B. Evrensel Hizmetin Kriterleri
1. Genel Kriterler
Evrensel hizmet kavramı genel ekonomik yarar hizmetleri alanında(1) sosyo- ekonomik boyutuyla bir sosyal refah sağlama aracı (2) ve ekonomik büyümenin güvencesi (2) olarak ortaya çıkmaktadır.
a. Genel Ekonomik Yarar Hizmetleri Alanı
Evrensel hizmet kavramının ortaya çıktığı ABD’de kavramın belirlenmesi konusunda genel anlamda kullanılabilecek tek ölçüt Telekomünikasyon sektörü ölçütüdür. Zira kamu hizmeti (public utility) alanında AB’de olduğu gibi genel ekonomik yarar hizmetler, evrensel hizmet, kamusal misyonlar, zorunlu hizmetler gibi bir ayrıma gidilmemiştir. Bununla birlikte, Telekomünikasyon hizmet alanındaki her türlü faaliyet de evrensel hizmet kapsamında değerlendirilmemektedir. Bu anlamda evrensel hizmet sayılacak faaliyetin özelliklerinin ortaya koyulması gerekmektedir.
Amsterdam Anlaşması m.86/2 uyarınca rekabet koşullarına göre yürütülmesi halinde piyasa başarısızlığı nedeniyle kamu yararını zedeleyecek iktisadi hizmetler genel ekonomik yarar hizmetleri söz konusu olmaktadır438. Bu hizmetler AB’nin genel rekabet kurallarının istisnasını oluşturup, piyasa koşullarından ayrık tutulabilirler. Evrensel hizmet de bu alanda söz konusu olmaktadır. Anlaşma m.86/2’de öngörülen genel ekonomik yarar hizmetleri ile evrensel hizmetin tek farkı, genel ekonomik yarar hizmetleri alanları rekabete açılmış olmakla birlikte kamu işletmelerinin de var olduğu bir pazarı ifade ederken, evrensel hizmet kavramı tamamen özelleştirilmiş alanlarda söz konusu olmaktadır. Bu nedenle fiilen tamamen
özelleştirilmiş olan telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmet yükümlülükleri tesis edilmiştir. Sonuç olarak genel ekonomik yarar hizmeti yürüten bir işletme, evrensel hizmet yükümlüsü olabilecektir439.
Tarihsel olarak bakıldığından evrensel hizmet yükümlülükleri ya kamu tekeli ya da düzenlenmiş özel tekel alanlarında işletmecilere yüklenmiştir440. Zira elektrik, su, doğalgaz, demiryolları gibi şebekesel altyapı gerektiren doğal tekel alanlarında birden fazla şirketin hizmetin belli aşamalarında aynı anda faaliyet yürütebilmesi olanaklı olmamaktadır441. Bu alanlarda rekabet kurallarına istisna düzenlemelerin olmaması halinde her şirketin kendine ait altyapıyı kurarak hizmet vermesi gerekir ki, bu halde ekonomik verimlilik açısından uygun bir durum olmayacaktır. Optimum verimliliğin sağlanabilmesi ve maliyeti yüksek olan yeni altyapıların/şebekelerin kurulabilmesi için tekelci yapının zorunlu olduğu bu alanlarda serbestleştirme yapılması ise, kamu tekeli yerine özel tekelin geçmesi sonucunu doğurur.
Bir hizmet alanında kamu tekeli bulunması halinde, kamu yararına faaliyet gösterme zorunluluğu bulunan kamu işletmesine doğrudan müdahale mümkün olduğundan çok katı düzenlemeler gerektirmeyebilecektir442. Kamu eliyle zaten dengeli bir tarife düzenlenebileceği öngörülebilir443. Ancak özel tekel olduğunda böylesi bir varsayımın kabulü mümkün değildir. Kâr amacına faaliyet gösterecek özel işletmeci doğası gereği, özellikle de tekel konumundayken, yüksek maliyetli ve ekonomik açıdan verimli görmediği yatırım ve hizmet üretimine gitmeyecektir. Bu nedenlerle özel tekel söz konusu olduğunda hizmet götürme yükümlülüğü, belli bir coğrafi bölgede franchise ya da tekel tanınması ve hizmetin sağlanmasından elde edilen gelirden geri dönüşüm gibi önlemlerle güvenceye alınması gerekmektedir444.
439 TOUSCOZ/DUMONT, s.168, dpn.9.
440 KARAKURT, Alper, “Evrensel Hizmet Yükümlülüğü”, Rekabet Dergisi, Ocak-Şubat-Mart 2005,
s.3.
441
ATAAY, Faruk, “Doğal Tekellerde Özelleştirme Sorunu”, Kamu Yönetimi Dergisi, S.16, Ekim- Aralık 2003, s.34.
442 SALMAN, Banu, “Özelleştirmeden 1 Yıl Sonra Su Yüzüne Çıkan Gerçek: Kamu Tekelinden Özel Tekele”, Elektrik Mühendisliği Dergisi, S.430, Nisan 2007, s.12.; ATAAY, s.35.
