Türkiye’nin Ġstihdam Politikası

Türkiye‘de Ġstihdam Politikasına bakacak olduğumuzda, Türkiye emek piyasasının dinamiklerini çözümleyebilmek için 1980 yılı 24 Ocak Ekonomik Ġstikrar Kararları ve 12 Eylül darbesi ile sonrasındaki düzenlemeleri ortaya koymak gerekmektedir. 1980 öncesi dönemde ithal ikameci sanayileĢme stratejisi ve merkezi planlara dayalı karma ekonomik yapıya sahip Türkiye‘de, 24 Ocak Kararları ile ihracata dönük sanayileĢme stratejisi ekseninde serbest piyasa ekonomisine dayalı ekonomik yapıya geçilmesi için ilk adım atılmıĢtır. Bu ekonomik yapının gerçekleĢtirilebilmesi için makroekonomik istikrar önlemleri, dıĢ ticaretin liberalizasyonu, özelleĢtirme, devlet sübvansiyonlarının azaltılması ve reel ücretlerin düĢürülmesi gibi uygulamalara yönelinmiĢtir. Bu ekonomik politikalara uygun sosyo-politik yapının tasarımı ise 12 Eylül darbesi ile gerçekleĢtirilmiĢtir. Demokratik politik yapının askıya alındığı askeri idare döneminde oluĢturulan 1982 Anayasası düzenlemeleri ile emek kesiminin birçok kazanımı ortadan kaldırılmıĢtır (Kesici, 2011: 88).

Ülke ekonomisinde köklü değiĢikliklere yol açan 24 Ocak kararları ile 12 Eylül darbesi sonrasındaki düzenlemeler özü itibarı ile birbirine uygundur. Zira bu dönemden sonra dıĢa açık ekonomik koĢullarda yerli üreticiye dünya piyasalarında rekabet avantajı sağlamak ve yabancı sermaye çekebilmek amacıyla emek maliyetlerini düĢürmek temel yönelimlerden biri olmuĢtur. Bu süreçte dikkat çekici bir konu da küresel kuruluĢlar tarafından dönüĢüm sürecine destek verilmesidir. Zira Türkiye‘de baĢlatılan ekonominin serbest piyasa anlayıĢı çerçevesinde tasarımlanması süreci, IMF ve Dünya Bankası‘nın

96

gerçekleĢtirilmiĢtir. Döviz darboğazları, yüksek dıĢ borç, enflasyon ve iĢsizlik gibi ekonomik sorunlarla birlikte politik istikrarsızlıkların da yaĢandığı dönemde, birçok geliĢmekte olan ülkede olduğu gibi Türkiye‘de de, küresel kuruluĢların desteklediği ―istikrar‖ programları yürürlüğe konulmuĢtur (Kesici, 2011: 88-89). Siyasi anlamda oluĢan sıkıntılar ülkenin ekonomik çöküĢünü de peĢi sıra getirmektedir. Türkiye‘de bu durumu yaĢamıĢtır ve politikalarını siyasi çöküĢe göre oluĢturmuĢtur. Ġstihdam politikalarında uygulanan stratejilerinin en baĢında iĢsizlikle mücadele gelmektedir.

Türkiye‘de bilinçli ve yaygın bir iĢsizlikle mücadele programı uzun yıllar boyunca uygulanamamıĢtır. Ġstihdam politikaları ilk olarak kalkınma programları içerisinde yer almaya baĢlamıĢ ancak plan metinlerinde yer almaktan öteye gidememiĢtir. Türkiye‘de istihdam politikalarının geliĢimi incelendiğinde, iĢsizlikle mücadeleye yönelik önlemlerin ilk BeĢ Yıllık Kalkınma Planından itibaren tüm kalkınma planlarında yer aldığı görülmektedir. Genel olarak, kalkınma planları değerlendirildiğinde, planlarda iĢsizliğin temelde ekonomik büyümeye bağlı olarak azaltılabilecek bir problem olarak görüldüğü anlaĢılmaktadır. Ayrıca, planlarda izlenmesi öngörülen birçok politika muglak ifadelerle yer almakta, bir planda ısrarla üzerinde durulan önlem ve önerilere bir sonraki planda rastlanmamaktadır. Asıl önemlisi hükümet değiĢiklikleri nedeniyle hazırlanan plan ve projelere genelde süreklilik kazandırılamamıĢtır. Sonuç olarak ülkemizde planlı dönemden bugüne kadar kapsamlı bir ulusal istihdam politikasının belirlenemediği ve hayata geçirilemediği söylenebilir (Yılmaz Eser ve Terzi, 2008: 242). Eğer süreklilik kazandırılmıĢ olsa, istihdam artırılarak iĢsizlikle mücadele etmeye gerek kalmadan kesin sonuç elde edilmiĢ olur.

