Konut sorununu çözmeye yönelik politikalar

É possível observar parte importante desse florescimento da pesquisa sobre turismo residencial no mundo, principalmente em alguns países da Europa (Alemanha, Inglaterra, Suécia, Noruega, França e Espanha), Estados Unidos e Nova Zelândia. O enfoque desses estudos, pesquisas e relatórios se dá na identificação da chamada

segu da esid ia pa a fi s de laze fa ilia .

Nos anos de 1960 e 1970 alguns estudos de ciência regional e planejamento urbano observaram as residências secundárias como uma extrapolação do ambiente urbano para além dos limites da cidade tradicional. Coppock (1977), por exemplo, já se perguntava se as casas de férias e fins de semana, instaladas nos distritos rurais da

hinterland, se o stituía e aldição ou e ção , i flue ia do de fo a egativa

a visão crítica sobre esses novos assentamentos nos anos posteriores. Após um período de pouca presença nos estudos geográficos, a segunda residência retorna como um tema importante, agora relacionado com o turismo de massa (HALL; MÜLLER, 2004).

Nessa nova fase de interesse sobre o tema segunda residência, destacam-se fatores novos como o aumento da mobilidade transnacional, os efeitos de migração país-país, o es e te flu o de tu istas eside tes , o uso de políti as pú li as de atração de novos empreendimentos e os diversos impactos culturais e ambientais nas localidades rurais (HALL; MÜLER, 2004). Entretanto não há um consenso internacional sobre a definição precisa do que seja uma residência secundária e quais elementos característicos são comuns nos diferentes contextos locais. De modo geral, as definições começam a variar pelos tipos fixos (casas, apartamentos, chalés, bangalôs, apart-hotel, etc.), móveis (veleiros) ou semi-móveis (traillers, tendas, motorhomes) e em seguida pelos Censos Estatísticos nacionais, única ferramenta de contagem em escala suficiente para gerar comparações. De modo geral, nem os órgãos oficiais nem

as estatísticas turísticas conseguem apreender o fenômeno de modo claro (HALL; MÜLLER, 2004, p.5-6).

Historicamente, a segunda residência para fins recreativos ou descanso não é algo novo. Considerando apenas o período contemporâneo, a nobreza e a burguesia européia ainda no século XIX mantinham como hábito a permanência sazonal em outro sítio, mais ameno e distanciado da metrópole. A cultura do balneário e da riviera ganhou cada vez mais adeptos, difundidos pelos ingleses, nórdicos e franceses. Diz Alain Corbin que,

A moda da casa de campo difunde-se então em toda a Europa setentrional, de acordo com modelos variados. Os britânicos e os provençais não têm o monopólio. Os viajantes a observam tanto na Holanda quanto na Dinamarca, mas é fácil perceber a distância que sepa a Ke j gu do otiu ego ia te das ui tas a selhesas. A vilegiatura marítima reagrupará em feixe essas práticas multiformes. (CORBIN, 1989, p.270)

Seja na praia ou no campo, nas montanhas ou nas florestas a residência secundária para fins recreativos, de lazer e ócio espalha-se como modelo a ser seguido primeiro pela burguesia (imitando práticas da nobreza), depois pelos trabalhadores autônomos, executivos modernos, funcionários do Estado, difundindo-se na velocidade das novas estradas de ferro e das novas vias para automóveis. Na América do Norte, as primeiras residências secundárias se localizaram nos parques florestais, nas margens dos Grandes Lagos e áreas de vida selvagem; depois os balneários e condomínios em praias (a partir do pós-guerra) foram difundidas pelo modelo de urbanização dispersa (HALL, 2009).

Na Nova Zelândia e Austrália, eram pouco mais do que cabanas de pesca nos vilarejos mais distantes, situados sobre terra pública; nos países nórdicos, o boom de residências secundárias ocorreu nos anos de 1960 e 1970, como forma de turismo social e familiar em áreas próximas a zona metropolitana (HALL; MÜLLER, 2004, p.18). Em Portugal, mais recentemente, o crescimento no número de residências secundárias foi de 40% entre 1991 e 2001 (contra 16% de crescimento das residências habituais), principalmente na parte central e ocidental da região do Algarve e no interior do Alantejo (ROCA; ROCA; OLIVEIRA, 2009, p.2448).

