Türkiye'de kentleşmenin konut sorunu üzerindeki etkisi

Türkiye’de kentleşme kent sayısının ve kentlerde yaşayan nüfusun artması anlamında, Cumhuriyetle birlikte, devletçi seçkinler tarafından bir modernleşme projesi olarak başlatılmış ve II. Dünya Savaşı sonrasına kadar önemli bir dalgalanma göstermeden devam etmiştir (Özel, 2005). İlk nüfus sayımının gerçekleştirildiği 1927 yılında 13.648.270 kişi olan ülke nüfusunun %75,78'inin kırsalda, %24,22'sinin ise il ve ilçe niteliğindeki kentlerde yaşadığı belirlenmiştir. Bu oranlar 1927-1950 yılları arasında çok az bir değişim göstermiştir (TÜİK, 2010).

Türkiye’de 1950'lerden itibaren iç göçlerin yarattığı ivme ile hızlanan kentleşme süreci, 1960’a gelindiğinde kentsel yerleşme sayısını; 580'i kasaba ve 82'si kent olmak üzere 662'ye çıkartmıştır. 2000 yılında kentsel yerleşme sayısı 1326'yı bulurken, bunların 1018'i (%77’si) kasaba, 308'i de kent niteliği taşımaktadır (Yüceşahin ve Özgür, 2006). 1950'li yıllardan itibaren hızla artmaya başlayan ülke nüfusu 31 Aralık 2013 tarihi itibariyle 76.667.864 kişiye ulaşmıştır. Toplam nüfusun %91,3'ü (70.034.413 kişi) il ve ilçe merkezlerinde ikamet ederken, % 8,7'si (6.633.451 kişi) belde ve köylerde ikamet etmektedir (TÜİK, 2014).

Türkiye’de plansız ve karmaşık göç olgusunun şekillendirdiği kentleşme, düzensiz, kurgusuz ve dengesiz olarak nitelendirilmektedir. Ekonomik kalkınmaya endeksli olmayan, kırsal alanlardaki itici faktörlerin temel unsur olduğu ve kentlerin hazırlıksız yakalandığı bir görünüm sergilemektedir (Yılmaz, 2008). Ülkemizde kentleşme esas olarak üç model üzerinde gerçekleşmektedir. Bunlar, sanayi, turizm ve terör kaynaklı kentleşme modelleridir. Bunlara son zamanlarda eğitim kaynaklı kentleşme modeli de dâhil edilmektedir (Işık ve Pınarcıoğlu 2005). Diğer yandan, Türkiye’de kentleşmenin temel nitelikleri ise şöylece özetlenebilir:

 Sanayileşme ile paralel gerçekleşmemiştir: Türkiye’deki kentleşme, daha çok gelişmekte olan ülkelerin kentleşme süreçlerine benzemektedir. Kentleşme, sanayileşmeyle orantılı bir biçimde gelişmediği ve sanayileşmenin doğurduğu ihtiyaçlara cevap vermediği için sağlıksız ve düzensiz bir biçim almıştır. Bu niteliğinden dolayı ülkemizdeki kentleşme sahte, sağlıksız ya da çarpık olarak adlandırılmaktadır.

 İşsizliğin ve gelir adaletsizliğinin artmasına neden olmuştur: Ülkemizdeki kentlerin istihdam kapasiteleri göçmen nüfusun iş ihtiyacını karşılayamadığından bu insanlar kayıt dışı çalışmak zorunda kalmaktadır. Bu durum kentlerde kuralların ve değerlerin yıpranmasına ve kazancın adaletsiz olarak dağılmasına neden olmaktadır. Özellikle büyük kentler hayat ve kültür düzeyleri, dünya görüşleri birbirinden farklı bireylerden oluşan heterojen ve birbirleriyle bütünleşmemiş mekânlara dönüşmektedir (Alpar ve Yener, 1991).  Sürekli artış eğilimindedir: 1980'lere kadar inişli çıkışlı devam eden kentleşme

bu tarihten itibaren yeni liberal politikaların benimsenmesi ve dış kredi olanaklarının artmasıyla tekrar ivme kazanmıştır. 1990'lı yıllarla birlikte Doğu

ve Güneydoğu Anadolu Bölgeleri’ndeki Van, Diyarbakır, Şanlıurfa, Batman, Gaziantep gibi büyük kentlere güvenlik nedeniyle göç hız kazanmıştır. Aynı zamanda, son yıllarda eğitim olanaklarındaki gelişmeler nedeniyle büyük kentler dışındaki, Eskişehir, Isparta, Elazığ gibi Anadolu kentlerinin çekim gücü artmıştır (Gül vd., 2008).

