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A história econômica do Nordeste é marcada pelo efeito cíclico de espasmos de dese volvi e to e la gos pe íodos de estag ação Cf. OLIVEIRA,1981); no século XX, as políticas públicas voltadas a alinhar o Nordeste ao ritmo de crescimento nacional, estiveram articuladas a um arranjo desigual, em parte motivado pelo atraso das elites locais, em parte fruto de um tecido social marcado pelas precárias condições de vida da população. A seca – seus efeitos nas áreas rurais e impactos urbanos – sempre se constituiu como justificativa para o atraso (CASTRO, 2000).

Entre 1960 e 1980 a industrialização direcionada pela SUDENE, com instalação de parques indústriais concentrados nas capitais nordestinas, formou um conjunto de condições que levou a uma reestruturação nas relações produtivas, reforçando regionalmente as disparidades sociais entre as capitais e os municípios de menor porte. Co a ha ada d ada pe dida e , a edução das dessas atividades exigiu dos estados nordestinos alternativas em atrair novos investimentos e a década de 1990, por sua vez, foi marcada pela Guerra Fiscal – atrativos fiscais e locacionais para empresas transnacionais. No final dos anos de 1990 programas nacionais de desenvolvimento do turismo – PRODETUR – representaram uma alternativa para o já gasto modelo de isenções fiscais. O clima tropical, mão de obra barata, melhorias no sistema de recepção e o cenário internacional favorável, formaram um cenário propício ao investimento em equipamentos turísticos em praticamente todo litoral nordestino. Como resultado, o Nordeste passou a atrair cada vez mais turistas nacionais e internacionais, sendo quem em 2003 respondeu por 30,6% do total de turistas estrangeiros que entraram no Brasil (EMBRATUR, 2006).

Para compreender a inserção do Nordeste brasileiro no turismo nacional e internacional hoje, é importante frisar que todo o setor turístico brasileiro até o final dos anos de 1960 não era considerado uma parte estratégica da economia nacional ou muito menos regional (BENI, 2006). A existência de hotéis e pousadas, localizados nas cidades brasileiras, não constituía um cluster econômico forte o suficiente para

rivalizar com o setor industrial, sendo percebido como equipamentos prestadores de serviços.

Ainda segundo Beni (2006), não havia mão de obra qualificada em turismo, ou planos e programas específicos de corte territorial que coordenasse de modo efetivo a formação de um setor. Na ausência de uma economia privada interessada em iniciar o processo de uma urbanização turística, coube ao Estado as primeiras iniciativas. Em 1966 foi formado o Conselho Nacional de Turismo e a EMBRATUR integradas assim em um início do Sistema Nacional de Turismo com disponibilidade do fundo Geral do Turismo, este em 1971 (BENI, 2006).

Em 1977, a Lei Federal 6.513 (de 20 de dezembro) permitiu a criação pelos entes federados de Áreas Especiais e Locais de Interesse Turístico. Tais áreas eram estratégicas pelas suas características naturais, como forma de realizar projetos e planos de desenvolvimento turístico (art.3º), dando à EMBRATUR plenos poderes para atuar no território e identificar as áreas mais propícias. A Lei 6.513/77 desconsiderou o capital privado ou o interesse particular, a não ser para notificá-lo ou multá-lo. Aos estados e municípios coube – além de firmar convênios com a EMBRATUR – criar áreas específicas, desde que seguindo orientação do governo federal, além de conceder incentivos fiscais alinhados com as regras centrais. Essa Lei deu vazão a uma série de propostas estaduais e municipais de criação de áreas específicas – ou áreas turísticas – em diversas partes do Brasil.

Em relação ao Nordeste o Fundo de Investimento do Nordeste – FINOR, cumpria o papel de conceder crédito ao setor empresarial para estimular a promoção da atividade, que para ser acessado deveria estar orientado pelas políticas e programas federais, estaduais e municipais, gerenciados de perto pela EMBRATUR. Havia pouca capacidade de gestão privada o que abria margem para a influência política se na formação de tipo de empresariamento do turismo. Registra Beni sobre esse momento:

Quando a EMBRATUR acenou com a possibilidade de atrair empresários para o setor mediante a criação desses fundos de investimento em hotelaria e turismo, equivocou-se no direcionamento e posicionamento do mercado, embora tivesse sido alertada pelos profissionais e pesquisadores da área quanto à importância da adequação desses investimentos às características

socioeconômicas do país para o correto atendimento de seu fluxo interno, que só assim seria consolidado e consequentemente se tornaria capaz de alavancar o receptivo internacional, acabando por assistir os capitais incentivados, colocados à disposição de empreendedores estrangeiros e nacionais. Esses capitais incentivados foram utilizados quase integralmente em hotéis de luxo, de 250 mil dólares a unidade habitacional, em empreendimentos de valor não inferior a 25 milhões de dólares (BENI, 2006, p.24).

