5369 sayılı Kanun uyarınca evrensel hizmetin alanı telekomünikasyon hizmetleridir. Bu hizmetler Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2. maddesinde evrensel hizmetin tanımında “temel internet erişimi de dâhil olmak üzere elektronik haberleşme hizmetleri” olarak belirlenmiştir.
Yasa koyucunun bu düzenlemesi evrensel hizmet kavramının AB’de öngörülen alanına uygundur. Temel hizmetlerin makul ücretle herkese ve ayrım gözetmeden sağlanması koşuluyla birlikte AB otoriteleri, evrensel hizmetin kapsamını belirleme yetkisini kendi elinde tutmuştur. Bununla birlikte, bu temel hizmetlerin hangileri olacağının belirlenmesi ve kapsamın genişletilmesi, AB hukukuna aykırı olmamak koşuluyla üye devletlerin yetki alanına bırakılmıştır481.
Bu koşula paralel şekilde, 5369 sayılı Kanun’un 5. maddesinde evrensel hizmetin kapsamı şu şekilde belirlenmiştir:
a. Sabit telefon hizmeti
b. Ankesörlü Telefon Hizmetleri
c. Basılı veya elektronik ortamda sunulacak telefon rehber hizmetleri d. Acil yardım hizmetleri
e. İnternet hizmetleri (Kanun ilk yürürlüğe girdiğinde “temel internet hizmetleri” olan bu ifade 5.11.2008 tarih ve 5809 Sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu ile “internet hizmetleri” olarak değiştirilmiştir.)
f. Ulaşımı deniz yoluyla sağlanabilen yerleşim alanlarına yolcu taşıma hizmetleri
g. Deniz haberleşmesi ve seyir güvenliği haberleşme hizmetleri.
Ayrıca, yasa koyucu aynı maddenin 2. fıkrası ile ülkenin değişen sosyal, kültürel, ekonomik ve teknolojik koşullarını göz önüne alarak üç yılı aşamayacak periyotlarla evrensel hizmetin kapsamını yeniden belirleme yetkisini Bakanlar Kurulu’na vermiştir. Bakanlar Kurulu tarafından bir hizmetin evrensel hizmet kapsamına alınması ya da çıkarılması, Telekomünikasyon Kurumu ve sektörde faaliyet gösteren işletmecilerin görüşlerini alarak Ulaştırma Bakanlığının teklifi üzerine gerçekleşecektir. Nitekim Kanun’un yürürlüğe girmesinden birkaç ay sonra 13.2.2006 tarih ve 2006/10038 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla “Bilgi toplumunun geliştirilmesine katkı sağlamak amacıyla bilgisayar okuryazarlığı da dâhil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştırılmasına yönelik hizmetler” de evrensel hizmet kapsamına dâhil edilmiştir.
Bunu izleyen dönemde, 2006/10318 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile sayılı ve sayısal yayıncılığın karasal sayısal vericiler üzerinden ülkemizdeki yerleşim alanlarının tamamını kapsayacak şekilde sunulmasına yönelik hizmetler evrensel hizmet kapsamına alınmıştır. Ayrıca, 2007/12821 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla482 da, Türkiye Kızılay Derneği’nin, kan ihtiyaçlarının karşılanması ve insani yardım faaliyetlerinin sevk ve idaresi ile afetler için gerekli olan haberleşmenin etkin ve kesintisiz sağlanmasını temin amacıyla, uydu üzerinden ihtiyaç duyacağı ses, veri ve görüntü dâhil tüm telekomünikasyon hizmetleri de evrensel hizmet kapsamına alınmıştır.
Bu noktada Yasakoyucunun tercihi konusunda dikkat çeken iki noktanın üzerinde durmak yerinde olacaktır.
Öncelikle dikkat çeken, AB mevzuatında öngörüldüğü şekliyle ve üye devlet uygulamalarında da rastlanabileceği gibi posta hizmetleri Türkiye’de evrensel hizmet kapsamına alınmamıştır. Bunun nedeni, acil posta ve kargo hizmetleri dışında temel posta hizmetleri alanında Devlet tekelinin sürmesidir, zira evrensel hizmet yükümlülükleri serbestleştirilmiş bir sektörde özel işletmeciler için getirilen yükümlülüklerdir.