 Bölgeler arası dengesiz bir dağılım göstermektedir: Ülkemizdeki göç hareketlerinin genellikle büyük kentlere ve batıdaki illere yönelmesi, buralardaki kentsel nüfusun hızla artmasına, farklı büyüklük ve özellikte kent ve kentsel alanların oluşmasına yol açmıştır. Kentlerin farklı gelişme hızları ve bölgelere göre dengesiz dağılımı ise kır ve kent arasındaki uçurumu artırmıştır (DPT, 2007).

 Ağ türü ilişkiler içerisinde gelişmiştir: Bu ilişki ağları sayesinde kente gelen göçmenler, yabancısı oldukları kentte kendilerine korunaklı sayılabilecek ortamlar yaratabilmişlerdir. Bu ilişki ağları göçmenlere iş ve konut piyasasında tutunabilme fırsatları yarattığı gibi, onlara yükselebilme ve refahlarını artırabilme umudu sağlamıştır (Işık ve Pınarcıoğlu, 2005).

 Kentsel yapı stoğu depreme karşı dayanıksızdır: Türkiye’deki mevcut yapı stokunun durumu, can ve mal güvenliği açısından büyük sorunlar yaratma potansiyeline sahiptir. Yakın geçmişte yaşanılan deprem, sel ve toprak kayması gibi felaketler bu iddianın temel gerekçesini oluşturmaktadır. Ülkemizde, 1950 sonrası dönemde yaşanan hızlı ve plansız kentleşme süreci, özellikle büyük kentlerdeki yapıların %60’nın kaçak olarak inşa edilmesiyle olmuştur. 1980’li yıllara kadar barınma amaçlı yapılan gecekondular, bu tarihten sonra rant amaçlı olarak üretilmeye başlamıştır. Böylece, kaçak yapılaşma nitelik değiştirmiş, tek katlı gecekonduların yerini çok katlı kaçak yapılar almıştır. Kaçak yapılaşma konut üretimiyle sınırlı kalmamış, ticaret ve sanayi yapılarından, tarım ve turizm yapılarına kadar tüm sektörlerde yaygınlaşmıştır. 1980’lerin sonlarına kadar gündemde olan imar aflarıyla yasallaştırılan kaçak yapı stoku, kentlerimizde doğal afet ve deprem açısından büyük risk oluşturmaktadır (İMO, 2010). Kentsel riskler yapı risklerinden ibaret olmayıp; yoğunluklar, tehlikeli kullanımlar, açık alan gereksinimleri, altyapı yetersizlikleri ve yanlış konumlandırmalar gibi imar planlarından kaynaklanan sorunlar bu riskleri artırmaktadır. Tüm bu risklere

karşın, risk azaltmaya yönelik kurumsal ve yasal düzenlemeler henüz gerçekleştirilememiştir. 1999 Marmara Depreminden sonra yapı denetimi ve kentsel yapı stoğunun güçlendirilmesine yönelik kimi düzenlemeler yapılmakla birlikte imar ve şehir planlama konularında gerekli önlemler alınamamıştır (Balamir, 2011). Ancak, 2011 Van Depreminden sonra Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın öncülüğünde Afet Riski Altındaki Alanların Dönüşümüne yönelik bir kanun tasarısı hazırlanmıştır ve yasalaşmıştır.