Não havia, naquele momento, interesse do capital privado na formação de

clusters hoteleiros pelo Brasil, muito menos pelo Nordeste, sem o devido incentivo do

Estado ao conceder recursos de um fundo público (FINOR, no caso nordestino), sem maiores exigências de viabilidade econômica ou retorno do capital. Isso atraiu uma quantidade de empresários na construção de hotéis com recursos públicos em diversas capitais do Nordeste brasileiro, naquilo de Rita Cruz (2001 ha ou de políti a de

egap ojetos tu ísti os .

Empresários da construção civil, do comércio e da indústria – alguns sem qualquer expertise no ramo _{– conseguiam viabilizar crédito para construção desses} hotéis de luxo, ampliando seu patrimônio por meio do financiamento público. O elemento principal requerido era a localização estratégica, pois em muitas Áreas Turísticas Especiais (como previa a Lei 6.513/77) a concessão de lotes para construção de hotéis se dava nas melhores localizações da cidade ou do litoral.

Segundo Rita Cruz (2001), o modelo de megaprojetos adotado no Nordeste brasileiro foi muito influenciado pelas experiências no México, em especial na cidade de Cancún. Como visto, a legislação Federal, os planos nacionais e a disponibilidade de créditos públicos modificaram a importância do setor público no segmento do turismo, independente de uma demanda existente, focalizando na demanda potencial que só viria a se consolidar na década de 1990. Mas a iniciativa de cada estado _{– questões de} ordem política ou capacidade de investimentos _{– fez com que apenas em algumas} capitais, os megaprojetos fossem viabilizados de fato. Destaque, no trabalho de Rita Cruz (2001, p.80), para a Via Costeira (em Natal, 1980) Cabo Branco (João Pessoa, 1989), Costa Dourada (no litoral de Pernambuco, 1992) e Linha Verde (litoral norte da Bahia em 1992).

De forma pioneira, na cidade de Natal inicia-se ainda no final dos anos de 1970 o Projeto Parque das Dunas/Via Costeira, dirigido pelo governo do estado por

meio da criação de Unidades Turísticas (previstas em Lei), baseada na desapropriação dos terrenos e concessão de lotes _{– a baixos preços - aos empresários interessados em} promover a construção de hotéis à beira mar, além dos financiamentos à iniciativa privada que, desse modo, entrou como aplicador dos recursos públicos. Localizada na área urbana de Natal, a Via Costeira conectou a Praia do Meio (ocupada desde os anos de 1940 por casas de veraneio, bares e residências permanentes) com o bairro de Ponta Negra (conjunto habitacional de classe média construído no final dos anos de 1970), tendo seus limites a oeste o Parque das Dunas (uma zona de proteção ambiental) e a leste o Oceano Atlântico. Nos seus 12 Km de extensão foi demarcado um parque hoteleiro (na forma de zoneamento) que até o presente momento ainda não foi 100% ocupado.

No caso da Paraíba, o Projeto Cabo Branco foi localizado nas praias de Cabo Branco e Tambaú, próximas ao centro de João Pessoa. Começou a ser implantado em 1989, antes do Plano de Turismo do Estado da Paraíba, de 1991. Segundo Cruz (2001, p.93) é um loteamento no qual deve ser implantada a infraestrutura hoteleira e residencial e outros equipamentos infra-estruturais turísticos como campo de golf, a es, estau a tes e pa ues te áti o o ta do o p evisão de hot is, e t o de convenções e área comercial. Cinco grupos locais adquiriram cerca de 49% das glebas disponíveis, mas até o final da década de 1990 ainda não haviam sido construídos os equipamentos previstos e a infra-estrutura (rede de água e esgotamento sanitário) só começou a ser instalada pelo PRODETUR-NE I.

Em 1992 o Projeto Costa Dourada foi pensado fora da área de influência da capital Recife, localizando-se no limite sul do estado de Pernambuco, de modo a integrar-se com o litoral norte de Alagoas. Não se constitui em um projeto urbanístico e sim na tentativa de formação de uma região turística em 120 km de extensão, margeada por um lado pela BR 101 e, por outro, pela linha marítima. Ousado em sua previsão, que não se confirmou, de 14 mil apartamentos, o projeto Costa Dourada também peca por não atrair interessados em construir os hotéis, mesmo com os incentivos concedidos. O governo do estado de Pernambuco, com recursos do PRODETUR I, estrutura pontos de apoio em Guadalupe (entre os municípios de Sinharém e Rio Formoso), melhora o acesso viário, mas o trade hoteleiro prefere ficar em Ipojuca e desfrutar do aquecido mercado de Porto de Galinhas.

