Tanzimat Dönemi ve Sonrası Personel Sistemi

Osmanlı Devleti’nde kamu hizmetinde görev alacak memur ve yöneticilerin yetiştiği iki önemli kurum vardı. Bu kurumlar “Enderun Mektebi” ve “Medrese” idi. Tanzimat ile birlikte yeni açılan okullara ayak uyduramayan Enderun ve medreseler, kamu kurumlarının yönetiminde görev alacak memurları yetiştirememiştir (Eryılmaz, 1991: 162 - 164). Dolayısıyla, Tanzimat ile birlikte memurluğa hazırlanma ve giriş yöntemi değişmiştir.

Personel yönetim sistemimizde izleri hâlâ görülmekte olan, Tanzimat ile birlikte daha da belirginleşen Osmanlı Devleti yönetim sisteminin dayandığı felsefe ve nitelikler şu şekilde sıralanabilir (Canman, 1995: 248):

 Osmanlı yönetim sistemi merkezcidir, diğer bir ifade ile yetkiler tepede toplanmıştır ve yine kararlar merkezde alınır.

 Kuralcı ve mevzuatçıdır; kurallara ve yasalara bağlılık esastır.

 Gelenekçidir; alışılageldiği gibi çalışmak, mevcudu korumak, yeniliklere direnç göstermek ve idari geleneklere bağlılık esastır.

 Seçkincidir; devlet memuriyeti sadece belli bir eğitimden geçenlerin yani okumuş olanların mesleğidir, bu durumuyla da devlet hizmetine değer veren bir modeldir. Cumhuriyet idaresinin Osmanlı Devleti’nden devraldığı personel kadrosu; Cumhuriyetin erdemlerine inanmış bir biçimde yetişmemiş, bilgisiz ve enerjisi tükenmiş bir vaziyette idi (Akgüner, 2009: 24). Cumhuriyete miras kalan personel rejiminin hukuki ve mali durumu ile idari ve teknik karakteri ise aşağıdaki gibi özetlenebilir (Adal, 1968: 39):

1. Osmanlı devlet idaresi sona erdiğinde, kamu personel düzeni mesleklere dayanmasına rağmen modern manada teminatını kaybetmiş ve güvencesiz bir kariyer sistemi karakteri sergiliyordu.

2. Memurlar, kanun, tüzük ve kararnameler ile idare edilen bir statü rejimi içinde çalışmalarına rağmen, devlet ile memur arasındaki ilişkide tek taraflı hukuki bir ilişki durumu söz konusuydu.

3. Düzenli ve uyumlu bir sınıflandırma sistemi mevcut değildi. Yükselmelerde bilginin yerine kıdem esas alınıyordu. İlerleme ve yükselmeler her meslek grubunda ayrı ayrı belirtilen dereceler ve unvanlar hiyerarşisinde kıdem esasına göre cereyan ediyordu.

4. Liyakat sistemi benimsenmemişti. Memurluğa girişte, yarışma sınavları yerine, kayırmacı, düzensiz ve kontrolsüz sınav yöntemi uygulanıyor, partizanlık, rüşvet ve adam kayırmacılık yaygınlaşmıştı.

5. Güvenceden yoksundu. Teminat rejiminin yerine azil sistemi hâkimdi; bu nedenle memurun devlete değil Padişaha ve Halifeye sadakat göstermesi gerekiyordu. 6. Maaşların hesaplanması, sosyal, ekonomik, mali esas ve ilkelere dayanmayan ilkel

bir usule dayanıyordu. Aylıklar arasında büyük farklılıklar vardı ve düzenli ödenmesi bile mümkün olmuyordu.

7. Memurlara emeklilik hakkı ilk defa 1909 yılında Emekli Kanunu ile tanınmıştı. 8. Tam gün çalışma mecburiyetinde olan memurların ticaret ve sanatla uğraşmaları

9. Memurların siyasetle uğraşmaları yasaklanmış olmasına rağmen siyaset adamlarının, memurları kendi siyasal amaçları için çalıştırmaları ve onlardan yararlanmaları usulü devam ediyordu.

10. Memurların sendika ve grev hakları bulunmamaktaydı.

11. Memurların görevleri dolayısıyla işledikleri suçlarda özel muhakeme usulünün uygulandığı sıkı bir mesleki disiplin düzeni uygulanıyordu ve bu disiplin düzeni oldukça sert tedbirler içermekteydi.

12. Her kurumda bir zat işleri dairesi ve sicil bürosu bulunuyordu. Bu yetersiz ve dağınık teşkilat yüzünden bugünkü anlamda bir personel idaresinden söz edilemez. 13. Memurun devlete olan güven duygusu, tenkisat usulünün uygulanmasından, kadro

dışında kalacağı düşüncesinden dolayı sarsılmaktaydı. Bu durum memurda devlete karşı sadakat hissi bırakmamıştır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Ankara’da kurulmasının ardından, İstanbul’da ve işgal altındaki diğer bölgelerdeki memurlar, Atatürk tarafından Ankara Hükümeti’nin emrine girmeye davet edilmişlerdir. Ankara Hükümeti’nin davetini kabul eden memurlar ve öğretmenler cephelerde ve çeşitli idari birimlerde görev aldılar. Ankara Hükümeti’nin davetini kabul etmeyenler ise İstanbul Hükümetinin emrinde çalışmaya devam ettiler. Ancak, Cumhuriyet’in ilanından sonra milli mücadeleye katılmayanlar arasında, subaylar hariç, genel bir tasfiye ve tenkisata (azaltma) gidilmeden Osmanlı Bürokrasisi olduğu gibi devir alındı.