 Güvenlik nedeniyle yaşanan göçler kentleşme üzerinde etkili olmuştur: Türkiye’de 1990'lı yılların başlarından itibaren Doğu ve Güneydoğu Anadolu Bölgelerinde artan güvenlik sorunları ve terör olayları nedeniyle, çok sayıda köy ve mezranın boşaltılması nedeniyle göçler yaşanmıştır. Bu göçler, bölge içerisinde kent merkezlerine, ülke içerisinde ise doğu illerinden batı illerine yönelmiştir. Nüfus sayımı sonuçlarına göre, 1990-1997 arasında 638 köy boşaltılmış olup, bu nüfusun 237 bin ile 270 bin arasında olduğu hesaplanmıştır. Yerlerinden edilerek, kentlere göçen bu nüfusun büyük kısmı, genellikle kentlerin gecekondu mahallelerinde, sağlıksız çevre ve konutlarda, yeterli gelir ve iş olanaklarından mahrum olarak yaşamak zorunda kalmışlardır (Yüceşahin ve Özgür, 2006). Zorunlu göç, yeni kentli yoksullar yaratmış, bu durum kentte gerilime yol açmıştır. Geçmişte suç olaylarının düşük olduğu gecekondu bölgeleri değişime uğramış, hemşeriliğe dayalı dayanışma yerini mafyalara bırakmıştır. Bu nedenle, büyük ve göç alan kentlerdeki suç oranlarının yüksek oluşu, bu kentlerdeki toplumsal denetimin zayıflamasıyla açıklanmaktadır (Karasu, 2009).

Yukarıda temel nitelikleri hakkında bilgi verilen kentleşme süreci aynı zamanda ülkemizdeki konut sorununun gelişimini de şekillendirmiştir. Türkiye'de konut sorununun gelişimi başlıca dört dönemde incelenmiştir.

3.1.1.1. 1923-1950 dönemi

1923-1950 döneminin temel özelliği, ülke bütününde güçlü bir kentleşme eğiliminin olmamasıdır. Örneğin, 1935’te 3.802.642 kişi olan kent nüfusu 1950’de ancak 5.244.337 kişiye yükselmiştir (Işık ve Pınarcıoğlu, 2005). Kentsel nüfusta görülen

bu küçük artış, kentsel nüfus oranının artışında da göstermiş ve 1935’te %23,5 olan kentsel nüfus oranı 1950 yılında %25’e yükselmiştir.

Çizelge 3.1. Türkiye’de kırsal ve kentsel nüfusun gelişimi ve oranları 1927-2013

Yıllar Kentsel Nüfus % Kırsal Nüfus %

1927 3.305.879 24,2 10.342.391 75,8 1935 3.802.642 23,5 12.355.376 76,5 1940 4.346.249 24,4 13.474.701 75,6 1950 5.244.337 25,0 15.702.851 75,0 1955 6.927.343 28,8 17.137.420 71,2 1960 8.859.731 31,9 18.895.089 68,1 1965 10.805.817 34,4 20.585.604 65,6 1970 13.691.101 38,5 21.914.075 61,5 1975 16.869.068 41,8 23.478.651 58,2 1980 19.645.007 43,9 25.091.950 56,1 1985 26.865.757 53,0 23.798.701 47,0 1990 33.326.351 59,0 23.146.684 41,0 2000 44.006.274 65,0 23.797.653 35,0 2007 49.747.859 70,4 20.838.397 29,5 2010 56.222.356 76,3 17.500.632 23,7 2013 70.034.413 91,3 6.63.451 8,7

Kaynak: 1927-2000 verileri Işık, 2005'ten; 2007 yılı verileri Demir ve Çabuk, 2010'dan; 2010 ve 2013 yılı verileri TÜİK, 2014 ‘den alınmıştır.

Bu dönemin diğer bir özelliği ise, kentsel nüfus oranındaki küçük artışın kırsal alanlardan kente göçlerle değil, kentlerin kendi iç dinamiklerine bağlı olarak gerçekleşmesidir. Ankara, İstanbul ve İzmir gibi kentlere diğer kentlerden küçük çaplı göçler olsa da bunların ülke bütününe ait verilere yansıması sınırlı olmuştur (Işık ve Pınarcıoğlu, 2005).