O último dos megaprojetos, no período de 1980 a 1990, no Nordeste é a Linha Verde, no Pólo turístico Costa dos Coqueirais na Bahia. Partindo de Salvador e seguindo na velha Estrada do Coco, a BA 099 permitiu o acesso e o desbravamento das praias do litoral norte. Entre os hotéis construídos pela iniciativa privada, destaque para a Costa do Sauípe, primeiro modelo de grande resort all inclusive construído no Nordeste e financiado pelo Fundo da Previdência do Banco do Brasil _{– PREVI a custo de} R$ 1,5 bilhão. O empreendimento chegou a ter bandeiras internacionais Sofitel, Marriott e Renaissance mas devido aos fracos resultados (ocupação abaixo de 40% em alguns períodos) começou um processo de venda ainda não concluído.

No caso do Ceará a formação de áreas turísticas começou _{– como na maioria} das capitais nordestinas _{– na intervenção da sua orla marítima urbana, mas sem contar} com a política de megaprojetos. Em 1971, a EMCETUR – Empresa Cearense de Turismo – já ensaiava as primeiras tentativas de dinamizar o setor turístico, mas só em 1979 surge um Plano de Desenvolvimento do Turismo para o estado (CORIOLANO, 2006, p.63). Será apenas na metade da década de 1980 que o turismo terá maior atenção do governo estadual, pois segundo Eustógio Dantas,

Os indicativos desta prática encontram-se i i ial e te o Pla o de Muda ças do gove ado Tasso Jei essati p i ei o a dato: - 1990), apresentando-se como uma política singular de desenvolvimento da atividade turística, sendo a primeira vez que o turismo é vinculado a uma política de desenvolvimento econômica e social (DANTAS, 2008, p.274)

O cenário pontual das políticas de Estado (vigentes na década de 1980) modifica-se com a implementação do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste _{– PRODETUR em meados da década de 1990. No esteio das políticas de} corte neoliberal e da necessidade de financiamento dos grandes projetos de investimento, o turismo torna-se relevante aos governos estaduais do Nordeste, principalmente nos estados com menor participação industrial na economia nacional. Pelas características do turismo – apresentados na Parte I – o investimento privado esteve condicionado a abertura de novos aportes públicos, na forma de empréstimos, em infraestrutura de acessibilidade de redução de conflitos ambientais.

Os aportes financeiros contraídos pelos governos nordestinos (empréstimos e contrapartidas) possibilitaram ao capital privado novas frentes de valorização, primeiro

beneficiando as atividades do turismo e, em sequência, o setor imobiliário-turístico. O modelo adotado seguiu, em um primeiro momento, a captação coletiva dos investimentos (com contratos de empréstimo de longo prazo, comprometendo a dimensão fiscal pública) e, em segunda etapa, a apropriação privada dos atrativos gerados, da paisagem e do território.

O objetivo das políticas públicas de fomento ao turismo, de fato, era de atuar especificamente nos setores e equipamentos de atração a uma demanda externa, de visitantes ou o aqui identificado turista genérico. Mas o território, ao reagir com sua história e contradições sociais, encaminha esses objetivos por novas frentes de valorização, transformado em seu conjunto o espaço físico e os recursos naturais envolvidos.

Diz Cruz que,

Os megaprojetos turísticos do Nordeste são a expressão máxima do que se pode considerar como urbanização turística, ou seja, situações em que a simbiose entre urbanização e turismo se dá de modo mais completo. Espaços antes não urbanizados são apropriados para uso do turismo e é criada, de uma só vez, toda a infraestrutura urbana necessária ao fazer turístico (CRUZ, 2001, p.140).

Assim, até meados da década e 1990 os esforços em dinamizar o turismo nos estados e municípios do Nordeste seguiram caminhos pontuados pelo investimento concentrado em frações urbanas ou em faixas costeiras, sem uma mediação nacional ou regional específica, posto que os governos locais e o contexto institucional de cada estado definia suas linhas de projetos específicos o que, por seu turno, revelou experiências similiares na concepção (megaprojetos, como diz Rita Cruz) mas diferentes na forma de implementação e gestão. Esse cenário a partir do PRODETUR Nordeste começa a ser modificado, a ponto de podermos dividir temporalmente o turismo na região Nordeste em dois momentos, isto é, antes e depois do PRODETUR NE I e seus desdobramentos (fase II).

4.2.PRODETUR NE: POLÍTICAS PÚBLICAS E EMPRÉSTIMOS INTERNACIONAIS (1995 A