İkinci olarak 5369 sayılı Kanun ile, kavramın geleneksel kapsamı olan posta ve telekomünikasyon hizmetleri dışında ulaşım hizmetlerinin minimum bir bölümünün de evrensel hizmet kapsamına alındığı görülmektedir. Böylece, ulaşımın
482
sadece deniz yoluyla sağlandığı yerleşim alanlarına yapılan yolcu taşıma hizmetlerinin makul bir ücret ve belirli bir kalitede herkese sağlanması zorunluluğu getirilmiştir. Bu hizmetin, ulaşımın tek alternatifi olduğundan hizmetten yararlananların korunması amacı ve dolayısıyla kamu yararı ile yakın ilişkili olduğu açıktır. Nitekim özel işletmeciler tarafında kârlı görülmeyebilecek denizde tehlike ve emniyete ilişkin hizmetlerin de evrensel hizmet olarak kabul edilmesi ise gerçekleştirilen hizmetin niteliği düşünüldüğünde açıkça kamu güvenliği ve kamu yararı ile doğrudan bağlantılıdır.
Henüz Avrupa Birliği’ne üye olmadan, mevzuatın uyumlulaştırılması amacıyla evrensel hizmet kavramının kabul edilip bir yasal düzenleme ile Türk Hukukuna sokulması konusu bir yana, Yasa koyucunun evrensel hizmet alanı ve kapsamı konusundaki tercihine yönelik eleştiriler getirilebilir. Rekabet koşullarının, Devlet tekelinden çıkarılmış, özellikle de ekonomik kamu hizmetleri alanında hizmetten yararlananlar açısından sorunlar yaratabileceği kesindir. Rekabet
ortamındaki fiyat savaşları nedeniyle hizmetin ekonomik dengesi
bozulabilmektedir483. Nitekim batıda enerji, ulaşım ve telekomünikasyon
alanlarındaki özelleştirmelerin ardından fiyatlarda artış ve hatta hizmet kalitesinde düşme gözlemlendiği örnekler mevcuttur484. Görünür tarifelerde fiyatlar düşerken, toplam kullanım maliyetini belirleyen görünmez tarifelerde fiyatlar artmasına sebep olabilmektedir485. Rekabete açılan sektörlerin işletmeciler açısından yoğunlaşması özellikle de reklam giderlerinin artması bir yandan maliyetin artmasına neden olmaktayken, diğer yandan da büyük işletmecilerin rekabetçi piyasada kendi tekellerini oluşturmalarına sebebiyet verebilmektedir486. Bu sakıncaları gidermek için piyasaların yine Devlet müdahalesiyle ancak Devletten de bağımsız kurumlarca düzenlenmesi yoluna gidilmiştir.
483
ULUSOY, Kamu Hizmeti…, s. 104.
484Uluslararası enerji maliyetlerini izleyen NUS Consulting danışmanlık kuruluşunun 14 ülke arasında
yaptığı incelemeye göre, son üç yıl zarfında 10 ülkede elektrik fiyatları hatırı sayılır oranda arttığı bilgisi için bkz. İNSEL, Ahmet “Rekabet Saplantısının Yüksek Maliyeti”, Radikal 2, 29.08.2004, http://www.radikal.com.tr/ek_haber.php?ek=r2&haberno=3815.
485
20. Yüzyılda Türkiye’de Özelleştirme Gerçeği Sempozyumu, Eylül 2005, Ankara, Türk Mimar ve Mühendisler Odaları Birliği, s.77-78, 81.
486
Özelleştirilmesinin ardından France Telecom’un reklam ve halkla ilişkiler giderleri cirosunun dörtte birine ulaşmıştır. Ayrıca elektrik, ulaşım ve telekomünikasyon sektörlerindeki fiyat artışları ve hizmet kalitesindeki düşmeler için bkz. İNSEL, A., “Rekabet Saplantısının Yüksek Maliyeti”
Buradan hareketle öncelikle, evrensel hizmet kavramının piyasa koşullarında hizmetten yararlananların korunması amacına yönelik olduğu düşünüldüğünde, istisnası olmakla birlikte, elektronik haberleşme alanında tanınmış olması dikkat çekmektedir. Kamu hizmetlerinin kamu yararı amacına yöneldiği dikkate alındığında, rekabet koşullarına tabi tutulmuş diğer sektörlerdeki temel hizmetlerin evrensel hizmet ile aynı koşullarda sağlanması yoluna gidilmemesi gerekçesi sorgulanabilir. Ayrıca Yasa koyucunun elektronik haberleşme hizmetleri tercihi, toplumun vazgeçilmez ve ayrım gözetilmeksizin karşılanması gerekli diğer ihtiyaçlarını içine alacak şekilde genişletilmeye müsait de değildir487. Bu açıdan sosyal, bilimsel, teknik, kültürel ve idari kamu hizmetlerinin ve dahi iktisadi kamu hizmetlerinin Kanun kapsamı dışında kalan kısmının evrensel hizmet olarak kabul edilmesi mümkün görünmemektedir.
