B. Evrensel Hizmetin Kriterleri
2. Özel Kriterler
Evrensel hizmetin belirlenmesini sağlayan özel kriterler evrensel hizmet tanımının içinde saklı olup, standart kalitede hizmet(a) ve herkes için ulaşılabilir makul fiyattır (b).
a. Standart Kalitede Hizmet
Telekomünikasyon hukukunda geçerli olan ilkelerden biri olarak karşımıza “kalite ilkesi” çıkmaktadır. Hukuki olmaktan çok ekonomik ve ticari bir anlam içeren “kalite” ilkesi, pazarın ve ekonomik amaçların gelişmesi ve işletme yöntemlerinin değişmesiyle ortaya çıkmıştır460. Özelleştirme uygulamalarından sonra özellikle iktisadi kamu hizmetleri alanında yerleştirilmeye çalışılan bu ilke ile kullanıcıların tatmininin garanti edileceği anlayışı hâkimdir. Bu paralelde Fransa da, 18 Mart 1992’de kabul ettiği Kamu Hizmetleri Şartında (Charte des service publics) kamu hizmetlerinde kalite ilkesine yer vermiştir ve özellikle iktisadi kamu hizmeti alanındaki işletme yöntemlerinin iyileştirilmesiyle kalitenin arttırılması üzerinde durmuştur461. Bu ilke ile telekomünikasyon hizmetlerinde bir kalite standardı yerleştirilmeye çalışılmaktadır. Buna göre, hizmet sağlayıcıları önceden öngörülmüş ve teknolojik ve toplumsal değişikliklere uyarlanarak belirlenen kalitede hizmet sunmak zorundadırlar. Hizmet sağlayıcıların sundukları hizmetin kalite düzeyi denetime tabidir462 ve hizmetin sağlanma süresi, sağlanma koşulları, onarımı ve bilgilendirmesi hakkındaki kalite standartları önceden yetkilendirme şartnameleri ile hizmet sağlayıcıya bildirilmektedir463.
Temelinde evrensel hizmetin garantiye aldığı standart hizmet herkese açık bir “minimum” hizmeti ifade eder. Herkese sağlanması gereken bu minimum hizmetin kalitesi ise, hizmete erişim kolaylıklarında, hizmetin süreklilik, eşitlik ve değişen
460 VOISSET, Michèle, “Qualité, Adaptabilité, Mutabilité”, in Service public et Communauté européenne, C.II, s.397.
461
İbid.
462 RODRIGUES, s.174. 463 MOINE, s.48.
koşullara uyarlanabilirlik ilkeleri kapsamında yürütülmesini şart koşar464. Bu ilkelere uygun olarak sağlanan minimum hizmetin kalitesinden anlaşılması gereken hizmetin “etkinliği”dir. Etkinlik, soyut bir ifade olup, zamana ve taleplere göre değişebilir, zira tamamen hizmetten yararlananların tatmini ifade eder465. Bu konuda ATAD da
Höfner, Commune d’Almelo ve Corbeau kararlarında hizmetin etkin yönetiminin
tekel alanları yaratılması konusunda asli bir hukuki kriter olduğu yönünde değerlendirme yapmıştır.
Bunlara ek olarak kalite ilkesi hizmetin yönetim biçimini de ifade eder. Bu anlamda işletmeci regülatör ayrımı da işletme yöntemlerinin şeffaflığı da hizmetin kalitesinin belirlenmesinde etkilidir. Hizmetin içeriğine ilişkin olarak, çalışma konusu telekomünikasyon hizmetleri de dikkate alındığından, özellikle teknolojik gelişmeler ve toplumsal ihtiyaçlara paralel olarak sunulan hizmetin modernize edilmesi anlamına gelen “değişkenlik” ilkesinin uygulamada da sağlanması, hizmetin kalite standardını tutturmasını sağlayacaktır466.