Mas será apenas nos anos de 1960 em diante, com a exponencial melhoria dos meios de transportes aéreos e viários, que a formação de grandes áreas de segunda residência vai ocorrer. São vários os fatores que explicam esse crescimento. No estudo comparado de Hall e Müller (2004, p.12-13) percebem-se desde motivações de ordem emocional (apego às tradições familiares, busca por novas sensações e valores, etc.), econômica (promoção imobiliária, incentivos públicos para ocupação regional, investimento, etc.) e social (status, novos comportamentos e práticas, fuga dos ambientes urbanos, volume crescente de aposentados, novas estruturas de trabalho, etc.).

O fato principal é que nos estudos comparativos de residência secundária, nota-se a importância do fenômeno articulado ao turismo de corte global, pela sua expressividade e intensidade em transformar os territórios, lugares e comunidades, seja a partir de impactos positivos ou negativos. Tais impactos relacionam-se aos efeitos sobre a estrutura fundiária pré-existente, normalmente áreas rurais com baixa capacidade de suporte e baixa oferta de serviços públicos. A paisagem de tais áreas é alterada pela inclusão de novos arranjos urbanísticos, seja de forma molecular (produção individual da residência) ou em conjunto (condomínios e resorts). Terras agrícolas sem uso ou com baixa produtividade tem se transformado em áreas estratégicas para a produção de segundas residências, seja na parte interna do continente ou no litoral. Isso pode, por exemplo, ser visualizado na região de Murcia, Espanha, onde José Luis Andrés Sarasa realizou estudo sobre os impactos de resorts e segundas residências sobre a produção agrícola da região.

Sarasa (2004) comenta que há alguns anos a produção agrícola da região de Murcia, importante nacionalmente no passado, perde competitividade em relação a outros mercados da Europa, seja por fatores internos (baixa produtividade), seja pela pressão exercida pelos negócios imobiliários e turísticos, ao envolver enormes extensões de terra para construção de campos de golfe. Diz Sarasa que,

Una alternativa que en el espacio agrícola se manifiesta como un proceso urbanizador que se desarrolla a modo de una nueva tipólogía periurbana donde se interrelaciona residencia con campos de golf. Estas urbanizaciones residenciales ligadas al golf, considerado elemento de atracción y de distinción, responden al modelo que

da os e lla a eso t , o epto ue si tetiza toda u a se ie de factores que lo caracterizan: baja densidad edificatoria; disponibilidad de recursos físicos y específicos que favorecen la práctica del golf como difícilmente puede encontrarse en otros destinos de nuestro entorno; infraestructuras básicas en adecuación para responder a las exigencias de una clientela que en un 80% procede del extranjero; agentes locales comprometidos con su territorio y con las estrategias puestas en marcha por profesionales y colaboradores de prestigio; la ordenación territorial impuesta determina espacios abiertos y un hábitat que permite satisfacer las necesidades de una masa social exigente en razón a su alto poder adquisitivo (SARASA, 2004, p.62).

O estudo de “a asa de o st a ue o efeito u a izado dos resorts pode não ser o principal responsável pela queda de interesse pela prática agrícola, mas em um contexto de declínio dessa atividade a crescente transformação da paisagem agrícola em turística tem impedido recuperações mais rápidas da comunidade rural. Isso acarreta transformações no emprego, na formação de mão de obra jovem e no futuro das práticas tradicionais.

Outro conjunto de impactos refere-se a esfera econômica das comunidades. Do ponto de vista positivo, a formação de áreas de segunda residência pode causar uma melhoria na arrecadação de taxas e impostos municipais além da formação de setores de serviços para atender esses moradores sazonais. Governantes municipais possuem especial interesse pela transformação do solo rural em urbano pela capacidade de obter um número mais variado de impostos, como sobre a propriedade, taxas de melhoria, de lixo, iluminação, etc.

