Avrupa Birliğinin Evrensel Hizmet Tanımı ve Uygulaması

11 Haziran 1992 tarihli Posta hizmetlerine ilişkin Yeşil Kitapta Komisyon tarafından “Topluluğun bütününde, herkese makul fiyat ve belirli bir kalitede sunulan

temel hizmet” olarak tanımlanan evrensel hizmetin daha global ve sektörle sınırlı

olmadığını gösterir bir tanımı için 1996 yılını beklemek gerekmiştir. Komisyon 11 Eylül 1996 tarihli Tebliği ile evrensel hizmeti “Topluluk kurumları tarafından

geliştirilen, örneğin telekomünikasyon ve posta hizmetleri alanında kamu yararı gereklerini belirleyen evrimsel bir kavram” olarak nitelenmiştir. Buna göre evrensel

hizmet Topluluk içinde “belirli bir kalitede ve ulaşılabilir bir fiyatla herkese

sağlanan temel bazı hizmetler”i ifade etmektedir. Bununla birlikte “evrimsel”

ifadesinden anlaşılan bir yandan Topluluğun evrensel hizmet kavramının kapsamının genişleyebileceğini öngörmesi iken aynı zamanda telekomünikasyon sektörü dışındaki alanlarda da uygulanabileceğidir388. Daha önceki metin içinde geçen telekomünikasyon ve posta hizmetleri ifadesinden önce kullanılan “örneğin” (par

exemple) ifadesi evrensel hizmet kavramının sadece bu sektörlerde kalmayarak,

rekabete açılmış diğer kamu hizmetleri alanlarında da geçerli olacağı, hatta daha ileri giderek kamu hizmeti kavramının yerini alacağı konusunda ipucu vermektedir. Nitekim Komisyon tarafından önce sadece telefon hizmetleri alanında benimsenen evrensel hizmet yükümlülükleri kapsamına, sosyal ve bilgi toplumu oluşturma

387 _{YOUNG, s.191-196.}

388 _{TOUSCOZ, Jean/DUMONT, Olivier, “Le service universel dans le secteur des} télécommunications en droit communautaire et en droit français (quelques remarques juridiques)”, in Service public et Communauté européenne C.I, dir. KOVAR, Robert/SIMON, Denys, La

amaçlarıyla evrensel hizmetin kapsamını eğitim, sağlık alanlarına da yansıyacak

şekilde genişletmiştir389. Böylece evrensel hizmet kavramı bilgi toplumu yaratılması amacıyla bir “toplum mühendisliği” kavramı olarak bireysel ihtiyaçları karşılayan bir araç olmaktan çıkmış ve kolektif ihtiyaçları da karşılamaya yönelmiştir390. Bununla birlikte evrensel hizmete ilişkin Topluluk düzenlemeleri tamamen posta ve telekomünikasyon alanında kalmakta olup, henüz kavramın genel ve diğer sektörlere de uygulanabilirliğini sağlayan bir düzenlemesi yapılmış değildir391.

Yerellik ilkesi gereğince üye devletlere evrensel hizmetlerin kapsamını genişletebilme olanağı sağlanmıştır. Buradan hareketle, evrensel hizmetin uygulanacağı sektörleri belirleme yetkisinin Topluluk Kurumlarında olduğu, bununla birlikte, sektör içinde hangi hizmetlerin evrensel hizmet kapsamına alınacağına üye

devletlerin karar verecekleri söylenebilir392. Ancak, üye devletler bu

düzenlemelerinde ölçülülük, eşitlik, şeffaflık ilkelerine uymalı ve Anlaşma m.86/2’de hüküm altına alınan kurallara aykırı olmamalıdır.

Bu bağlamda, Topluluğun evrensel hizmeti kabul ettiği sektörlerde evrensel hizmet kapsamında belli yükümlülükleri temel aldığı görülmektedir393:

- Coğrafi erişilebilirlik - Maddi erişilebilirlik - Hizmet kalitesi

- Engelliler için erişilebilirlik - Tarifelerin evrenselliği.

Bunlar dışındaki yükümlülüklerin kavram kapsamına alınıp alınmayacağı ise Topluluk hukukunun üstünlüğü çerçevesinde üye devletlerin iradesine bırakılmıştır. Bu bağlamda genel ekonomik yarar hizmetleri alanında ortaya çıkan evrensel hizmetin yakın bir gelecekte elektrik, su, enerji, ulaşım gibi yine şebekesel hizmet alanlarında kabul edilmesi olası görülmektedir394. Genel ekonomik yarar hizmetleri alanında evrensel hizmete göre daha geniş yükümlülükler yer almakta ve evrensellik,

389_{COM (96) 73 final, 13 Mart 1993, Tamamen serbestleştirilmiş bir alanda telekomünikasyon}

evrensel hizmetleri bilgi toplumunun temel unsurlarından biri olarak kabul edilmiştir.

390 _{BLANDIN, Annie, “L’équilibre entre service universel et concurrence dans le régime jurdique} communautaire des télécommunications”, in Service public et Communauté européenne C.I, s.107. 391 _{RODRIGUES, s.169.}

392 _{GARCERIES, s.48; ULUSOY, s.115.} 393

MOINE, s.247.

394 _{ULUSOY, “Kamu Hizmeti Yapılanmasında Yeni Yönelimler: Avrupa Yapılanmasının Kamu} Hizmeti Teorisine Etkileri”, in Günışığında Yönetim, s.274.

zorunlu hizmetler (kamu hizmeti yükümlülükleri) ve kamusal misyonların kabul edildiği görülmektedir395. Bu alanlarda da evrensel hizmetin kabul edilmesi halinde, klasik kamu hizmeti alanları olan bu sektörlerde kamu hizmetinin evrensel hizmet çekirdeğine indirgenmek suretiyle içinin daraltılacağı yorumunu yapmak kanaatimizce yanlış olmayacaktır.