1960–1980 yılları arasında uygulanan politikalarda, ithal ikameci politikalarla hızlı bir sanayileĢme hedeflenmiĢ ve planlı kalkınma uygulanmaya baĢlamıĢtır. Birinci BeĢ Yıllık Kalkınma Planı (BYKP) gelir artıĢlarına göre düzenlenmiĢ, istihdam yan hedef olarak kabul edilmiĢtir. 2. BeĢ Yıllık Kalkınma Planı‘nda ana hedef, GSMH‘nin artırılması olmuĢtur. Yani bu plan da gelir artıĢ hedeflerine göre düzenlenmiĢtir. Planın istihdam konusundaki çözüm yolu, ekonomik kalkınma ile birlikte sorunun kendiliğinden çözüme kavuĢacağı Ģeklindedir. 3. BeĢ Yıllık Kalkınma Planında istihdam konusunda daha uzun vadeli bir anlayıĢ hakim olmuĢtur. Plan yine ana amaç olarak %7.9‘luk gelir artıĢı hedefini benimsemiĢtir. Ġstihdam artırma çabaları ise sadece

97

sermaye yoğun teknolojilerin geliĢmesini engellemeyecek ve ekonomik geliĢmeyi hızlandıracak bir anlayıĢla ele alınmıĢtır (Ay, 2012: 331).

Türkiye‘de ulusal istihdam politikası belirlenmemiĢ ve izlenmemiĢ olmakla birlikte, özellikle son yıllarda AB‘ye üyelik sürecinin de etkisiyle ülkemizin aktif istihdam politikalarına daha yoğun biçimde yöneldiği görülmektedir. Avrupa Komisyonu 1999 yılında aday ülkelerle istihdam konusunda iĢbirliği ve uyumlaĢtırma sürecini baĢlatmıĢtır. Bu sürecin amacı aday ülkeleri belirli kademelerden geçirmek, bu kademeler boyunca politika ve strateji oluĢturmalarını sağlamak ve bu süreci izlemektir. Bu süreçten geçen her aday ülke için ortak bir çerçeve öngörülmüĢtür. Güdülen temel amaç, aday ülkelerin adaylık sürecinde istihdam politikasını ve kurumlarını Avrupa Ġstihdam Stratejisine uyumlu olarak oluĢturması ve geliĢtirmesidir (Yılmaz Eser ve Terzi, 2008: 242). AB üyeliği sayesinde istihdam politikası uygulayan ülkemiz siyasi nedenler dolayısıyla istihdam politikasını düzene oturtamamıĢ ve iĢsizliğe karĢı kalıcı çözüm üretememiĢtir. Türkiye hükümet değiĢimleri sırasında yine de istihdam politikası çalıĢmaları yürütmüĢtür ve aĢağıda öncelikle 1980-2000 yılları ele alınmıĢtır ve ardından da 2000 yılı sonrası ele alınmıĢtır.

3.2.2.1. 1980-2000 Yılları Arasında Türkiye’de Uygulanan Ġstihdam Politikası

ĠĢgücü piyasalarının önemli göstergelerinden diğeri olan istihdam, dar anlamda, emek faktörünün üretim sürecine dahil edilmesi iken geniĢ anlamda, tüm üretim faktörlerinin üretim sürecine katılması anlamına gelmektedir. ÇalıĢanlar açısından, herhangi bir iĢte ücret, maaĢ vb. karĢılığı iĢgücünün o iĢverenin iĢine tahsis edilmesi, iĢverenler açısından ise bir bedel karĢılığı çalıĢana çalıĢma imkânı sağlanması istihdam olgusuna iĢaret etmektedir. Kısaca, istihdam ve iĢsizlik, aynı gerçeğin iki farklı fakat birbirini tamamlayan ayrılmaz parçalarıdır. Hangisi ele alınırsa alınsın, diğerinden bahsedilmeden istihdam politikalarının incelenmesi ve sonuçlandırılması mümkün değildir. Ġstihdam, uygulanan politikalar sonucu ulaĢılmak istenen hedefi, iĢsizlik ise kaçınılmak istenen tarafı oluĢturmaktadır (Ay, 2012: 322). Ġstihdam ve iĢsizliğin birlikte ele alınması verilerin birlikte görülmesini sağlamaktadır fakat birisi artar diğeri düĢmekte olan bir terazidir.