Entretanto, como apontam Hall e Müller (2004), não existe um consenso empírico sobre esses benefícios, que podem ser alterados no caso de municípios com baixa capacidade de gestão dos espaços físicos e controle fiscal. Outro possível impacto positivo, utilizado como maior justificativa em planos de incentivo municipal, é a geração de novos empregos melhor qualificados na área, em novos setores e mercados. Em contraposição, também é argumentado no estudo comparado de Hall e Müler (2004) que tais vantagens devem ser matizadas com o aumento significativo da demanda de serviços públicos e infraestrutura urbana (pagas por todos), pela excessiva ociosidade das residências na maior parte do ano (que não manteriam o

emprego permanente) e pela baixa diversificação das opções de qualificação (basicamente serviços de apoio, limpeza, segurança ou manutenção).

Boullón, comentando as urbanizações turísticas massivas na faixa de praia, diz também que,

A maior parte é anacrônica, mal planejada e frequentemente carece de serviços urbanos. Entretanto essas urbanizações, especialmente nas praias, em vez de fracassar recebem uma afluência crescente de compradores e crescem por mio de novas ampliações, copiadas umas das outras. Os promotores orgulhosos apresentam cada loteamento ou novo edifício de condomínios como a maravilha deste século (BOULLÓN, 2004, p.169).

O terceiro tipo de impacto ocorre no plano social. O mercado imobiliário, pelas suas características próprias, não diferencia uma demanda de proprietários locais e estrangeiros para um mesmo lote ou casa, sendo que o ajuste de preços segue a maior capacidade solvável. Essa regra acaba por impactar diretamente o preço das residências também para os moradores locais e para o poder público. Ao alterar a valorização fundiária, o mercado de residências secundárias traz para pequenas comunidades problemas comuns às metrópoles, como a especulação fundiária, formação de estoque de terrenos e pressão por modificação no padrão de bairros ou distritos. A transposição de problemas urbanos para áreas rurais ou pequenos distritos leva também a tendências de reestruturação dos valores sociais e familiares, novas práticas juvenis e maior fluxo de movimentação de dinheiro em momentos específicos. Esses fatores acabam por atrair uma pressão nas áreas ambienais, migração induzida para as bordas dos condomínios, resorts e comunidades fechadas de segunda residência, levando a processos de segregação socioespacial.

Isso não é prerrogativa de países pobres. Greg Halseth (2004) comenta no caso de áreas rurais no Canadá a formação de uma elite distanciada socialmente dos moradores locais; na Suécia, Lars Aronsson (2004) argumenta que são poucos os locais de encontro entre a população local e os moradores secundários. Principalmente quando o modelo principal é formado por resorts há muito interesse em aproveitar a paisagem e amenidades do local e pouco em travar contatos sociais ou culturais.

Nesse sentido, Boullón afirma que o viajante (ou turista) acaba por não se sentir obrigado a um maior envolvimento com a população local, além das necessidades básicas de lazer, descanso, deslocamento e serviços. Comenta Boullón , p. ue o o o tipo de elação pleiteada po a as as pa tes inicialmente de curto prazo, as pessoas abstêm-se de conferir grande conteúdo e o io al a u ví ulo o pou as possi ilidades de p ospe a . Mas pa a o tu ista que cria um vínculo maior, com visitas periódicas, ocorre uma experiência marcada pelo envolvimento parcial e a maior compreensão sobre fatos de importância local.

Entretanto, o impacto mais imediato e debatido tem sido o ambiental. As segundas residências para fins turísticos procuram ser instaladas em lugares amenos, de paisagem natural e com contato direto com os recursos naturais. A conjugação dos atributos urbanos com as características naturais possui como tendência a formação de conflitos entre a preservação ambiental dos recursos e sua valoração econômica.

Resorts são cada vez mais articulados com campos de golfe na Espanha (MARÍN, 2004)

no Caribe e no Brasil, levando a um maior consumo de área bruta, utilização de água para manutenção e para os parques aquáticos, além da geração de resíduos sólidos em maior quantidade. A capacidade de carga dos sítios naturais (possibilidade de resistência ambiental sem perda de recursos) é levada ao extremo no fenômeno da sazonalidade, quando uma população de um distrito triplica em período de alta temporada (CASADO-DIAZ, 2004).

Nesse sentido, Hall, Müller e Kenn sintetizam a importância do Planejamento para o tema,

The potential impacts of second home development necessitate effective planning. Planning from the municipal and regional government perspective should not deal solely with housing regulations or planning controls, nor with the negative issues associated with second homes, but should also be created of effectively gain the most benefit from second homes now and in the futu e. … No should it e fo gotte that, i o de to e effe tive, rural regional development needs to remains focused on people and the reasons why they either remain in or move to a region. (HALL; MÜLLER, KENN, 2004, p.32).

