Personel Sistemini Kurma Çabaları (1923 – 1946)

1923 - 1946 yılları arasında personel sistemi kurma adına önemli kanunlar çıkartılmıştır. Bunlar; 1926 tarih ve 788 sayılı “Memurin Kanunu”, 1927 tarih ve 1108 sayılı “Maaş Kanunu”, 1929 tarih ve 1452 sayılı “Maaşların Tevhid ve Teadülüne Dair Kanunu”dur. Aşağıda adı geçen kanunlara ayrıntılı olarak değinilmiştir.

1.3.2.1.1. 788 Sayılı Memurin Kanunu

Cumhuriyetin kuruluşunu izleyen yıllarda personel rejimi ile ilgili yapılan ilk yasal düzenleme 18.03.1926 tarih ve 788 sayılı Memurin Kanunu4’dur (Eroğlu, 2007: 340). 1924 Anayasası’nın 93. maddesi “bütün memurların nitelikleri, hakları, görevleri, aylık ve ödenekleri, göreve alınmaları ve görevden çıkarılmaları, yükselme ve ilerlemeleri özel bir kanunla gösterilir” demektedir. 1924 Anayasası’nın 93. maddesine istinaden çıkarılan Kanun; devlet memurlarının hizmet şartlarını ve ödeneklerini düzenleyen ilk kanun olması açısından önemlidir.

788 sayılı Memurin Kanunu, personel rejiminin genel bir statü içinde düzenlemesini yapan, personel idaresi prensiplerine ve zamanın şartlarına uygunluk açısından ileri bir kanundur. Kanun eski rejime nazaran bir reform niteliği de taşımaktadır (Adal, 1968: 42). Kanunda memur ve müstahdemin tanımı yapılmış, asker ve jandarmadan başka bütün devlet memurlarına uygulanacağı belirtilmiştir. Kanunda memur ve müstahdem olabilme koşulları, adaylık, hak ve sorumluluklar, yükümlülükler, sicil ve disiplin işleri, atama, terfi, nakil, takdirname, emirlerin yürütülmesi, işten el çektirme, şikâyet hakkı, çalışma saatleri, istifa, mecburi hizmet, işten ayrılan memurun tekrar atanması, izinler, vekâlet, aylığa hak kazandırma ve başka görevde çalıştırma gibi konular düzenlemiştir (Akın, 1969: 6).

Memurin Kanunu ile Osmanlı döneminden devredilen personel rejiminin olumsuz deneyimleri ve bu olumsuzlukların kamu personel düzenine olan yanlış yansımalarını kaldırmak amacıyla, nakiller ve görev yerinin değiştirilmesi (tahvil) konularında, idarenin sahip olduğu takdir yetkisini, imkânların elverdiği ölçüde kısıtlayarak memura güvence verilmesi amaçlanmıştır. Kanunun, hukuksal açıdan güvenceli, ekonomik yöndense cazip bir memurluk statüsü yarattığı ifade edilse de, memur olmanın sadece

genel koşullarını ve en asgari niteliklerini saymakla yetindiği ve hizmete almayı büyük oranda kurumların kendi takdirine bıraktığı için eleştirilmektedir (Eroğlu, 2007: 341). Memurin Kanunu’na göre memuriyete girişte belli bir öğrenim görmüş olmak şarttı, sınavdan geçme yöntemi ve meslek içinde yükselme esası getiriliyordu. Kadınların ilk kez memur olmaları da Memurin Kanunu’nda düzenlenmiştir. Ayrıca, kariyer ilkesini kabul eden Kanun, sınıflandırma ilkesini kabul etmiyordu. Memurların aylıklarının hesaplanması asli maaş ve katsayıya göre belirleniyordu. Damga vergisi ve pul vergisinin dışında aylıklardan yapılan tüm kesintiler kaldırılarak, maaşların yükseltilmesi ve rahatlık yaratılması isteniyordu. Memurin Kanunu hizmet içi eğitime yer vermemiştir. Memurların siyaset ve ticaretle uğraşmalarını da yasaklamıştır (Adal, 1968: 43-46).

