Türk Personel Sisteminin Temel İlkeleri ve Karakteristik Özellikleri

Yukarıda sözü edilen yasal düzenlemeler ve idari raporlar doğrultusunda personel rejimimizin temel ilke ve özellikleri ortaya çıkmıştır. Aşağıda incelenecek olan Türk personel rejiminin temel ilkeleri ve karakteristik özellikleri belediye personel rejiminin anlaşılmasında yardımcı olacaktır.

1.4.1. Temel İlkeleri

Türk personel rejiminin temel ilkeleri; liyakat, kariyer ve sınıflandırmadır. Geçmişteki yanılgıların yinelenmesini engelleyen ve geleceğe yönelik yön ve yol gösteren (Canman, 2000, 17) ilkeler sırasıyla aşağıda ele alınacaktır.

1.4.1.1. Liyakat (Yeterlilik) İlkesi

Kökeni Arapça olup Osmanlıca liyakat kelimesinin temelinde “hak etme”, “layık” olma gibi anlamlar yatmaktadır. Liyakat; görevi başarıyla yapabilme gücü, layık, uygun ve yeterli olma gibi anlamlara gelmektedir (Eryılmaz, 2014, 321). Liyakat ilkesini, kamu yönetiminin temel direği ve personel sisteminin temel taşı olarak görenler vardır (Bozkurt ve Ergun, 1998: 158). Günlük dilde sıklıkla kullanılan liyakat kavramının dar ve geniş olmak üzere iki kullanımı vardır (Eryılmaz, 2014: 322; Kayar, 2010: 94). Dar anlamda liyakat memuriyet kadrolarına en yetenekli kişilerin seçilmesidir. Buradaki yetenek, hem bilgi görgü ve kültürü, hem de fiziksel beceriyi kapsamaktadır. Bu ilkenin gerçekleşmesinde yarışma sınavları araçtır. Yarışma sınavı aynı zamanda kayırmacılığın da önlenmesinde önemli bir araçtır. Geniş anlamda liyakat ise, personel yönetiminin tüm aşamalarında kendisini gösteren; etkin, verimli ve rasyonel bir personel rejimi kurmada araç olan, imkân ve uygulamalar bütünüdür. Bir başka ifade ile kamu görevlerine girişin ve hizmet içinde ilerlemenin, bilgi, görgü ve diplomayı esas alan, etkin, verimli ve rasyonel bir personel sisteminin kurulmasına katkı sağlayan kural ve uygulamalar bütünüdür.

Liyakat ilkesi yalnızca işe girişte değil, sınıflar içinde yükselme ve görevin bitimine kadar olan tüm aşamalarda önem kazanmaktadır (Eryılmaz, 2014: 322; Günday, 2002: 514). Bu durumda liyakat ilkesi tarafsız bir personel sisteminin kurucu unsuru olmaktadır (Gözübüyük ve Tan, 1988: 596).

Liyakat ilkesinin egemen olduğu personel sistemine “liyakat sistemi” (merit system) denilmektedir. Liyakat sistemi, kayırma (spoils system) sisteminin tam tersi bir sistemdir ve hizmetin yürütülmesinde gerekli olan özelliklerden başka hiçbir ölçüte bakmaz. Çünkü her türlü ayrımcılığı, siyasi kayırmacılığı ret eder (Kayar, 2010: 94-95). Kayırma sistemi ise, kamu hizmetine girişte ve görevde kalmada; belli bir ideolojiye, siyasi partiye, etnik kökene veya mezhebe veya bir sosyo-ekonomik sınıfa ait olma ölçütlerine dayanır (Ayman Güler, 2005b: 142).

Bu bağlamda 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 3. maddesine göre liyakat; devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını güvenliğe sahip kılmaktır.