Tais impactos necessitam de avaliação sistemática no contexto mundial, regional e local, além de novas ferramentas de planejamento. De modo geral, há uma

percepção (por parte de instituições públicas) de que o fenômeno da segunda residência não é um fato de impacto local, restrito ao município, mas afeta um conjunto maior de interesses, recursos e população de uma região.

Foi esse entendimento que levou a Comissão de Assuntos Econômicos da Europa, e seu Commitee on Housing, Building and Planning, a realizar em 1990 um econtro de países europeus para debater o tema (CEPE, 1991).33 Neste debate, destaca-se a posição do Ministério do Meio Ambiente da Noruega, Ketil Omberg, que ao relatar as conseqüências negativas das segundas residências afirmou,

Las segundas residências emplazadas em la costa y a orilla de las playas suelen obstaculizar el acceso público a la costa. Las segundas residencias tienen una dimensión de desarrollo regional, en lo que respecta al transporte en la región y al sistema de suministro de energía, la cración de nuevas áreas recreativas, etc. (OMBERG, 1991, p.32).

No documento final da CEPE (1991) estão elencados os efeitos negativos e positivos das segundas residências nos países membros do Comitê (Austria, Dinamarca, Espanha, Polônia, Dinamarca, Noruega, França, Noruega, Suêcia, entre outros) e convidados, como o Canadá, destacando três temas considerados fundamentais para o controle sobre essa forma de urbanização. A primeira conclusão da CEPE é relativa a necessidade de estabelecer no Planejamento Urbano e Regional com maior ênfase na diferenciação dessas áreas devido aos efeitos e impactos agregados sobre o território; em segundo, tomada de medidas urgentes em relação a proteção dos ambientes costeiros e lacustres, cujos exemplos em cada país revelaram uma continuada degradação ambiental; e por fim, a necessidade da infraestrutura e dos equipamentos coletivos acompanharem no mesmo ritmo da urbanização das segundas residências.

Para solver o problema instalado, a CEPE recomenda, entre outras ações, a formalização de protocolos ambientais mais rígidos de aprovação de projetos, recuperação das áreas de costa alteradas, abertura de acesso às praias, redução da densidade residencial por meio da demolição de setores edificados e conversão de

franjas do território de privado para público. Ficou claro, nas conclusões do Colóquio, que os promotores imobiliários possuem significava responsabilidade dos impactos socioambientais, devido ao uso do solo cada vez mais intensivo.

Esse debate levou a algumas medidas importantes, como na Dinamarca onde o governo central estabeleceu um limite por ano além de indicar uma distância mínima das construções da costa (03 km, no caso de residências de veraneio) ou nas Ilhas Canárias, que propôs eliminar parte dos setores construídos e recupear o meio ambiente alterado (CEPE, 1991). Por outro lado, alguns outros países, como a Espanha não conseguiram nesse Colóquio apresentar planos nacionais de controle ou legislação especial, embora sua legislação tenha previsão dos acessos a zona de praia e maiores restrições em sua zona de influência.

Entretanto, a entrada de alguns países na Comunidade do Euro (como a Espanha, por exemplo) exigiu, naquele momento, a atração de capital estrangeiro para alimentar a indústria da construção civil local. Mesmo com as recomendações do CEPE, os planos de reordenamento da costa espanhola ficaram diminuídos face ao grande

boom imobiliário dos anos 90 do século passado, tema relevante para a compreensão

do Nordeste atual devido o transbordamente dessas atividades nos mesmos moldes para o Brasil. No próximo item apresenta-se síntese desse contexto espanhol e suas similaridaes ao caso Brasileiro, em seguida.