1.3.2.1.2. 1108 Sayılı Maaş Kanunu

20 Haziran 1927 tarih ve 1108 sayılı Maaş Kanunu⁵, 788 sayılı Memurin Kanunu’nun geçici 2. maddesi gereğince çıkartılmıştır. Geçici 2. madde devlet memurlarının maaşlarının birleştirilmesi ve denkleştirilmesi için özel yasalar çıkarılabileceğini öngörüyordu. Özel yasalardan ilki olan Maaş Kanunu ile memur maaşlarının verilmesi, maaşların kesilmesi, işe başlama süreleri, naklen atananların maaşları, atamaların tebliği, vekâlet maaşları, makam ödenekleri, ücretlerin mali statüsü ve hakları, işten el çektirilenlerin maaşları, hakları, tutuklanan, yargılanan memurların maaşlarına ilişkin işlemler, aday memurların maaşları, fiili hizmet ve eğitim için silahaltına alınan memurların maaşları ve izinde olanların maaşları gibi konular düzenlenmiştir.

1.3.2.1.3. 1452 Sayılı Devlet Memurları Maaşatının Tevhit ve Teadülüne Dair Kanun

İkinci özel Kanun olan 1452 sayılı Kanunun6

hazırlanma gerekçesini dönemin Maliye Bakanı Şükrü Saraçoğlu üç noktada toplamıştır (DPD, 1982: 34).

… Birincisi ve en mühimi maliyede ıslahat, ikincisi maaşat da ıslahat ve zam, üçüncüsü küsuratına tevhidi ve vergilerde bir miktar zam.

5 Resmi Gazete: Sayı: 622, Tarih: 02.07.1927.

Barem sistemi ilk kez bu yasayla uygulanmaya başlanmış, tek tip maaş sistemi ve eşitlik yani denklik ilkesi getirilmiş, değişik adlar altında memurların maaşlarından ve ödeneklerinden yapılan kesintiler kaldırılarak net maaş ödenmesi yapılmaya başlanılmıştır. Fakat yasanın çıkmasının ardından dünyayı sarsan ekonomik buhrandan dolayı maaşlar yeniden vergilendirilmeye başlanmış, brüt maaş sistemine yeniden dönülmek zorunda kalınmıştır.

1452 sayılı Kanunun getirdiği sistemde memur kadro unvanları belirtilmiştir. Kadro sistemi (A), (B), (C) biçiminde 3 ana seriye ve her bir seri derecelere ayrılmaktaydı. Toplam 20 dereceden 1-5 arasında olanlar (A) serisini, 6-13 arasında olanlar (B) serisini, 13-20 arasında olanlar (C) serisini oluşturmaktaydı. (A) serisindekiler genelde yükseköğrenim görmüş olanlardı. Memuriyete ilk girişte 15. dereceden; yüksekokul mezunları 12. dereceden, yabancı ülkede uzmanlık eğitimi alanlar 10. dereceden başlayacaklardı. Memuriyete 15. ve 12. dereceden girecek olanlara batı dillerinden birinden girecekleri sınavda başarılı olmaları halinde bir üst dereceden hizmete alınma ayrıcalığı tanınacaktı. Derece yükselmesi bunduğu derecede en az 3 yıl hizmet görme şartına bağlanmıştı. Yüksekokul mezunlarında bu süre 2 yıl olarak belirlenmişti. En düşük derecenin aylığı 10, en yüksek derecenin aylığı ise 150 göstergeye sahipti. Bu gösterge rakamları katsayı (emsal) ile çarpılarak aylık maaş tutarları hesaplanmaktaydı (Şaylan, 2000: 107).