443
Nitekim AYM’de 1994 yılında özelleştirme kanunlarına ilişkin verdiği bir kararda
“...özelleştirilecek kuruluş tekel konumunda ise, kamu tekelinin yerini özel tekelin alması kaçınıl- mazdır. Kamu tekeli durumunda, mal ya da hizmet üretimine Devlet’in doğrudan karışması olanağı varken, özel tekel durumunda bu olanak söz konusu olmayacak, mal ve hizmet fiyatları kamu tekelinde olduğundan daha yüksekte belirleneceği gibi kalite de olumsuz etkilenecektir...” hükmünü vermiştir. AYM,
9.12.1994, E.1994/43, K.1994/42-2.
444 ROSSI, Jim, “Universal Service in Competitive Retail Electric Power Markets: Whither the Duty of Serve?”, Energy Law Journal, No.21, 2000, s.30
Bu nedenle, evrensel hizmet yükümlülükleri doğal tekel kabul edilen alanlarda ve tamamen hizmetin tamamen özel işletmecilere bırakıldığı alanlarda bir kamu müdahalesi ve piyasa düzenlemesi yöntemi olarak ortaya çıkmaktadır.
b. Sosyal Refahın Sağlanması Gerekçesi
Bu anlamıyla “sosyal refah” kavramına dayanan evrensel hizmet445, piyasa başarısızlıkları karşında sosyo-ekonomik dengesinin sağlanması amacıyla kullanılan bir “sosyal reformun sihirli değneği” olarak da nitelenmiş446 ve modern topluma bir vatandaş olarak katılabilmesi için iletişim olanaklarına ve hizmetlerine ulaşmasını sağlayan bir sosyal hak ve güvence olduğu belirtilmiştir447.
Neredeyse her türlü mal ve hizmet üretiminin ekonomik faaliyetler olarak karşımıza çıktığı günümüzde, serbestleştirilmiş telekomünikasyon alanında yürütülen ekonomik faaliyetlerin sosyal yönleri de ağır basmakta ve temel hak ve özgürlükler boyutuyla da ortaya çıkmaktadır. Özellikle, işletmecilere getirilen toplumun her kesimine telekomünikasyon ve internet erişiminin sağlanması, ekonomik açıdan zayıf kesimlere özel tarife uygulanması zorunluluğu, kırsal ve ekonomik verimlilik açısından işletmeci tarafından kârlı görülmeyen bölgelerde de hizmetin sağlanması, yaşlı ve engellilere hizmetin götürülmesi yükümlülükleri ile bir vatandaşlık hakkı olan kamu hizmetinden yararlanma hakkı sağlanmaktadır448. Ayrıca sağlanan hizmete erişim ve yararlanmada uygulanan “makul fiyat” ve “standart kalite” kriterleri ile kullanıcılar arası asgari eşitlik sağlanırken bir yandan da iletişim hakkı güvenceye alınmaktadır.
Özellikle ABD’de evrensel hizmet kapsamında bulunan, Fransa’da alınma çalışmaları süren okullarda internet destekli eğitim verilmesi ile eğitim alanında bilgi teknolojilerinden yararlanılması sağlanmıştır. Bu bağlamda, Türkiye’de de Bakanlar Kurulunun 28.02.2006 tarih ve 10038 sayılı Kararı ile “Bilgi toplumunun oluşumuna katkı sağlamak amacıyla bilgisayar okuryazarlığı da dâhil olmak üzere bilgi teknolojilerinin yaygınlaştırılmasına yönelik hizmetlerin” 5369 sayılı Kanun kapsamına alınmasıyla bilgisayar destekli eğitime geçilmiştir. Milli Eğitim ve Ulaştırma 445 İbid, s.5; 446 SAWHNEY, s.380. 447 YOUNG, s.191. 448 İbid, s.194 vd.
Bakanlıkları arasında 5.5.2006 tarihinde “Bilgisayarlı Eğitime Destek Alanında İşbirliği Protokolü imzalanmıştır449. Böylece internet altyapısı olmayan eğitim kurumlarına erişim sağlanmıştır. Evrensel hizmetin sosyal boyutunun uygulamadaki bir diğer örneği de internet erişimi olmayan vatandaşlar için “kamu internet erişim merkezleri” kurulmasıdır450. Bu kapsamda halk eğitim merkezleri, mesleki eğitim merkezleri, kütüphaneler ve askeri kışlalara internet erişimi ve bilgisayar sağlanmıştır.
c. Ekonomik Büyüme Planı Olarak Evrensel Hizmet451
Evrensel hizmetin uygulama alanı olarak şebekesel hizmet alanlarının tercih edilmesi ekonomik büyüme planının temelinde yatmaktadır. Şebeke endüstrilerinden iktisadi anlamda anlaşılması gereken, herhangi bir kullanıcı için şebekenin değerinin,
şebekedeki diğer kullanıcıların sayısına doğrudan veya dolaylı olarak bağlı olduğu pazar türleridir452. Teknik ifadesiyle “şebeke dışsallığı”nın453 yoğun olarak görüldüğü alanlardır. Fiziki şebekelerde şebekenin değeri kullanıcı sayısına doğrudan bağlıdır. Şöyle ki, özellikle telekomünikasyon sektöründe şebekeye bağlı olan kişilerin bu hizmetten yararlanmaları sonucunda doğan fayda, şebekeye bağlı olan kişi sayısıyla doğru orantılı olarak artmaktadır. Bu anlamda, şebekeye yeni kullanıcıların dâhil olması, zaten dâhil olan kullanıcıların da bundan fayda elde etmesini sağlayacağından pozitif dışsallık söz konusu olur454. Örneğin, telefon hizmetine abone olan kişi sayısı ne kadar artarsa, hali hazırdaki abonelerin arayabileceği kişi sayısı da o derece artacaktır. Aynı durum internet için de söz konusudur.