Kanunda liyakata yer verilmekle birlikte, ilkeyi hayata geçirecek düzenlemelere yer verilmediği için uygulamada kayırmacılık sistemini andıran durumlar ile karşılaşılabilmektedir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, her ne kadar liyakat ilkesini temel ilke olarak kabul etmiş olsa da, memurluğa giriş, terfi, yönetici kadrolarına atama gibi konularda söz konusu ilke ile ters düşen düzenlemeler içermektedir (Şen, 1995: 92)

Liyakat sistemi aşağıda ele alınacak kariyer ilkesi ile birlikte ele alındığında bir anlam ifade etmektedir. Liyakat sisteminin kariyer sistemini dışlaması düşünülemez. Bunlardan sadece birine yer veren personel rejimi, adı ne olursa olsun, gerçekte bir tür kayırma sistemi uygulamasıdır.

1.4.1.2. Kariyer İlkesi

Beğenilen, herkese cazip gelen ve Latince “carraria” kelimesinden türetilmiş kariyer kavramı; insanın çalışabileceği yıllar boyunca, herhangi bir iş alanında adım adım ve sürekli ilerlemesi, tecrübe ve maharet kazanması anlamını taşır (Adal, 1968: 132; Kayar, 2010: 91). Kariyer; kişinin kendisini bir uzmanlığa adaması ve yaşamı boyunca,

ilerleme ve yükselme olanağı sağlayan bir meslek anlamına gelmektedir. Kişinin meslek olarak seçtiği işte kademeli olarak ilerlemesini ya da hayatta ki başarı derecesini ifade etmektedir (Eryılmaz, 2014: 322; Kayar, 2010: 91).

Kamu kesiminde kariyerin anlamı, memurluğun meslek haline getirilmesidir. Memurluğun meslek haline getirildiği kariyer sisteminde, yetenekli kimseler memurluk hizmetine çekilir ve hizmette tutulur. Diğer bir ifade ile kişi genç yaşta ilerlemek için girdiği memurluk mesleğinde, şartlarında elverişli olmasıyla emekli olana kadar devam edilir (Akgüner, 2009: 30; Eryılmaz, 2014: 322). Hatta emekli olunduktan sonra emekli aylığı alacağından kariyer ile ilişiği kesilmez.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 3. maddesine göre kariyer; devlet memurlarına, yaptıkları hizmetler için lüzumlu bilgilere ve yetişme şartlarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme imkanını sağlamaktır. Ancak kanunda belirtildiği gibi bir kariyer sistemi kurulamamıştır.

Kariyer düşüncesi uygulanış biçimine göre iki farklı kariyer sistemini ortaya çıkarmıştır. Birincisi, “işe yönelmiş kariyer sistemi” (kadro sistemi), ikincisi ise “kişiye yönelmiş kadro sistemi” (rütbe sistemi)’dir (Tutum, 1979: 24-31; Eryılmaz, 2014: 323; Şen ve Eken, 2007: 542).

Söz konusu personel sistemleri ana konumuz olan norm kadro uygulamasının teorik temelini teşkil ettiğinden 2. bölümde ayrıntılı olarak ele alınacaktır.

1.4.1.3. Sınıflandırma İlkesi

Sınıflandırma, belli yönlerden birbirine benzeyen şeylerin bir araya getirilmesidir. İnsanın çevresini tanımasına ve yorumlamasına yardımcı olan sınıflandırma yaşamı kolaylaştıran bir işlemdir. Sınıflandırma insana yardımcı olduğu kadar devlete de yardımcı olmaktadır. Devletin yüklendiği görev ve sorumluluklarının üstesinden gelebilmesi, yerine getireceği görevlerin açık bir biçimde tanımlanmasına ve bu görevleri yerine getirecek kimselerde bulunması gereken niteliklerin önceden açık bir biçimde belirlenmesine bağlıdır. Hizmet ile insan arasındaki ilişki, ancak sınıflandırma ile kurulabilmektedir.