3.2. EXPERIÊNCIA DA ESPANHA NAS SEGUNDAS RESIDÊNCIAS E NO TURISMO RESIDENCIAL: APROXIMAÇÕES CONCEITUAIS

Um dos países que mais foram impactados pelas segundas residências foi a Espanha, não apenas no passado mas principalmente nos seus efeitos recentes relacionados ao crescimento e ao crash do mercado imobiliário entre 2007 e 2008. O caso Espanhol não é importante apenas pela sua escala, intensidade e volume mas também por influenciar fortemente o modelo de urbanização turística que o Nordeste do Brasil começou a utilizar nos últimos sete anos. Outra justificativa para sua escolha

como representativo é a análise crítica e empírica realizada sobre o tema desde o final dos anos de 1970, em estudos acadêmicos.

Identifica-se em Franciso Jurdao (NIEVES; TERÁN; MARTÍNEZ, 2008) a utilização do termo turismo residencial no livro España en venta: compra de suelo por

extranjeros y colonización de campesinos en la Costa del Sol, em 1979. Jurdao criticava

o então fenômeno de compra de lotes e construção de casas de verão em Málaga, ocupando terras rurais, transformando casas de camponeses em albergues, edificação de chalés e bangalôs para turistas. No seguir das décadas, o termo turismo residencial se consolidou como uma expressão válida para explicar o modelo de urbanização turística no litoral espanhol, principalmente motivado pela sistemática compra de terrenos à beira mar ou em áreas agrícolas, por estrangeiros. O caso espanhol produziu um conjunto de estudos e investigações que geralmente observam o turismo residencial ou pelo viés do consumidor ou pelo viés da oferta. Observando esse último, Mazón e Aledo consideram que,

El turismo residencial es la actividad económica que se dedica a la urbanización, construcción y venta de viviendas que conforman el sector extra-hotelero, cuyos usuarios las utilizan como alojamiento para veranear o residir, de forma permanente o semipermanente, fuera de sus lugares de residencia habitual, y que responden a nuevas fórmulas de movilidad y residencialidad de las sociedades avanzadas (MAZÓN; ALEDO, 2005, p.18-19)

A crítica principal dessas abordagens referem-se a submissão do turismo ao setor imobiliário, levando a perdas de competitividade do turismo, menor ocupação hoteleira e uso extensivo do espaço rural, prejudicando a paisagem natural. Nives, Terán e Martínez (2008) identificam na literatura sobre a demanda turística a formação de dois grupos básicos: a) turistas que em férias migram para as regiões costeiras ocupando casas e apartamentos por um dado período do ano; b) migrantes sazonais, mais heterogêneos, com diversas motivações, onde se incluem os aposentados estrangeiros, os pequenos comerciantes sazonais, os trabalhadores de temporada, entre outros. Ramón y Taltavull, por sua vez, intentam definir a relação física de ocupação desses assentamentos em relação ao sítio geográfico, sendo que essa demanda,

… desplazada de su luga de o ige eside ia ha itual, se aloja e asentamientos surgidos al margen de la estructura urbana tradicional, urbanizaciones turísticas, con periodos de estancias variables (vacacionista, semipermanente, permanente, entre otras) motivaciones diversas, pero nunca relacionadas con el desarrollo de actividades laborales (Ramón y Taltavull, 2005 apud NIEVES; TERÁN; MARTÍNEZ, 2008, p.106)

Em uma primeira fase esses turistas residenciais visitam o destino de modo a descobrir suas potencialidades e atrativos. Depois surgem processos de massificação, procura por imóveis de modo individual e aumento na procura por serviços; em uma terceira etapa esses turismo residencial se consolida com uma produção específica voltada ao novo segmento de mercado. Na Espanha, essas fases ocorreram em diversas localidades costeiras causando uma migração de mão de obra interessada na prestação de serviços a esses novos residentes sazonais. O Quadro 03 sintetiza os dois grupos de demanda em uma tentativa de criterizar os campos de percepção entre o turista convencional e aqueles relacionados com movimentos de migração. O turista é alguém que possui maior capacidade de escolher novos atrativos, destinos, modificar sua presença e consumo, porém está dependente da infraestrutura e serviços turísticos como hotelaria, restaurantes e agências. Por essas características flexíveis, sua mensuração só pode ser feita em grande escala, por medições pontuais (pesquisa de demanda em hotéis, aeroportos ou pelas operadoras de viagens). Sua percepção clara é a de que está de passagem, apenas em busca de entretenimento, descanso e compartilhamento dos atrativos reconhecidos como turísticos.

O outro tipo, relacionado com processos de migração, pode ter começado