Evrensel hizmet kavramına da benzer eleştiriler yöneltilmektedir. Özellikle, klasik kamu hizmeti anlayışı güçlü olan Fransız hukukçular tarafından yoğunlukla kamu hizmeti kavramının çekirdek bir hizmete indirgenmiş hali olarak anlaşılan evrensel hizmet, “kamu hizmeti kavramının sefilleştirilmiş biçimi” ya da “minimalist” versiyonu olarak nitelendirilebilmektedir396. Özellikle toplumun coğrafi, ekonomik ve hatta fiziksel olarak zayıf kesimine sunulan hizmet nitelemesiyle kamu hizmetinin sosyal yardım mantığına indirgendiği ve hatta serbest piyasa düzeninin alternatifsizliğinin bireylere dayatılması işlevi gördüğü397 eleştirileri de bulunmaktadır. Kamu hizmeti olan alanlarda iktisadi boyutun öne çıkarılmasıyla “hizmet” nitelemesi yapılıp kamu hizmeti sayılmayan yeni bir tür özelleştirme yöntemi olduğu da iddia edilmiştir398.

Bu eleştirilerin haklı olup olmadığını evrensel hizmet uygulamasında henüz yerleşmiş bulunmayan ve fakat gelecekte ilerlemesinin muhtemel olduğu yönde evrensel anlayışın mı, yoksa minimalist anlayışın mı benimseneceği konusunun göstereceği vurgulanmıştır399. Şayet evrensel hizmet minimalist bir yöne doğru ilerlerse “yardıma muhtaç topluluklara bahşedilen bir mimimum hizmete eşdeğer”400 olacaktır. Bu durumda kalite ve standartlarda bir farklılık ortaya çıkacak ve aynı bedeli ödeyen farklı coğrafi koşullarda yaşayan kullanıcıların yararlandıkları hizmet kalitesinde değişiklik olacaktır. Evrensel hizmetin gelişim yönünün evrensel olması halinde ise, tüm tüketicilere özdeş fiyat ve kalitede hizmet sağlanacaktır. Bu durumda ise, kırsal ve coğrafi koşulları zor bölgelerde yaşayan vatandaşların hizmetten yararlanabilmesinin mali yükünün gelişmiş bölgelerde yaşayanlarca

395 _{ULUSOY, Kamu Hizmeti İncelemeleri, s.87-88.} 396 _{Aktaran ULUSOY, Telekomünikasyon Hukuku, s.118.} 397 _{DEBENE,/RAYMUNDIE, s.189.}

398 _{GÜLAN, Aydın, “Elektronik Haberleşme Kanunu Taslağında Yer Alan Evrensel Hizmet} Kavramı”, Kamu Hukuku Arşivi, Eylül 2004, http://www.akader.info/KHUKA/index.htm.

399

MOINE, “Service universel, service minimum et dynamique de la concurrence”, RAE, 1994, No:2 s.34’ten aktaran ULUSOY,Telekom…, s.119.

üstlenileceği ifade edilmiştir401. Şöyle ki sosyal dayanışma ilkesi gereğince aynı kalitede hizmete aynı ücreti ödeyen gelişmiş bölgelerde yaşayan ve hizmete erişim için altyapı hizmetlerine gereksinim duymayan vatandaşlar, diğer bölgelerde yaşayanlarla aynı tarifelerden ücretlendirilerek dolaylı yoldan yeni altyapı maliyetlerini üstlenmiş olacaklardır.

İktisadi eşitlik mantığıyla yürütülen bu kaygı konusunda, gerek sosyal devlet ilkesi gerekse olumlu ayrımcılık kuralları gereğince bir sorun oluşacağı kanaatinde bulunmamaktayız. Ayrıca, AB’nin evrensel hizmet konusundaki düzenlemeleri ile sektördeki işletmecilere getirilen mali yükümlülükler ve kurulan Fonlarda toplanan kaynakların iyi yönetimi402 ile az gelişmiş bölgelerdeki yüksek maliyetli altyapı hizmetleri sorununun çözülebileceği kanaatindeyiz. Evrensel hizmetin kapsamı konusunda ise 1994 tarihli Bakanlar Konseyi Kararıyla AB zaten son derece minimalist bir belirlemesi yapmış bulunmaktadır403. Topluluk düzeyinde temel hizmetler olarak belirlenen evrensel hizmetin kapsamına ek yükümlülükler getirilmesi konusundaki yetki ise üye devletlerin otoritelerine bırakılmıştır. Bunun gerekçesinin de üye devletlerin ulusal koşullarını dikkate alarak evrensel hizmet yükümlülüklerini çok geniş tutmamaya yönelen bir tedbir olduğu belirtilmiş ve fakat Topluluğun piyasanın gelişimi ve teknolojik ilerlemeleri dikkate alarak başka hizmetleri de evrensel hizmet yükümlülüğü kapsamına almakta gecikmeyeceği ifade edilmiştir404. Buna göre, evrensel hizmetin, en azından AB tarafından öngörülen sektörlerin içinde, minimalist yöne ilerleyip ilerlemeyeceği de üye devletlerin sosyal devlet ve kamu hizmeti anlayışlarına bağlı olacaktır. Bununla birlikte, sosyal devlet ve kamu hizmeti anlayışı güçlü olan devletlerin belirledikleri evrensel hizmet kapsamının da AB’nin rekabet kurallarına uygunluğu açısından engele takılabileceklerini de dikkate almak gerekecektir.

401 _{İbid, s.275.} 402 Bu konuda bkz. infra. 403 _{TOUSCOZ/DUMONT, s.170.} 404 _{İbid, s.170-171.}