Diğer taraftan, m.5/2 hükmüne göre, işletmecilerin ve Telekomünikasyon Kurumunun görüşü ve Ulaştırma Bakanlığı’nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu’nun evrensel hizmetin kapsamını belirleme yetkisi bulunduğu dikkate alınırsa, bu durumda da evrensel hizmet olarak kabul edilecek faaliyetin hangi kriterlere veya neye göre belirleneceği sorunu bulunmaktadır. Nitekim evrensel hizmetin belirlenmesinde baz alınan “modern birey için vazgeçilmez temel hizmet”, “herkes tarafından erişilebilir fiyat” ve “standart kalite” kriterlerinin sübjektif nitelik taşıdığı belirtilmiştir488. Gerçekten de vazgeçilmez temel hizmet eşiği, herkes tarafından erişilebilir fiyat ve sunulan hizmetin kalitesi coğrafi bölgelere, ekonomik koşullara, hatta yararlanan bireylerin sosyo-kültürel yapılarına göre değişebilecektir. Bu durum da evrensel hizmetin objektifliği konusunda şüpheler doğurabilecektir.
Bu bağlamda, evrensel hizmetlerin minimalist bir anlayışla belirlenmesi halinde uygulama sosyal devlet ilkesi ve kamu yararı açısından sorunlar ortaya çıkabilecektir. Aksi durumda ise, genişleyen evrensel hizmet kapsamına giren faaliyetlerin sayısının fazla olması, keza bu faaliyetlerin de ilerleyen teknoloji ile sıkı bağlantı içinde bulunmaları nedeniyle maliyetlerde ciddi artış söz konusu olabilecektir. Bu durum da, hizmet alanında faaliyet gösteren işletmecilere yükümlülük olarak getirilen evrensel hizmetin işletmeciler üzerindeki ağırlığının
487
ORAK, Cem Çağatay, “Kamu Hizmeti: Tabula Rasa Avrupa Birliği Sürecinde Nasıl
Doldurulacak?”, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Yıl:19, Sayı:68, Ocak-Şubat 2007, s.183. 488 aktaran ULUSOY, s.93.
artması ile varlığını tehlikeye sokabilecektir. Ayrıca, bir hizmetin evrensel hizmet kapsamına alınmasındaki zamanlama ve hizmetin gecikmeden sağlanması sorunu da, toplumun bazı kesimlerinin dışlanmışlığının önlenmesi açısından çok önemlidir489.
Gerek evrensel hizmet kavramı, gerekse bu kavramın hukuksal niteliği konusunda henüz Avrupa’da dahi tartışmalar sürerken, Türk Hukuku açısından çok yeni olan kavramın belirsizlikler taşıması kaçınılmazdır. Kavramın tanımı ve niteliği, kamu hizmeti, özelleştirmeler konusundaki içtihatlarla bu kavramları somutlaştırmış yargı organlarınca zaman içinde belirlenecektir.
III. EVRENSEL HİZMET YÜKÜMLÜSÜ
5802 Sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu ile değişik 5369 sayılı EHK m.1 uyarınca evrensel hizmet yükümlüsü “Elektronik haberleşme sektöründe, ilgili
mevzuata göre kurumca yetkilendirilmiş ve bu Kanun kapsamındaki hizmetleri sağlamakla yükümlü kılınan işletmeciyi” ifade etmektedir. 5369 sayılı Kanunda
“yetkilendirme” olarak adlandırılan evrensel hizmetin özel işletmecilere gördürülme usulleri, 5802 sayılı Elektronik Haberleşme Kanununda düzenlenmiştir. Tamamen serbestleştirilmiş sektörde evrensel hizmeti sağlayacak özel işletmelerin belirlenmesi de bu usuller doğrultusunda ele alınmak durumundadır. Bu nedenle, öncelikle evrensel hizmet yükümlüsünün evrensel hizmeti görme usulleri (1), devamında söz konusu hizmeti yürütecek işletmenin belirlenmesi usulleri (2) ve evrensel hizmet yükümlüsünün hak ve yetkileri (3) üzerinde durulacaktır.