Bu konuda Türkiye açısından kalite ilkesine vurgu yapan ilk yasal düzenleme 4502 sayılı Kanun ile 406 Sayılı Telgraf ve Telefon kanununda yapılan değişiklikler ile olmuştur. 2008 yılında yürürlüğe giren 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu da 406 sayılı Kanundaki hükümleri ilga etmiş ve kalite ilkesine ilişkin doğrudan düzenleme getirmiştir. Buna göre, 5809 sayılı Kanunun “ilkeler” başlıklı m4/ğ uyarınca “Hizmet kalitesi artırımının teşvik edilmesi” hizmete ilişkin bir ilke olarak kabul edilmiştir. Evrensel hizmet açısından kaliteyi ve kalite standartlarını belirleme yetkisi ve bunun denetimi m.6/u uyarınca Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumuna aittir. Kurum kalite standartlarını çıkaracağı yönetmelikle belirleyecektir. Bu konuda BTK’nın 5369 sayılı yasa henüz yürürlüğe girmeden çıkardığı Telekomünikasyon Sektöründe Hizmet Kalitesi Yönetmeliği467 hala yürürlüktedir. Bu yönetmeliğe göre Kurum hizmet kalitesinin ölçütlerini bağlantı süresi (m.6), erişim hattı başına arıza oranı (m.7), arıza giderme süresi (m.8), başarısız arama oranı (m.9), aramanın kurulma süresi (m.10), işletmeci hizmetleri için cevap verme
464FRANCFORT-ALBERELLI, Sandrine, “L’intégration du principe d’égalité dans le droit européen des services publics et ses perspectives d’évolution”, in Service public et Communauté européenne, C.II, s.356.
465
VOISSET, s.399.
466 İbid.
süresi (m.11), rehber hizmetleri için cevap verme süresi (m.12), çalışır durumdaki ankesörlü telefonların oranı (m.13), abonelerden gelen faturanın doğruluğu konusundaki şikâyetleri (m.14) olarak belirlemiştir.
Buna göre bağlantı süresi, işletmecinin geçerli bir bağlantı talebi aldığı andan, kullanıcıya hizmetin çalışır durumda verildiği ana kadar geçen süredir. Bağlantı süresi takvim günü cinsinden ölçülür. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler, bağlantı süresi ile ilgili olarak Taleplerin % 95 ve % 99’unun karşılanmasında geçen süreyi ve kullanıcı ile anlaşılan tarihte yerine getirilen taleplerin yüzdesini Kuruma bildirmekle yükümlüdürler.
Erişim hattı başına arıza oranı, kullanıcı tarafından işletmeciye bildirilen ve
işletmeciden kaynaklanan bozulma veya kalite seviyesindeki düşme vb. aksaklıklara ilişkin geçerli arıza sayısının toplam erişim hattı sayısına oranıdır. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler erişim hattı başına gerçekleşen arıza oranını Kuruma bildirmekle yükümlüdür.
Arıza giderme süresi, Arıza giderme süresi; arızanın bildirildiği andan
hizmetin tam olarak sunulmaya başlanıldığı ana kadar geçen süredir. Arıza giderme süresi saat cinsinden ölçülür. Buna göre, etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler arıza giderme süresi ile ilgili olarak, erişim hatlarına ilişkin geçerli arızaların % 80 ve % 95’inin giderildiği süreyi ve diğer tüm geçerli arızaların % 80 ve % 95’inin giderildiği süreyi Kuruma bildirmekle yükümlüdür:
Başarısız Arama Oranı belirli bir zaman aralığındaki başarısız aramaların
toplam arama girişimi sayısına oranı olarak tanımlanır. Başarısız arama ise, geçerli bir numaranın çevir sesini müteakip uygun bir şekilde çevrilmesi ve görüşmeyi sağlama için gerekli adres bilgisinin şebeke tarafından alınması anından itibaren 30 saniye içinde, aranan numaranın meşgul olduğunu belirten meşgul sesinin, çalma sesinin veya cevap sinyalinin alınamadığı arama girişimidir. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler aşağıdaki verileri Kuruma bildirmekle yükümlüdür:
a. Ulusal aramalarda başarısız arama oranı. b. Uluslararası aramalarda başarısız arama oranı.
Aramanın Kurulma Süresi aramanın sağlanması için gerekli adres bilgisinin
şebeke tarafından alınması ile başlayan ve aranan taraftan meşgul sesi, çalma sesi veya cevap sinyalinin alınması ile biten zaman aralığını belirtir. Aramanın kurulma süresi saniye cinsinden ölçülür.
Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler aşağıda belirtilen verileri Kuruma bildirmekle yükümlüdür:
a. Ulusal aramalar için ortalama kurulma süresi. b. Ulusal aramaların % 95’inin kurulduğu süre. c. Uluslararası aramalar için ortalama kurulma süresi. d. Uluslararası aramaların % 95’inin kurulduğu süre.
e. Başarısız arama olarak sınıflandırılan aramalar dışındaki ulusal ve uluslararası aramalar için yapılan gözlem sayısı ve gözlemin yapıldığı zaman aralığı.
Operatör Hizmetleri İçin Cevap Verme Süresi, aramanın sağlanması için
gerekli adres bilgisinin şebeke tarafından alındığı andan, operatörün hizmet talep eden kullanıcıyı cevapladığı ana kadar geçen süredir. Operatör hizmetleri için cevap verme süresi saniye cinsinden ölçülür. Otomatik olarak sesli cevap sistemleri ile sunulan hizmetler ve acil hizmetlere erişim, bu kapsamın dışındadır. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler ortalama cevap verme süresi ile 20 saniye içinde cevaplanan aramaların yüzdesini Kuruma bildirmekle yükümlüdür:
Rehber Hizmetleri İçin Cevap Verme Süresi, aramanın sağlanması için gerekli
adres bilgisinin şebeke tarafından alındığı andan, talep edilen numara bilgisini vermek üzere santral veya eşdeğerdeki sesli cevaplama sisteminin arayan kullanıcıyı cevapladığı ana kadar geçen süredir. Rehber hizmetleri için cevap verme süresi saniye cinsinden ölçülür. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler ortalama cevap verme süresi ile 20 saniye içinde cevaplanan aramaların yüzdesini Kuruma bildirmekle yükümlüdür.
Çalışır durumdaki ankesörlü telefonların oranı; çalışır durumdaki ankesörlü
telefonların sayısının, ankesörlü telefonların toplam sayısına oranı olarak tanımlanır. Ankesörlü telefonların çalışır durumda olması bir günde 24 saat boyunca çalışabilirliğini ifade eder. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler, çalışır durumdaki ankesörlü telefonların oranını ve yapılan gözlem sayısı ile gözlemin yapıldığı zaman aralığını Kuruma bildirmekle yükümlüdür.
Fatura Şikayeti; abonenin gelen faturanın doğruluğu hususundaki şikayetini
bildirmesidir. Fatura şikayeti oranı; abone şikayetlerinin olduğu fatura sayısının toplam fatura sayısına oranıdır. Etkin piyasa gücüne sahip sabit telefon hizmeti sunan işletmeciler hizmet bazında fatura şikayeti oranını Kuruma bildirmekle yükümlüdür.
Piyasadaki işletmecilerin bu kriterlere uygun kaliteli hizmet sunabilmeleri için de, piyasada etkin güce sahip olan ve altyapı ağını elinde bulunduran işletmenin ayrım gözetmeden benzer konumdaki kullanıcılara aynı koşulları uygulamakla ve kendi hizmetlerine, ortaklarına ya da alt kuruluşlarına sağladıkları hizmet kalitesini diğer kullanıcılara da sağlamaları zorunluluğu getirilmiştir. (m.15)
b. Makul Fiyat
Komisyon evrensel hizmet bedelinin tüm vatandaşların hizmete katılımının sağlanması amacının kesin unsuru olduğunu ifade etmiştir468. Bununla birlikte Topluluğun makul fiyat kavramından anladığı tarife birliği değil, daha ziyade kullanıcıların durumuna göre çeşitlenmiş tarifedir469. Ancak sistem kendi içinde tüm ülke içinde tarifelerin eşitliğini sağlamak amacıyla mali dengeleme yöntemleri de barındırmaktadır470. Buna göre, işletmeci açısından kârlı olmayan veya coğrafi koşulları hizmetin götürülmesi için zorlayıcı olan bölgelerle, hâlihazırda altyapısal hizmetlerin sağlandığı gelişmiş bölgeler arasında tarife farkı olmayacaktır. “Tarife değişmezliği” olarak adlandırılan bu kurala göre, tarifeler sadece kullanıcıların ekonomik ve sosyal koşullarına göre farklılaşabileceğinden, kârlı olmayan bölgelere hizmetin götürülebilmesi için bir yandan en düşük ve en yüksek maliyet ilişkisi ve diğer yandan da kârlı kullanıcılar ile kârlı olmayan kullanıcılar arasında çapraz
