı vergi dolayısıyla çıkmıştır. 16 Aralık 1773 tarihli Boston Çay Partisi olarak anılan olayda, sömürgeci konumundaki İngiltere’den Boston limanına gemilerle gelen çaylar Amerikalı koloniler tarafından sandıklarıyla birlikte denize dökülmüştür. Bu politik protestonun temelinde, İngiliz Parlamentosu tarafından kabul edilen Çay Kanunu bulunmaktadır. Amerikalı koloniler, bu çay kanunu ile konan vergilerin, kendi temsilcileri tarafından belirlenmediğini
73 Declaration of The Rights of Man and of The Citizen, http://www.constitution.org/fr/fr_drm.htm, (erişim: 17.12.2015).
25
belirterek “temsilsiz vergi olmaz” ilkesinden doğan haklarının ihlal edildiğini savunmuşlardır.74
Bu olayın ardından, Amerikan kolonilerinin kendi temsilcilerini seçme düşüncesi ortaya çıkmış ve 12 Haziran 1776 tarihinde Virginia’da halkın özgürce bir araya gelen temsilcileri tarafından Virginia Haklar Bildirgesi ilan edilmiştir. Bu bildirgenin 6. maddesinde, kimsenin bizzat kendisinin veya seçtiği temsilcisinin rızası olmadan vergi ödemeye zorlanamayacağı belirtilmiştir.75
Virginia Haklar Bildirgesi, yerel bir belge niteliği taşısa da bu bildirgeden kısa bir süre sonra 4 Temmuz 1776 tarihinde ilan edilen Amerikan Bağımsızlık Bildirisine temel oluşturmuştur. Bu bildiride On Üç Koloni’nin temsilcileri oy birliğiyle rızaları olmadan vergi salınamayacağına karar vermişlerdir.76