Bu dönemde kentleşme eğilimi görülen tek il Ankara'dır. Kuşkusuz bunda Ankara’nın 1923 yılında başkent ilan edilmesinin önemli bir rolü olmuştur. Ankara’nın başkent ilan edilmesinin ardından başkenti diğer illere ve bölgelere bağlayan demiryolu yatırımlarına önem verilmesi il nüfusunun artışı üzerinde etkili olmuştur. Ankara ilinde 14 Ocak 1927 tarihinde yapılan deneme nüfus sayımına göre, Ankara merkez nüfusu 58.759 kişidir. Bunun 35.757'si erkek ve 22.005'i kadındır. Aynı yıl gerçekleştirilen

kesin nüfus sayımına göre, Ankara merkez nüfusu 49.439 erkek ve 25.345 kadın olmak üzere toplam 74.784 kişidir (Erdoğan vd., 2007).

Türkiye'de bugüne kadar yapılan nüfus sayımları sonuçlarına göre, Ankara ilinde köyleriyle birlikte 1927 yılında 404.581, 1935 yılında 534.025, 1940 yılında 602.526, 1945 yılında 694.526, 1950 yılında 819.693, 1955 yılında 1.120.864, 1960 yılında 1.321.380 kişinin yaşadığı tespit edilmiştir. Yıllar itibariyle, Ankara nüfusunun özellikle 1927-1935 ile 1950-1955 yılları arasında hızlı bir artış gösterdiği görülmektedir (Erdoğan vd., 2007).

İlk yapı kooperatifleri kurularak Bahçelievler semti inşa edilmiş, Alman şehir plancısı Jansen tarafından hazırlanan imar planı uygulamaya konulmuştur. 1950 yılına kadar ise, konut ihtiyacını karşılamak için Yenimahalle semti kurulmuş ve 3500 konut yapılmıştır. Yol inşaatı ve kanalizasyon, semt pazarları, asfalt tamiratı, istinat duvarları ve parselasyon çalışmaları yapılmıştır (Erdoğan vd., 2007).

3.1.1.2. 1950-1980 dönemi

Türkiye, 1950'li yıllarla birlikte hızlı bir kentleşme sürecine girmiştir (Keleş, 2008). Bir yandan mevcut kentlerin nüfusu hızla artarken, diğer yandan da, çok sayıda yerleşim yeri nüfusu artarak kent statüsü kazanmıştır. 1927-1950 arası dönemde 63 olan il sayısı, 1950-1980 arası dönemde 67'ye yükselmiştir. 1950'de 20.947.188 kişi olan kent nüfusu, 1980'de 44.736.957 kişiye yükselmiştir (TÜİK, 2010). Yine, 1950'de %25 olan kentsel nüfus oranı ise, 1980’de %43,9'a yükselmiştir (Çizelge 3.1).

Bu dönemi önceki dönemden ayıran en önemli fark, kentlerin doğal nüfus artışından ziyade kırdan kente göçlerle büyümüş olmasıdır. 1950'li yıllarla birlikte meydana gelen sosyal ve ekonomik gelişmeler kırdan kente göç ve kentleşme üzerinde etkili olmuştur. İlk olarak, tarımda makineleşme ve karayolu ulaşımının geliştirilmesiyle birlikte yerel pazarlar için sınırlı üretim yapılan bir yapıdan uluslararası pazarlara yönelik üretim yapılan bir yapıya geçilmiştir. İkincisi, tıptaki ilerlemelerle birlikte çocuk doğum oranlarının azalması ve toprak dağılımındaki dengesizlikler kırsal nüfusu kentlere iten etkenler olmuştur. Diğer yandan, 1950'li yıllarla birlikte Türkiye'nin hızlı bir sanayileşme sürecine girmesi, sanayi yatırımlarının ise Ankara, İstanbul ve İzmir gibi büyük kentlere yapılması kırsal nüfusu büyük kentlere çeken etkenler arasında yer almıştır (Işık ve Pınarcıoğlu, 2005).