Türkiye, 1960‘lardan beri hemen her dönem görülen yüksek iĢsizlik oranlarıyla mücadele etmek zorunda kalan bir ülkedir. Özellikle 1980‘lerden sonra, küreselleĢme

98

ve teknolojik ilerleme nedeniyle artmaya baĢlayan iĢsizlik, 1990'larda evrensel ölçülere göre yüksek sayılan düzeylere ulaĢmıĢtır. 2001 kriziyle birlikte, iĢsizlik daha da derinleĢmiĢ ve kriz sonrası istihdamdaki toparlanma ekonomik büyümedeki toparlanmanın aksine çok yavaĢ ve sınırlı olmuĢtur. Hızlı nüfus artıĢı, eğitim politikasındaki sorunlar, yatırım yetersizliği, siyasi ve ekonomik istikrarsızlık gibi nedenler bu sorunun daha da ağırlaĢmasına neden olmuĢtur (Ay, 2012: 322). Genel olarak bahsedilen istihdam ve iĢsizlik, krizlerle birlikte değiĢimler göstermektedir.

Türkiye‘de 1977-1986 yıllarında çıkarılan Çıraklık Eğitimi Yasalarıyla genç iĢsizliği probleminin çözümüne yönelik adımlar atıldığı bilinmektedir. Bununla birlikte

Avrupa‘da gerçekleĢtirilen mesleki eğitim programlarının uygulamada

gerçekleĢemediği araĢtırmalar ve Milli Eğitim Bakanlığı‘nın raporlarında istenilen düzeye ulaĢabilecek yapısal düzenlemelerin gerçekleĢmediği kabul edilmektedir. AB‘de halen mesleki eğitime devam eden öğrencilerin oranı orta öğrenime devam eden öğrencilerin %60 iken, bu oran Türkiye‘de % 40‘ın altına inmiĢtir (Tatlıdil ve Xanthacou, 2002: 11).

24 Ocak 1980 kararlarıyla birlikte o ana kadar izlenen ithal ikamesine dayanan sanayileĢme stratejisinden ihracata dayalı sanayileĢme modeline geçilmiĢtir. Ġhracata yönelik stratejide ekonomik büyüme esas olarak dıĢ ticarette rekabet imkânlarının geniĢletilmesine, dıĢ ticarette rekabet imkânlarının geniĢletilmesi de daha çok nispi fiyatlar ve ücret hadlerine bağlanmıĢtır. Ġhraç fiyatlarının düĢük tutulması için temel üretim faktörlerin ve tabi ki ücretin piyasa Ģartlarına göre belirlenmesi, aynı zamanda KĠT‘lerin özelleĢtirilmesi giriĢimleri içinde devletin bir iĢveren olarak ekonomik yaĢamdan uzaklaĢması, 1980–1988 yılları arasında reel ücretlerin düĢmesine yol açmıĢtır. Bu durum, iĢsizlik sorununun giderek ağırlaĢmasını beraberinde getirmiĢtir (Ay, 2012: 332). ĠĢsizlik sorunu 1980 yıllarından gelerek günümüze kadar etkisini sürdürmektedir.

3.2.2.2. Türkiye’de 2000 Yılı ve Sonrasında Uygulanan Ġstihdam Politikası Ġstihdam, bir ülkede üretimi gerçekleĢtirerek; yurtiçi çıktıyı elde etmek amacıyla, üretim faktörlerinin, mal ve hizmetlerin üretim sürecine aktif biçimde dahil edilmesidir. Toprak, sermaye ve giriĢimcilik unsurları bulunmaksızın baĢlı baĢına bir üretim yaratmasa da emeğin bu faktörleri birleĢtiren niteliği, öneminin temel nedenidir. Bu nedenle, istihdam kavramı iktisadi anlamda, genel olarak emek faktörünün üretim

99

sürecinde çalıĢtırılması anlamına gelmektedir. ĠĢgücünün çalıĢmaması durumu ise ―iĢsizlik‖ olarak adlandırılır (TaĢ ve Bozkaya, 2012: 152). ĠĢsizlik her ülke ekonomisi üzerindeki yüktür ve her ülke iĢsizlik ile mücadele etmektedir.