Dengeli bir ücret yelpazesi oluşturmayı amaç edinen bu sistem, dünyayı sarsan ekonomik buhran nedeniyle uzun soluklu olamamıştır. İktisadi Devlet Teşekküllerine ilişkin çıkarılan 3460 sayılı Kanun7

da bozulmaya katkı sağlamıştır. 1938 yılında çıkarılan İktisadi Devlet Teşekküllerinin Teşkilatıyla İdare ve Murakabeleri Hakkında Kanun’la bu kuruluşlarda çalışan personel için serbest bir ücret rejimi uygulanmıştır. Bu ücret rejimi, devlet memurlarına sağlanan olanaklardan daha çoğunu sağladığı için, nitelikli memurlar İktisadi Devlet Teşekküllerine kaçmaya başlamışlardır (Şaylan, 2000: 107-108).

1452 sayılı Kanunun kurmaya çalıştığı seriler ve derecelendirmeye dayalı asli maaş ve emsal sistemine bağlı ödemeler, 1 Eylül 1939’de yürürlüğe giren 30.06.1939 tarihli

3656 sayılı Devlet Memurları Aylıklarının Tevhid ve Teadülüne Dair Kanun8

ile yürürlükten kaldırılmıştır. Yeni düzenleme ile kalıplaşmış bir barem sistemi uygulamasına gidilmesi amaçlanmıştır. İktisadi Devlet Teşekkülleri personelinin ayrıcalıklı statüsü, 11 Temmuz 1939 tarihinde çıkarılan 3659 sayılı Bankalar ve Devlet Müesseseleri Memurlarının Aylıklarının Tevhit ve Teadülü Hakkında Kanun9’la kaldırılarak, bu personel de barem sistemi içerisine alınmış oldu (Şaylan, 2000: 108). Yasanın çıkarılmasından çok geçmeden yaşanan İkinci Dünya Savaşı’ndan, Türkiye savaşa girmemesine karşın büyük ölçüde etkilenmiştir. Savaş memur açısından hayat pahalılığına neden olmuştur. Pahalılıkla mücadele amacıyla memur maaşlarına çeşitli yasalarla zam ya da başka isimlerle yapılan eklemeler, düzeni bozulmuş olan aylık sisteminin daha da bozulmasına neden olmuştur. 1942-1946 yılları arasında çıkarılan beş yasayla (417810

, 4598¹¹, 4644¹², 4805¹³ ve 4988¹⁴ sayılı Yasalar) 3656 saylı Kanunda çok sayıda değişiklik yapılmıştır. Daha sonra 1953 yılında 6211¹⁵, 1956 yılında 667516

ve 1959 yılında çıkarılan 7244¹⁷ sayılı Kanunlar, çeşitli zam ve ödenek artışlarıyla sistemin biraz daha bozulmasına adeta yardımcı olmuşlardır (Şaylan, 2000: 108).

Sonuç olarak, Cumhuriyetin kuruluşundan planlı döneme kadar geçen sürede çıkarılan yasalar ile amaçlanan personel sistemi, maaş ve kadro düzenlemesinin ötesine geçememiş, sistematik ve yaklaşım bütünlüğü sürekli yitirilmiştir. Ortaya çıkan sorunlar, yeniden düzenleme konusu içinde algılanmış ve yeni düzenlemeler yapılmıştır. Yani problemleri çözmek için yapılan yasalar zamanla problemin ana konusunu oluşturmaktan öte geçememişlerdir.

8 Resmi Gazete: Sayı: 4253, Tarih: 08.07.1939.

9

Resmi Gazete: Sayı: 4255, Tarih: 11.07.1939.

10

Resmi Gazete: Sayı: 5020, Tarih: 30.01.1942.

11 Resmi Gazete: Sayı: 5739, Tarih: 24.06.1944.

12 Resmi Gazete: Sayı: 5781, Tarih: 12.08.1944.

13 Resmi Gazete: Sayı: 6189, Tarih: 25.12.1945.

14

Resmi Gazete: Sayı: 6494, Tarih: 31.12.1946.

15 Resmi Gazete: Sayı: 8593, Tarih: 26.12.1953.

16 Resmi Gazete: Sayı: 9245, Tarih: 28.02.1956.