Sınıflandırmanın iki yararı vardır. Birincisi sınıflandırmanın hizmete almada sağladığı kolaylıktır. Sınıflandırma, devlet tarafından yerine getirilecek olan hizmetlerin türünü ve özelliklerinin neler olduğunu ortaya koyduğundan görevleri yerine getirecek kişilerde bulunması gerekli niteliklerinde neler olduğunu da ortaya koymaktadır. İkinci yarar ise sınıflandırmanın adaletli bir ücret sisteminin kurulmasına imkan tanımasıdır. Benzer işleri yapan benzer nitelikleri taşıyan kimselere benzer ücret rejiminin uygulanmasına imkan tanımaktadır (Tutum, 1979: 46).

İki tür sınıflandırma vardır; pozisyon sınıflandırılması ve rütbe sınıflandırması. İşe yönelik personel sistemlerinin kabul edildiği ülkelerde daha “pozisyonlar” sınıflandırılırken kişiye yönelik kariyer sisteminin benimsendiği ülkelerde ise “personel” sınıflandırılmasına ağırlık verilir.

Pozisyon, görev yerinin karşılığı olarak kullanılan bir terimdir. Görev yerini belirten pozisyon bir kimseye verilebilecek ödev ve sorumlulukların toplamıdır. Diğer bir ifade ile, tam zamanlı ya da yarı zamanlı bir kimsenin hizmet ve emeğini gerektiren ödev ve sorumluluklarının bütünüdür. Sınıflandırmanın konusunu pozisyonlar oluşturduğundan görev yerini dolduran kişiden bağımsızdır. Başka bir deyişle görevliler değil görev yerleri sınıflandırılır. Bu tür sınıflandırmaya “görev sınıflandırması” ya da “kadro sınıflandırması” da denilmektedir (Tutum, 1979: 47).

Kişiye yönelik kariyer sisteminde ise, kamu hizmetleri, bu hizmetleri yerine getirecek kimselerin niteliklerine göre sınıflandırılır. Kişiye yönelik kariyer sisteminde kalkış noktası, ödev ve sorumlulukları değil, bu sorumlulukları yerine getirecek kimselerin sahip olduğu kişisel nitelikleridir. Bu niteliklerin başında kişinin gördüğü, öğrenim ve meslek formasyonu başta gelir. Görevden çok görevliye ağırlık vermesi nedeniyle bu tür sınıflandırmaya “personel sınıflandırması” ya da “rütbe sınıflandırması” adı verilmektedir (Tutum, 1979: 51-52).

Her devlet kamu personel yönetimini, hizmete uygunluk ve hizmette tarafsızlık amaçlarına yönelik yeterlilik yani liyakat ilkesini kabul etmesine karşın (Ayman Güler, 2005b: 190) ayrı usul ve sisteme göre personel rejimini düzenlemektedir. Bunun temel nedenini, her devletin kendine has yönetim anlayışı, sosyal ekonomik, siyasal yapısındaki farklılıklar gibi kendisine özgü şartlar ve kariyer düşüncesinde aramak gerekir.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 3. maddesine göre “devlet kamu hizmetleri görevlerini ve bu görevlerde çalışan Devlet memurlarını görevlerin gerektirdiği niteliklere ve mesleklere göre sınıflara ayırmaktadır”. Ülkemizde kişiye yönelik sınıflandırma yani rütbe sınıflandırması benimsenmiştir. Devlet Memurları Kanunun 36. maddesi kendisine tabi kurumlarda çalışan personeli 10 sınıfa ayırmıştır. Fakat günümüzde çeşitlenen meslekler ile birlikte söz konusu sınıflandırma sistemi ihtiyacı karşılayamamaktadır. Farklı bir sınıf içinde değerlendirildiğinde de ücret ve sosyal adaletsizlikleri ile karşılaşılabilmektedir. Örnek vermek gerekirse belediyelerde yangın hizmeti sunan birimler Devlet Memurları Kanununda “Yangın Hizmetleri Sınıfı” diye bir sınıf sayılmadığından “Genel İdari Hizmetler” içinde sayılmaktadır.