sübvansiyonlar oluşturulması gerekmektedir471. Ancak çapraz sübvansiyon
468 COM, 13 Mart 1996 tarihli Tebliğinden aktaran FRANCFORT-ALBERELLI, s.363.
469 COM, Telekomünikasyon sektöründe Evrensel Hizmet İlkeleri hakkında Konsey Görüşüne ilişkin
Komisyon Açıklaması, JOCE, 16 Şubat 1994, No: C48/8.
470 FRANCFORT-ALBERELLI, s.364. 471
PERROT, Anne, “Déréglementation et service universel dans les entreprise de reseaux: les
enseignement de la théorie économique”, in Service public et Communauté européenne, C.II,
uygulamalarının makul fiyat belirlemesinde bertaraf edilmesi gerektiği de ifade edilmiştir472.
Evrensel hizmet kavramının en önemli unsuru olarak görülen “makul fiyat” ifadesi açıklanmaya muhtaçtır. Zira, her ne kadar genel bir tanım yapılmış olsa da Topluluk düzeyinde hizmetin makul bedelinin hesaplanması konusunda bir formül gösterilmiş değildir. Bu konudaki yetki ulusal koşulları dikkate alarak belirleme yapacak üye devletlere verilmiştir. Ancak bu konuda 1998 tarihli ONP (Open
network provising) Direktifi473 ile makul fiyat belirlenmesinde yön gösterici nitelikte iki yol öngörülmüştür. Bunlardan ilki hizmetin kullanılabilirliğine (disponibilité) ilişkindir. Şöyle ki, hizmetin kullanılabilmesini sağlayan altyapısal hizmetlerin hâlihazırda bulunup bulunmadığı, bulunmuyorsa kırsal ve coğrafi koşulları itibariyle zorlu bölgelerde yaşayan vatandaşlar için, yaşlı, engelli ve ekonomik açıdan zayıf kullanıcılar da dikkate alınarak tarife belirlenecektir (m.3-parag.1). İkinci yön ise, genel bir usul izlenerek tarifelerin belirlenmesinde şeffaflık ve eşitlik ilkesine
uyulmasıdır (m.17).474 Bunların dışında Topluluk düzeyinde makul fiyat
belirlemesine ilişkin bir yöntem bulunmamaktadır.
Bu konuda makul fiyatın belirleyici ölçütünün “şebeke dışsallıklarına”475 atfen “hizmetin yaygınlık oranı” (penetrasyon oranı) olduğu belirtilse476 de bu tanımlama yeterli değildir. Zira hizmetin yaygınlık oranının artması, hizmet bedelinin istenilen meblağda olduğu anlamına gelmemektedir. Hizmetin fiyatının farklı tüketici gruplarının bütçelerine getirdiği yükün kaldırılabilir olup olmadığının tespiti açısından da makul fiyat belirleyici olarak görülmemektedir. Nitekim evrensel hizmetin sağlanması, yani hizmetin yaygınlık oranının artmasının asli garantisi de makul fiyattır.
Uygulamada, tavan fiyat belirlemesi yönteminden hareket ederek tarifeler belirlenmektedir. Buna göre, örneğin evrensel hizmet yükümlülüğünün bulunmadığı bir ortamda işletmecilerin hizmet sağlamayacağı kârlı görülmeyen bir kullanıcı baz
472 CREMER, Helmuth, “Spécifités de l’économie postale”, in Concurrence et Service Public, dir.
Claude HENRY/ Emile OUINET, L’Harmattan, Paris, 2003, s.363.
473 JOCE, 1 Nisan 1998, S. L 101, s.24. 474
RODRIGUES, s.176.
475 Bkz. supra. 476 KARAKURT, s.5.
alınarak tavan fiyat belirlenmektedir. Ancak diğer tarifelerin belirlenmesi daha güçtür ve bu konuda birçok yöntem önerilmektedir.