Bir önceki dönemde daha çok Ankara’nın sorunu olarak ortaya çıkan gecekondulaşma, bu dönemde tüm Türkiye’nin, özellikle de İstanbul ve İzmir gibi büyük kentlerin de sorunu hale gelmiştir (Gölbaşı, 2008). Diğer yandan bu dönemde çıkartılan 1953 tarih ve 6188, 1959 tarih ve 7367, 1976 tarih ve 1990 sayılı İmar Affı yasaları ve 1966 tarih ve 775 sayılı Gecekondu Kanunu gecekondulaşmayla mücadele konusunda etkili politikalar geliştirilmesini önlenmiştir. Bu dönemde çıkarılan imar aflarının ve 1966 tarihli Gecekondu Kanunu'nun temel kaygısı, imara aykırı yapı ve gecekondu sahiplerine kentsel yaşamda bir güvence sağlamak olmuştur. Bu güvenceyle gecekondu mahallelerindeki konut kalitesi ve altyapı imkânlarının artırılması sonucunda gecekondu yapımı ticarileşmiş ve siyasi çıkarlar doğrultusunda içinden çıkılamaz bir hal almıştır (Niray, 2002).

3.1.1.3. 1980-2000 dönemi

Hızlı kentleşme süreci ülkemizde 1980-2000 döneminde de devam etmiştir. Bu dönemin sonlarında 67 olan il sayısı 81’e yükselmiştir. 1980’de 19.645.007 kişi olan kent nüfusu 2000’de 44.006.274 kişiye ulaşmıştır. Kentsel nüfus oranı ise, %43,9'dan, %65'e gelmiştir (TÜİK, 2010: Çizelge 3.1).

Kentleşme hızının artarak devam etmesi üzerine 1984 yılında 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu çıkarılmış, Toplu Konut Fonu oluşturulmuş ve bu fonu idare etmek üzere de Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı kurulmuştur. TOKİ bu dönemde daha çok konut yapı kooperatiflerine uygun şartlarda kredi sağlamıştır (TOKİ, 2006). Türkiye yerel yönetimleri güçlendirmek adına 1985 yılında imzaya açılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nı 21 Kasım 1988'de imzalamıştır. Yerel özerklik, yerel yönetimleri kendi kurallarını koyma, faaliyetlerini istediği şekilde yürütebilme, merkezi yönetimin yerel işlere karışmasını önleme, kendi kaynaklarını oluşturma ve yerel halkın refah ve mutluluğuna katkıda bulunabilmeleri için yetkilendirilmelerini ve güçlendirilmelerini amaçlamıştır.

Gecekondu ve kaçak yapıların kentleri yaşanmaz yerler haline getirmeleri üzerine Ankara’da ülkemizin ilk kentsel dönüşüm projeleri olan Dikmen Vadisi (1989), Portakal Çiçeği (1989) ve GEÇAK (Gecekondudan Çağdaş Konuta Dönüşüm) (1995) kentsel dönüşüm projeleri başlatılmıştır. Bu projelerle Ankara ilinin kaçak yapı ve

gecekondulardan temizlenmesi ve vatandaşlara daha iyi koşullarda yaşama imkânı sunulması amaçlanmıştır.

Bu dönemde, TÜİK 2000 yılı Genel Nüfus Sayımı Veri Tabanı Sonuçlarına göre İstanbul, Ankara ve İzmir’in ardından Bursa ve Adana illerinin de nüfuslarının bir milyona dayanması nedeniyle ülkemizdeki metropol kent sayısı 5’e yükselmiştir (Demir ve Çabuk, 2010). Büyükşehir belediyeleri yönetiminin hukuki statüsünü, hizmetlerin planlı, programlı, etkin ve uyum içinde yürütülmesini sağlamak amacıyla 1984 tarih ve 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu çıkarılmıştır (RG: 09/07/1984-18453).

Bu dönem kentleşmesinin diğer bir özelliği de 1990'lı yıllara da terör ve can güvenliği gibi nedenlerle, Doğu ve Güneydoğu Anadolu kırsalından başta bu bölgelerdeki büyük kentler olmak üzere, Marmara ve Ege bölgelerindeki kentlere doğru göçler olmasıdır (Niray, 2002). Bu göçler bölgeler arası nüfus dengesini olumsuz yönde etkilemiş ve üç büyük kent tek çekim merkezi olma özelliklerini yitirmişlerdir. Bu dönemde göçlerin yönü, gelişme potansiyeli yüksek olan Marmara, Ege ve Akdeniz bölgelerine kaymıştır (Öztürk ve Altuntepe, 2008).