1.4.2. Türk Personel Rejiminin Karakteristik Özellikleri

Türk kamu personel rejiminin temelleri Osmanlı Devleti’ne kadar uzanmakta ve aynı zamanda Osmanlı Devlet yönetimi geleneğinin de bir ürünüdür. Tanzimat döneminde, Osmanlı yönetim yapısının değişikliğe uğramasıyla birlikte, merkeziyetçi, gelenekçi ve kuralcı nitelikler personel rejimine de yansımıştır (Eryılmaz, 2014: 328).

Günümüzde personel rejiminin; gerek hâkim yasalardan, gerek siyasi uygulamalardan ve Osmanlı Devlet yönetimi geleneğinden kaynaklı özellikleri aşağıdaki gibidir (Eryılmaz, 2014: 328; Tutum, 1979: 97-99; Eken ve Şen, 2005: 111-112):

 Ülkemizde memurluk kapalı bir kariyer düşüncesine dayanmaktadır. Genç yaşta memuriyete giren kişi emekli oluncaya kadar kamuda çalışmaktadır. Özel ve kamu kesimi arasındaki geçişler sınırlandırılmıştır. Hatta kamu kurumları arasındaki geçişler de ilgili kurumun iznine tabidir.

 Memurluğa girişte genel öğrenim esastır. Hizmete girişte uygulanan sınav spesifik uzmanlık bilgisine dayanmamakta; daha çok genel kültüre ve öğrenime göre olmaktadır. Bunun nedeni ise, kişinin somut bir iş veya kadrodan çok geniş bir hizmet alanı için işe alınmasıdır.

 Hizmete giriş merkezi sınav sistemiyle gerçekleşmektedir. Kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaç duyduğu personel merkezi sınav ve yerleştirme sistemi ile temin edilmektedir. Bazı meslek grupları için kurumlar ayrıca sınav yapabilmektedir.

 Yükselmenin kriteri başarı ve performanstan çok kıdem ve öğrenim düzeyidir.  Aylıklar ve ücretler, sınıf ve derece esasına göre düzenlenmiştir. Memur aylıkları,

eğitim durumu, bulunduğu kadronun sınıfı ve kıdemine göre hesaplanmaktadır. Maaşın hesaplanmasında başarı ve performansının hiçbir etkisi yoktur.

 Memurluk güvenceli bir statüdür. Görevden atılmayı gerektiren ceza ve disiplin suçu işlemediği sürece, emekli oluncaya kadar memuriyette kalınabilir. Memuriyetin güvenceli bir statü olmasında ki amaç memuru siyasal etkilerden uzak tutmaktır ancak bu durum memuru verimsizleştirmektedir.

 Memurluk gelenekçi ve şekilci bir statüdür. İtibarlı ve okumuş kişilerin uğraş alanı olarak algılanan memurluk sistemi Osmanlı geleneğinin devamıdır. Çünkü Osmanlı Devletinde memurun itibarı ekonomik gücünden, yetki ve otoritesinden kaynaklıydı. Memurluğun şekilciliği ise hizmetlerin verimli etkin ve hızlılık gibi çağdaş yönetim değerlerinden ziyade işlemlerin yazılı, belli normlara ve bürokratik değerlere uygun olmasından kaynaklanmaktadır.

 Memurluk rejimi yasalarla düzenlenmektedir. Ülkemizde memurluk rejiminin en küçük ayrıntısı bile yasalarla düzenlenmiştir. Bu durum 1982 Anayasasının 128. maddesinin ikinci fıkrasında, memurların ve diğer kamu görevlilerinin, nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği ifade edilmektedir.

 Kamu personelinin yargısal denetimi özel kurallara bağlanmıştır. 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun; memurların ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin vermeye yetkili mercileri belirlemek ve izlenecek usulü düzenlemektir. İdareden izin alma şartı, insan kaynakları hukukunun gelişimi ve şekillenmesi açısından önemli rol oynamaktadır.

1.5. Belediyelerde Personel Sayısı ve İnsan Kaynakları Yönetimine İlişkin Temel