Şebeke endüstrileri bu anlamıyla, hizmeti satan işletmeci için de hizmetin kullanılması oranında ekonomik fayda sağlayacaktır. Şayet şebekeye katılım düşük olursa, bir yönüyle kullanıcılar için beklenen fayda sınırlı kalırken, diğer taraftan
449 Ulaştırma Bakanlığı 2008 Yılı Faaliyet Raporu,
http://www.ubak.gov.tr/BLSM_WIYS/UBAK/tr/yayinlar/20090702_121251_204_1_64.pdf
450 İbid.
451 YOUNG, s.195 vd. 452 İbid, s.4.
453 Şebeke dışsallıkları “ödenmeyen ve ödettirilmeyen, diğer bir ifade ile fiyat sistemine yansımayan
fayda ve maliyetler” olarak tanımlanmıştır. TÜRKKAN, Erdal, Rekabet Teorisi ve Endüstri İktisadı, Turhan, Ankara, 2001’den aktaran TOPKAYA, Ferhat, Telekomünikasyon Sektöründe Erişim Sorunları, Rekabet Kurumu yay., Uzmanlık Tezleri Serisi No.22, Ankara, 2003, s.8.
hizmet sağlayıcının elde edeceği ekonomik fayda azalacaktır. Bu nedenle de
şebekeye katılımın az olması halinde katılımı teşvik edici önlemlerin alınması gerekir ki, bunlar evrensel hizmet yükümlülükleri olarak ortaya çıkmaktadır455. Bu
şekilde iki boyutlu olarak ortaya çıkan “şebeke dışsallıkları” özellikle telekomünikasyon sektöründe kendisini göstermekte olup, elektrik, su, doğalgaz ve ulaşım gibi şebekesel hizmet alanlarında, hizmetin kullanılması yeni aboneler olmasına bağlı değildir. Bu ekonomik yönüyle evrensel hizmet yükümlülüklerinin tesis edilmesi için telekomünikasyon sektörü tercih edilmiştir.
Bu kapsamda özellikle şebekeler arası ara bağlantının ve yerel şebekeye erişimin sağlanması ile sektördeki pozitif dışsallık da artacaktır456. Böylece daha fazla fayda elde edebilmek amacıyla rekabetçi piyasada erişim ağının genişletilmesi ve ara bağlantıların sağlanmasıyla, ticari faaliyetlerin yürütülmesi ve gelişmesi açısından da temel niteliktedir. Bu anlamda ABD’deki yorumuyla “temel telekomünikasyon hizmetleri”nin herkese götürülmesi gerekmektedir457. Bunu sağlayabilmek için de liberalize edilmiş sektörde işletmecilerden kaynaklı fiyat farklılaşmasının önüne geçilerek kullanıcıların hizmete yönelik talebini korumak hatta arttırmak gerekmektedir458, ki regülasyon ve işletme ayrımının dayanağı da bu noktada yatmaktadır. Sonuç olarak, doğası gereği teknolojik gelişmelerden ayrı düşünülemeyecek olan telekomünikasyon hizmetlerinin herkese sağlanması toplum genelinin teknolojik gelişmeden yararlanmasını459 ve böylece karşılıklı iletişim ile ekonomik faaliyetlerin artmasını sağlayacaktır.
455 İbid.
456 TOPKAYA, s.8. 457
HAMMOND, s.188. ABD Kongresinde Evresel Hizmet Fonunun yeterliliği ve istikrarının sağlanması yönündeki görüşmelerde “yeterli” telekomünikasyon hizmetlerine erişimin sağlanmasıyla, telekomünikasyon yoluyla ticaret, iş fırsatlarının yaratılacağı ve böylece evrensel hizmetin sağlanmasının ekonomik hayattaki rolü vurgulanmıştır. Diğer yandan da okullara ve kütüphanelere temel iletişin sağlanmasıyla, eğitim hakkı ve eğitim alanında uzaktaki kaynaklara erişimin gerçekleşeceği, ayrıca sağlık ve acil servis hizmetleri ile kişisel haklar yönünden de evrensel hizmetin sosyal yönüne vurgu yapılmıştır. Senatör Daniel K. INOUYE’un konuşmasından aktaran HAMMOND, s.188, dpn.1.
458 KARAKURT, s.3 459
DAWSON, Emily, L., “Universal Service High-Cost Subsidy Reform: Hindering Cable-Telephony
and Other Technological Advancements in Rural and Insular Regions”, Federal Communications Law Journal, No:53, 2000-2001, s.128.