1980-2000 döneminin belirleyici bir başka özelliği ise, gecekondu bölgelerinde apartmanlaşma ve ticarileşme süreçlerinin belirleyici olduğu bir dönüşüm sürecine girilmesidir.

3.1.1.4. 2000 sonrası dönem

2000 sonrası dönemde de kentleşme hızı artmaya devam etmektedir. Kent sayısında herhangi bir artış olmamış ve kent sayısı 81 ilde kalmıştır. Bununla birlikte, 2000'de 44.006.274 kişi olan kent nüfusu 2010'da 56.222.356’ya yükselmiştir. Kentsel nüfus oranı ise, %65'ten, %76,3'e ulaşmıştır (TÜİK, 2010; Çizelge 3.1).

Bu dönemin başlarında, 17 Ağustos ve 12 Kasım 1999 Marmara depreminin ardından yaraların sarılması için yapılan harcamalar, 2001 ekonomik krizinin etkilerini derinleştirmiştir. Bu nedenle, tasarrufa gidilmiş ve 2001 tarih ve 4684 sayılı Bazı Vergi Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına Dair Hükümler Kanunu ile Toplu Konut Fonu yürürlükten kaldırılmıştır. Fonun kaldırılmasıyla TOKİ'nin kaynakları azalmış ve bütçeden aktarılan ödeneklere bağımlı hale gelmiştir. Yine, yukarıda anlatıldığı üzere 2001 tarih ve 4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu çıkarılarak can ve mal güvenliğinin

artırılmasına yönelik tedbirler alınmıştır. 2011 Van Depremi'nin ardından da kentsel afet öncelikli dönüşüm kanunu çalışmalarına başlanmıştır.

Bir önceki dönemde TÜİK 2000 yılı Genel Nüfus Sayımı Veri Tabanı Sonuçlarında 5 olan metropol kent sayısı bu dönemde Kocaeli, Gaziantep ve Konya'nın da eklenmesiyle 8'e yükselmiştir. Türkiye toplam nüfusu içerisinde metropoliten kentlerin payı hızla artarak, 1955 yılında %5,3'e, 1970 yılında %9,5'e, 1985 yılında %18,2'ye, 2010 yılında ise %37,9'a yükselmiştir. Türkiye'de metropoliten kentler 2010 yılı nüfus sayımı sonuçlarına göre ülke nüfusunun %37,1'ine, kentsel nüfusun ise %51,5'ine hâkim duruma gelmişlerdir. Bugünkü nüfus gelişmelerinin devam etmesi halinde 2020 yılına kadar Antalya, Kayseri, Mersin ve Diyarbakır kentleri de metropol nüfus ölçütü şartlarını sağlayarak bu gruba dahil olacak ve 12 metropol kentiyle ülke nüfusunun %50'sinden, kentsel nüfusun ise %60’ından fazlasının metropol kentlerde yaşadığı bir ülke haline gelecektir.

Türkiye’nin yaşadığı hızlı kentleşme sürecinin metropolleşmeye dönüşmesi nedeniyle, 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanunu ve 1984 tarih ve 3030 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanun'ları ihtiyaçlara cevap veremez hale gelmişlerdir. Bu nedenle, 2004 tarih ve 5216 tarihli Büyükşehir Belediye Kanunu ve 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu çıkarılmıştır. Bu dönemin ülkemiz kentleşmesi açısından önemli olan diğer olayları ilerleyen kısımlarda anlatılacak olmakla birlikte bazıları kısaca şöyle sıralanabilir: Çeşitli kanunlarda yapılan değişikliklerle TOKİ ülkemizdeki toplu konut üretimi ve kentsel dönüşüm konularında en yetkili kurum haline getirilmiştir.. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın kurulması ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılması kararlaştırılmıştır (RG: 04/07/2011-27984).