Yeni kurulan Cumhuriyet İdaresi Osmanlı Devleti’nden, o günkü şartlara göre yetersiz ve düzensiz bir personel rejimini miras olarak aldı. Osmanlı Devleti’nin bilgili, yetişmiş ve enerjik kuşakları savaş meydanlarında kaybedilmiş, savaştan sağ çıkanlar ise randıman veremeyecek kadar yorgun ve yaralı ya da öğrenimlerini yarıda bırakmak zorunda kalan gençlerdi. Misak-ı Milli sınırları içinde kurulan genç Cumhuriyet’in elinde az sayıda aydın insan kalmış ve mevcut aydın insan gücüyle 12 milyonluk bir halkın hizmetleri görülmeye çalışılacaktı (Adal, 1968: 38).

Cumhuriyetin öncelikli görevi yeni rejime göre düzenlenecek kamu hizmetlerini başarabilecek kudretli aydın insan gücüydü. Yarı sömürge bir ekonomik sistemden,

sosyal kültürel alanda geri bırakılmış bir düzenden, her bakımdan bağımsız, özgür ve ileri medeniyet seviyesine geçebilmek için yeni Devlete ağır ödevler düşüyordu. Adal’a (1968: 38) göre tarihte hiçbir zaman hiçbir memlekette, hiçbir siyasi iktidar bu kadar ağır sorumluluklarla karşı karşıya kalmamıştır.

Uzun yıllar savaşmaktan yorulmuş, fakirleşmiş ve kamu hizmetlerinin çoğundan yoksun kalmış bir milletin sosyal, ekonomik ve kültürel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak zorunda kalan devlet, idareyi genç Cumhuriyetin prensiplerine ve yurt ihtiyaçlarına cevap verecek bir nitelikte teşkilatlandırmaya ve personel rejimini yeniden kurmaya yönelmiştir.

Türkiye Cumhuriyeti’nin, Osmanlı Devletinden devir aldığı memur kadrosu sayısı hakkında sağlıklı bilgilere ulaşılamamakla birlikte 1932 yılında Başbakanlık İstatistik Umum Müdürlüğü tarafından neşredilen bültende Maliye Nezareti’nin yayımladığı İhsaiyatı Maliye (Mali İstatistik) mecmuasından naklen bazı istatistiki bilgilere yer verilmektedir. Mecmuadaki istatistiki verilere göre, saray memurları hariç olmak üzere, Maliye, Duyunu Umumiye İdaresi, Divan-ı Muhasebat (Sayıştay), Rüsumat (Gümrük) Posta ve Telgraf, Defter-i Hakani (Tapu), Hicaz Demiryolu, Sadaret (Başbakanlık), Dâhiliye (İçişleri), Emniyet-i Umumiye (Polis), Şura-yı Devlet (Danıştay), Hariciye (Dışişleri), İlmiye (Din İşleri), Adliye, Maarif, Nafia (Bayındırlık), Ticaret ve Ziraat, Jandarma, Bahriye, Harbiye, İmalatı Harbiye (son üç grubun sadece askeri kâtip ve subayları dâhil edilmiştir) personelinin 1910 yılındaki sayısal miktarı, İstanbul’da 9.185, taşrada 128.353, toplamı ise 137.538 kişidir. Bir yıl sonra 1911’de İstanbul’da 8.123, taşrada 89.202, toplamı ise 97.225 kişidir. 1910 yılına kıyasla 1911 yılında istihdam edilen memur sayısındaki düşüşün nedeni 1911 yılında istihdam edilen jandarma sayısının düşürülmesine bağlanmaktadır. Çünkü 1910’da taşrada 60.496 jandarma istihdam edilmişken 1911’de 26.096 jandarma istihdam edilmiştir (Adal, 1968: 38).

Cumhuriyetin kurulmasıyla birlikte yukarıda ifade edilen kadrolardan ne kadarının Cumhuriyet rejimine devredildiğine dair bilgilere rastlanılamamıştır. Bütçelerdeki kadrolar ise fiili devlet memuru sayısını tam olarak verememektedir. Ancak, 1930 yılında 1554 sayılı Kanunla kurulan İstatistik Umum Müdürlüğü’nün yapmış olduğu çalışmalar neticesinde bazı istatistiki verilere ulaşılmıştır. Buna göre 1931 yılı umumi

bütçesinde devlet memuru ve müstahdem sayısı şöyledir (1931 Memur İstatistiği, Başbakanlık İstatistik Umum Müdürlüğü Neşriyatı No: 23, 1932’den Aktaran: Adal, 1968: 38):

Tablo 1: 1931 Yılı Umumi Bütçesinde Devlet Memuru ve Müstahdem Sayısı

1- Umumi Bütçeye Dâhil Edilen Memur ve Ücretli Sayısı Barem İçi Memurlar 42.209 Barem Dışı Memurlar 3.478

Ücretliler 12.431

Genel Toplam 58.118

2- Katma Bütçelere Dâhil Memur ve Ücretli Sayısı

Maaşlı 3.704

Ücretli 13.114

Toplam 16.818

Boş Kadro 681

3- Yevmiye İle İstihdam Edilen Memur ve Ücretli Sayısı Memur ve Müstahdem Toplamı 11.218

4- İl Özel İdarelerindeki Memur ve Ücretliler

Memur 15.572

Ücretli 8.427

Toplam 23.999

5- Belediyedeki Memurlar (1932 yılı itibariyle)

Toplam 5.180

Kaynak: Adal, 1968: 39

Yukarıdaki beş grupta yer alan memur ve ücretli çalışanların genel toplamı 116.333’tür. Bu rakamdan da anlaşılacağına göre Cumhuriyet daha 8 yaşında iken memur ve ücretli çalışan sayısı olarak Osmanlı İmparatorluk döneminin memur kadro sayısını aşmış bulunmaktadır.