Türkiye‘de 2000 yılı sonrasında istihdam stratejisi, yatırımların artırılması ve istikrarlı ekonomik büyümenin gerçekleĢtirilmesi suretiyle istihdam yaratılması ve iĢsizliğin azaltılması amacı etrafında yoğunlaĢmıĢtır. Söz konusu amaç doğrultusunda, Küçük ve Orta Ölçekli ĠĢletmeler (KOBĠ)‘in istihdam yaratma potansiyellerinden azami ölçüde yararlanılmasına çalıĢılmıĢtır. 2008 yılında hissedilmeye baĢlanan küresel durgunluk karĢısında Türk hükümeti, vergi indirimleri (ÖTV ve KDV‘de indirimler) ve artırılan kamu harcamaları Ģeklinde bir dizi mali canlandırma politikası uygulamaya koymuĢtur. Ayrıca, kadın ve gençlerin istihdamı için emek maliyetine yönelik teĢviklerden ziyade iĢsizliği önleyici aktif istihdam politikalarına ağırlık verilmiĢtir. Öte yandan, 4857 sayılı kanunla, formal ekonomi alanındaki firmalara esnek düzenlemeler getirilip haksız yere iĢten çıkarılmaya ve kıdem tazminatına yönelik sınırlamalar büyük ölçüde rahatlatılmıĢtır. ĠĢgücü piyasalarına yönelik olarak ―kısa çalıĢma ödeneği fonu‖ oluĢturulmuĢ, part-time iĢler yasal temellere oturtulmuĢtur (Ay, 2012: 333).

Ġstihdam politikası konusunda, özellikle ekonomik ve mali krizin negatif etkilerini azaltmaya yönelik bazı ilerlemeler kaydedilmiĢtir. Ağustos 2009‘da istihdamı teĢvike yönelik olarak, kısa çalıĢma ödeneğinin 6 aya çıkarılması gibi, bir dizi münferit tedbir alınmıĢtır. Bu tedbirler, 2008 yılında çıkarılan istihdam yaratıcı tedbirler içeren ―istihdam paketi‖ni tamamlar niteliktedir. Kayıt dıĢı ekonomi ile mücadeleye özel bir önem verilmiĢtir. Hükümet, bir dizi teĢvik ve hukuki yaptırımı içeren bir eylem planı kabul etmiĢtir. Bununla birlikte, eylem planında ölçülebilir hedef ve göstergeler eksiktir ve kayıt dıĢı istihdamın ölçülme yönteminin daha fazla geliĢtirilmesine ihtiyaç bulunmaktadır. ĠĢgücüne katılım oranları, yıllardır ilk kez yükselmiĢ olmasına rağmen, hâlâ düĢük seviyelerdedir (TaĢ ve Bozkaya, 2012: 169).

Ġstihdam politikası alanında, ekonomik ve mali krizin negatif etkilerini azaltmaya yönelik olarak Ağustos 2009‘da istihdamı teĢvik amacıyla kısa çalıĢma ödeneğinin 6 aya çıkarılması gibi birtakım münferit tedbirlerin alındığı kaydedilmiĢtir. Kayıt dıĢı ekonomi ile mücadele için hükümet bir dizi teĢvik ve hukuki yaptırımı içeren bir eylem planı kabul etmiĢtir. Ġstihdam politikası konusunda ise, bazı ilerlemelerin kaydedildiği, her ne kadar hala AB ortalamasının altında da olsa iĢgücü piyasası ve

100

istihdam rakamlarında iyileĢmenin yaĢandığı ifade edilmektedir. Ayrımcılıkla ilgili her ne kadar bir ilerleme kaydedilemese de, fırsat eĢitliği hususunda 2011 yılında kabul edilen ―torba yasa‖ ile birlikte bilhassa memurlar için ebeveyn haklarına iliĢkin bazı değiĢiklikler getirilmiĢtir. Bu durumun sonucu olarak da memurlar ile iĢçiler arasındaki fark arttırılmıĢtır. Kayıt dıĢı istihdamın azaltılması ve kadınların istihdamının arttırılması için ise daha fazla çabanın sarf edilmesi gerektiği dikkatlerden kaçmayan bir diğer önemli husustur (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2014: 90). Görülmektedir ki, Türkiye iĢsizliği önlemek ve önlem almak için politikalar uygulamaktadır. Buna rağmen ülke ekonomisi üzerindeki yük olan iĢsizlik azalsa bile hiçbir Ģekilde tamamen bitmemektedir.

3.2.3. ABD-Avrupa Birliği ve Türkiye Ġstihdam Yapılarının